CASE OF ZELENCHUK AND TSYTSYURA v. UKRAINE - [Ukrainian Translation] by the Ministry of Justice of Ukraine

ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СУД З ПРАВ ЛЮДИНИ

ЧЕТВЕРТА СЕКЦІЯ

СПРАВА «ЗЕЛЕНЧУК І ЦИЦЮРА ПРОТИ УКРАЇНИ»

(CASE OF ZELENCHUK AND TSYTSYURA v. UKRAINE)

(Заяви № 846/16 та № 1075/16)

РІШЕННЯ

СТРАСБУРГ

22 травня 2018 року

ОСТАТОЧНЕ

22/08/2018

Це рішення набуло статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції. Його текст може підлягати редакційним виправленням.

У справі «Зеленчук і Цицюра проти України»

Європейський суд з прав людини (Четверта секція), засідаючи палатою, до складу якої увійшли:

Вінсент А. Де Гаетано (Vincent A. De Gaetano), Голова,
Ганна Юдківська (Ganna Yudkivska),
Пауло Пінто де Альбукерке (Paulo Pinto de Albuquerque),
Фаріс Вегабовіч (Faris Vehabović),
Жорж Раварані (Georges Ravarani),

Марко Бошняк (Marko Bošnjak),
Петер Пацолай (Péter Paczolay), судді,
та Маріалена Цирлі (Marialena Tsirli), Секретар секції,

після обговорення за зачиненими дверима 10 квітня 2018 року,

постановляє таке рішення, що було ухвалено у той день:

ПРОЦЕДУРА

1. Справу було розпочато за заявами (№ 846/16 та № 1075/16), які 22 та 23 грудня 2015 року відповідно, подали до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція) двоє громадян України, пані Софія Степанівна Зеленчук і пан Віктор Антонович Цицюра
(далі – заявники).

2. Заявників, яким було надано правову допомогу, представляв
пан М. Тарахкало, адвокат, який практикує у м. Київ. Станом на 14 грудня 2016 року, коли були подані зауваження заявників та їхні вимоги щодо справедливої сатисфакції, їх також представляв
пан А. Бущенко, який на той час був адвокатом, практикуючим у м. Київ. Уряд України (далі – Уряд) представляв його Уповноважений, пан І. Ліщина.

3. Заявники стверджували, що законодавчі обмеження, накладені на них, як на власників землі сільськогосподарського призначення, порушували їхні права за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

4. 04 травня 2016 року про заяви було повідомлено Уряд.

5. Були отримані письмові зауваження від «EasyBusiness», неурядової організації, розташованої у м. Київ, якій Голова секції надав дозвіл вступити у провадження в якості третьої сторони (пункт 2 статті 36 Конвенції та пункт 3 Правила 44 Регламенту Суду).

ФАКТИ

I. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Перша заявниця народилась у 1947 році та проживає у м. Долина Івано-Франківської області.

У грудні 1996 року її мати отримала земельну частку (пай) у с. Копиткове, Здолбунівського району Рівненської області (див. пункти 11 – 14 щодо характеру земельних часток (паїв) та їхнього подальшого виділення у ділянки). Після смерті її матері у листопаді 1999 року перша заявниця успадкувала цю частку (пай) та отримала свідоцтво, яким підтверджувалось, що 25 травня 2000 року вона стала її новою власницею. 10 січня 2006 року Здолбунівська районна державна адміністрація виділила їй земельну ділянку площею 2,5917 гектара, призначену для ведення особистого селянського господарства (див. у пункті 18 опис категорій земель сільськогосподарського призначення відповідно до законодавства України).

13 серпня 2007 року заявниця отримала державний акт на право власності на цю землю. Вона передала в оренду 2,0917 га підприємству за договором оренди, зареєстрованим 30 травня 2015 року, строк дії якого закінчується 10 листопада 2021 року, та 0,5 гектара – іншому підприємству за договором оренди на п’ятнадцять років, зареєстрованим 10 серпня 2016 року. Згідно з твердженнями заявниці, вона отримує орендну плату в натуральній формі, зерном або соняшниковою олією залежно від сільськогосподарських культур, які вирощуються на землі у певному році.

7. Другий заявник народився у 1939 році та проживає у
м. Тернопіль.

У невстановлену дату його мати набула право на земельну частку (пай) у с. Раковець, Збаразького району Тернопільської області. У листопаді 2004 року другий заявник успадкував його від неї. 27 березня 2008 року Збаразька районна державна адміністрація виділила йому 3,41 гектара землі сільськогосподарського призначення для товарного сільськогосподарського виробництва. 22 липня 2008 року він отримав державний акт на право власності.

Землю орендує товариство з обмеженою відповідальністю. З 2010 року другий заявник отримав орендну плату у таких сумах:

Рік

грн

(загалом)

грн

(за гектар)

Приблизний еквівалент у євро

(за гектар)

2010

729,29

213,87

20

2011

749,44

219,78

20

2012

1316,02

385,93

36

2013

1316,02

385,93

33

2014

1316,02

385,93

19

2015

2191,73

642,74

24

2016

2191,73

642,74

22

8. Земля заявників підпадає під дію законодавчих обмежень щодо відчуження та зміни цільового призначення, що описані у розділі «Відповідне національне законодавство», а їхній поточний статус – у пункті 22.

II. ВІДПОВІДНЕ НАЦІОНАЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО

A. Передумови правового становища власності на землю в Україні

9. Відповідно до законодавства Української Радянської Соціалістичної Республіки до прийняття Земельного кодексу України від 18 грудня 1990 року (далі – Земельний кодекс) фізичні особи та недержавні підприємства не могли володіти землею і вся земля належала державі.

10. Відповідно до статті 17 Земельного кодексу місцеві ради були уповноважені передавати землю фізичним особам або недержавним підприємствам. Проте протягом шести років особи, які набули право власності на землю, не могли продавати або іншими способами її відчужувати (крім випадків спадкування). Вони могли лише повернути її своїй місцевій раді. Суди могли скоротити цей строк за наявності поважної причини для такого рішення.

11. У 1990-х роках велика частина земель сільськогосподарського призначення в країні належала колишнім радгоспам і колгоспам, які відповідно до Закону України від 14 лютого 1992 року були перейменовані на «колективні сільськогосподарські підприємства» (далі – КСП або колективні підприємства).

12. Указ Президента України від 08 серпня 1995 року № 720/95 передбачив програму поступового реформування КСП шляхом надання їхнім дійсним і колишнім членам земельних часток (паїв), тобто прав на землю у формі часток (паїв) усіх земель КСП, визначених у кількості гектарів, але без зазначення конкретного фізичного розташування або визначених меж. Указ передбачав, що частки (паї) мали бути розподілені між дійсними та колишніми членами КСП, а також певними категоріями працівників, зайнятими у соціальній сфері (освіта, медицина, тощо) у сільських місцевостях. Хоча Указ надав членам КСП можливість виходу з КСП разом зі своїми частками (паями), масовий процес ліквідації КСП шляхом видачі часток (паїв) фактично розпочався лише у 1999 році (див. наступний пункт).

13. Указ Президента України № 1529/99 від 03 грудня 1999 року прискорив земельну реформу, встановивши вимогу щодо ліквідації всіх КСП до квітня 2000 року шляхом розподілу земельних часток (паїв) та іншого майна між його членами. У процесі ліквідації КСП значна частина сільського населення набула права на земельні частки (паї).

14. Потім було організовано масовий процес виділення часток (паїв) у земельні ділянки в натурі (визначені на місцевості). У результаті цього процесу мільйонам нових власників були видані акти на право власності на конкретні земельні ділянки[1]. Земля, яка належала заявникам, пройшла цей процес (див. пункти 6 та 7).

15. Відповідно до Постанови Верховної Ради України № 882-IV від 22 травня 2003 року, в якій було узагальнено проміжні результати земельної реформи, під час цього процесу земельні частки (паї) отримали 6,87 мільйонів українців, а 3,17 мільйонів виділили їх у земельні ділянки в натурі. Верховна Рада України звернула увагу на певні труднощі у видачі сертифікатів на право на земельну частку (пай) та їхню заміну на акти на право власності на земельні ділянки, з відставанням деяких областей: у Житомирській області лише 13 % власників часток (паїв) отримали державні акти на право власності на землю, коли у Кіровоградській області цей показник дорівнював 96 %. Близько 107 000 часток (паїв) було продано або іншим способом відчужено їхніми новими власниками, що на думку Верховної Ради України свідчило про їхнє неналежне інформування щодо земельної реформи та їхніх прав і обов’язків[2].

Верховна Рада України зазначила, що внаслідок недостатнього фінансування Кабінет Міністрів України планував завершити роботу із заміни сертифікатів на право на земельну частку (пай) та видачі державних актів лише у 2006 році, що унеможливлювало запровадження ринку землі з 01 січня 2005 року, як на той час було передбачено Земельним кодексом (див. пункт 19).

B. Первинний «земельний мораторій»

16. Закон України від 18 січня 2001 року № 2242-III забороняв до прийняття нового Земельного кодексу України відчуження земельних часток (паїв), окрім випадків спадкування та вилучення для суспільних потреб.

17. 25 жовтня 2001 року було прийнято новий Земельний кодекс України. Він набрав чинності 01 січня 2002 року.

18. Частина третя статті 22 нового Земельного кодексу України визначає такі категорії цільового використання земель сільськогосподарського призначення: (і) особисте селянське господарство; (іі) земля для садівництва та городництва; (ііі) земля для випасання худоби та сінокосіння; (iv) земля для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; та (v) фермерські господарства, тобто суб’єкти господарювання, якими володіють фермери-приватні особи, що займаються товарним сільськогосподарським виробництвом.

19. Стаття 15 Перехідних положень нового Земельного кодексу України передбачала, що до 01 січня 2005 року громадяни та недержавні юридичні особи не могли продавати або іншим способом відчужувати право власності на дві категорії земель, якими вони володіли: (і) ділянки, виділені для ведення фермерського господарства або іншого товарного сільськогосподарського виробництва та (іі) земельні частки (паї). Дія заборони не поширювалась на міну, випадки спадкування та вилучення земель для суспільних потреб. Заборону, дію якої згодом була продовжено та змінено (див. таблицю у пункті 21), в Україні зазвичай називають «земельний мораторій».

20. За твердженням Уряду зі стенограми засідання Верховної Ради України, на якому був прийнятий новий Кодекс, вбачається, що мораторій був встановлений у зв’язку з необхідністю додаткового часу для формування земельного ринку з «адекватними» цінами та прийняття законодавства, необхідного для створення такого ринку. Зокрема, відповідно до стенограми на початку обговорення депутат В. Асадчев висловив своє занепокоєння у зв’язку з тим, що у випадку прийняття норм Кодексу щодо передання землі у приватну власність утворяться десять латифундистів, а решта населення перетвориться на батраків. Представляючи проект Кодексу для голосування, пані К. Ващук, голова Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин, зазначила, що з метою вирішення питань, аналогічних тим, що були порушені депутатом, проект зупиняв дію всіх положень щодо продажу землі до 2005 року, доки не будуть прийняті закони про створення земельного кадастру, реєстрацію землі, й інші та не буде створено державний земельний банк[3].

C. Зміни у мораторії та його нинішня форма

21. У Земельний кодекс України неодноразово вносилися зміни, що стосувалися тривалості та обсягу первинної заборони, як узагальнено у Таблиці:

Таблиця Ключових законодавчих змін щодо мораторію на відчуження землі

№

Дата прийняття закону

Кінцева дата заборони

Зміни обсягу мораторію та інші пов’язані зміни

Узагальнення обґрунтування, наведеного у пояснювальній записці до проекту закону

1

06.10.2004

01.01.2007

Заборонено міну землі, у тому числі міну землі на частку у статутних фондах товариств.

Законодавство, що регулюватиме земельний ринок, ще не було розроблене Кабінетом Міністрів України; необхідно було провести технічну роботу для підготовки адміністративних органів до оформлення земельних угод. «Продовження» було необхідне для запобігання «зубожінню українського народу» та скупівлі землі українськими та іноземними магнатами.

2

09.02.2006

Угоди та довіреності, які передбачають майбутнє (після закінчення строку дії мораторію) відчуження землі, яка підпадає під дію мораторію, визнано недійсними.

Законодавство було спрямоване на попередження обходу мораторію шляхом видачі власниками землі третім особам довіреностей, якими їм надавалося право відчужувати землю, яка підпадала під дію мораторію[4].

3

19.12.2006

01.01.2008

Крім земель, призначених для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, дію мораторію було поширено на землі, призначені для ведення особистого селянського господарства (див. пункт 18); заборонено будь-яку зміну цільового призначення землі, яка підпадає під дію мораторію; знову дозволено укладання договорів міни однієї ділянки землі на іншу.

Розвинути приватну власність на землю, забезпечити необмежену реалізацію прав власників і забезпечити вільний обіг землі, крім випадків, встановлених законом. Створення земельного ринку дозволить передати землю більш ефективним користувачам, але для цього ринок підлягав належному регулюванню. Таке регулювання має включати: обмеження на зміну цільового призначення, введення кваліфікаційних вимог для покупців землі, обмеження максимальних розмірів певних ділянок і концентрації землі в руках однієї особи та сім’ї тощо.

4

28.12.2007 та 03.06.2008[5]

До набрання чинності Законами України «Про державний земельний кадастр» та «Про ринок земель»

Суттєві зміни відсутні.

Зміни були включені до різних законопроектів, які стосувалися здебільшого бюджетних питань і містили широкий спектр змін; вбачається, що ніяких конкретних зауважень щодо мораторію зроблено не було[6].

5

19.01.2010

До набрання чинності Законами України «Про державний земельний кадастр» та «Про ринок земель», але не раніше 01.01.2012

Суттєві зміни відсутні.

Законодавство, що регулюватиме земельні відносини, ще не було розроблене; необхідно було провести технічну роботу для підготовки адміністративних органів до оформлення земельних угод. «Продовження» було необхідне для запобігання «зубожінню українського народу» та скупівлі земель українськими та іноземними магнатами.

6

07.07.2011

та 01.01.2013

Був прийнятий та набрав чинності Закон України «Про державний земельний кадастр».

7

09.12.2011

Верховна Рада України ухвалила проект Закону України «Про ринок земель» у першому читанні (див. пункт 40). Вбачається, що подальшого руху законопроекту не було.

Під час засідання Верховної Ради України було запропоновано перейменувати Закон України «Про ринок земель» на Закон України «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» (далі – ЗУ «ОЗСП»)[7].

8

20.12.2011

До набрання чинності Законом України «Про ринок земель», але не раніше 01.01.2013

Суттєві зміни відсутні.

Закон України «Про державний земельний кадастр» набирає чинності 01 січня 2013 року, і до цієї конкретної дати має бути встановлений кінцевий строк дії мораторію.

9

02.10.2012

Було дозволено змінювати цільове призначення, якщо землю було надано інвестору за угодою про розподіл продукції.

Сприятиме інвестуванню за угодами про розподіл продукції, зокрема, у сфері розвідки родовищ і видобутку вуглеводнів.

10

20.11.2012

До набрання чинності ЗУ «ОЗСП», але не раніше 01.01.2016

Законом, який продовжив дію мораторію, було надано вказівку Кабінету Міністрів України розробити проект ЗУ «ОЗСП» і подати його до Верховної Ради України впродовж шести місяців.

Незважаючи на те, що проект Закону України «Про ринок земель» був затверджений у першому читанні 09 грудня 2011 року, до цього часу він не був прийнятий. Передбачалася зміна концепції цього законопроекту зі зміною його назви на ЗУ «ОЗСП». «Продовження» мораторію було необхідне для розробки ефективного механізму продажу та контролю над продажем землі і попередження можливих зловживань.

11

10.11.2015

Та ж сама, що і в рядку 10, але не раніше 01.01.2017

Законом, який продовжив дію мораторію, було надано вказівку Кабінету Міністрів України розробити проект ЗУ «ОЗСП» і подати його до Верховної Ради України не пізніше 01.03.2016.

Зняття мораторію в умовах військового стану та економічної кризи стане загрозою національній та продовольчій безпеці, а також загрозою втрати землі, як важливого національного ресурсу. Необхідно було розробити поетапну дорожню карту щодо введення в обіг землі сільськогосподарського призначення, яка була б зрозумілою для громадськості.

Мораторій створив труднощі в отриманні фінансування сільськогосподарського виробництва та призвів до зменшення сільського населення. Для розв’язання цих та інших проблем, спричинених мораторієм, необхідно було прийняти ЗУ «ОЗСП» і, зрештою, ввести землю в обіг.

12

06.10.2016

Та ж, що і в 10 рядку, але не раніше 01.01.2018

Проект ЗУ «ОЗСП» має бути поданий до 01.07.2017. Вбачається, що Кабінет Міністрів України не подав такий проект станом на цей або попередні встановлені кінцеві строки, незважаючи на те, що у 2016 році два проекти ЗУ «ОЗСП» були подані деякими депутатами (див. пункт 43).

Незважаючи на те, що створення земельного ринку було необхідною складовою розвитку ринкової економіки, ринок мав бути прозорим і справедливим, конкурентоспроможним та ефективним і бути здатним унеможливити тіньові операції. Отже, «продовження» було необхідне для розробки законодавства, яке регулюватиме земельний ринок[8].

13

07.12.2017

Та ж, що і в 10 рядку, але не раніше 01.01.2019

Проект ЗУ «ОЗСП» має бути поданий до 01.07.2018.

Скасування мораторію в умовах військового стану та економічної кризи за відсутності законодавства, що регулюватиме обіг землі сільськогосподарського призначення, створить ризики для національної та продовольчої безпеки. Перед зняттям мораторію необхідно було провести законодавчу роботу з метою сприяння створенню мережі потужних фермерських господарств і кооперативів. Заборона продажу земель сільськогосподарського призначення була перешкодою для залучення інвестицій у сільськогосподарський сектор, оскільки землю не можна було використовувати в якості застави по кредитам, але її скасування не могло бути самоціллю, та мало розглядатись як захід сприяння інвестуванню в аграрний сектор, не призводячи при цьому до обезземелення сільського населення[9].

22. Станом на сьогодні Перехідні положення Земельного кодексу України забороняють відчуження у будь-який спосіб більшості видів земель сільськогосподарського призначення, в тому числі категорій земель, якими володіють заявники, крім випадків спадкування, обміну та вилучення для суспільного використання. Вони також забороняють будь-які зміни цільового призначення такої землі, крім випадків, коли вони надаються інвестору за угодою про розподіл продукції. Наразі Перехідні положення передбачають, що ці обмеження діють до набрання чинності Законом України «Про обіг земель сільськогосподарського призначення (далі – ЗУ «ОЗСП»), але у будь-якому разі до 01 січня 2019 року.

D. Конституційні питання

23. Частина перша статті 13 Конституції України 1996 року передбачає, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси є об’єктами права власності Українського народу. Частина четверта статті 13 вимагає від держави забезпечення захисту прав усіх суб’єктів права власності і господарювання та соціальної спрямованості економіки. Частина перша статті 14 передбачає, що земля є основним національним багатством і перебуває під особливою охороною держави. Частина друга статті 14 гарантує право власності на землю та передбачає, що це право може набуватись і реалізуватись громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.

24. Стаття 22 передбачає, що права і свободи людини і громадянина гарантуються і звуження їх змісту не допускається при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів.

25. Стаття 41 Конституції передбачає:

«Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.

...

Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним...»

26. 17 лютого 2017 року п’ятдесят п’ять народних депутатів звернулись до Конституційного Суду України з поданням, в якому просили визнати Закон від 06 жовтня 2016 року, яким було продовжено дію мораторію, неконституційним[10]. Вони посилалися на згадані статті 13, 14 та 41 Конституції, а також на статті 8 (принцип верховенства права), 24 (недискримінація), 42 (право на підприємницьку діяльність), 48 (право на достатній життєвий рівень) та 64 (загальне положення щодо обмежень конституційних прав) Конституції.

14 лютого 2018 року Конституційний Суд України відхилив подання не розглянувши його по суті. Він встановив, що аргументи, наведені в обґрунтування цього подання щодо абстрактної перевірки, були недостатніми, щоб дозволити відкрити конституційне провадження та розглянути його по суті. Він дійшов висновку, що подання не відповідало вимогам частини третьої статті 51 Закону України «Про Конституційний Суд України», що визначає деталі, які повинні міститися у поданні, а саме чому заявник вважав відповідне положення неконституційним.

Відповідно до інформації, розміщеної на веб-сайті Конституційного Суду України, станом на 06 квітня 2018 року, що вбачається найактуальнішою інформацією, яка перебуває у загальному доступі, на день розгляду справи Судом, нового подання щодо перегляду конституційності відповідного питання на розгляді не перебувало[11].

E. Оподаткування та норми, які регулюють право власності на землю

27. Пункт 281.3 статті 281 Податкового кодексу України 2010 року звільняє від сплати податку на майно землі, передані в оренду сільськогосподарським товаровиробникам, які користуються спрощеною системою оподаткування[12]. Підпункт 281.1.3 пункту 281.1 статті 281 звільняє пенсіонерів за віком від сплати земельного податку.

28. Частина перша статті 78 [Земельного кодексу] визначає право власності як право володіти, користуватися і розпоряджатися землею.

29. Частина друга статті 81 та частини друга і третя статті 82 передбачають, що іноземці, особи без громадянства, іноземні юридичні особи та юридичні особи з іноземним капіталом можуть набувати у власність лише певні категорії землі несільськогосподарського призначення.

30. Стаття 91 вимагає від власників землі використовувати її за цільовим призначенням, дотримуватись вимог щодо охорони довкілля, підвищувати родючість землі, поважати права сусідів тощо. Стаття 143 передбачає, що суд може ухвалити рішення про вилучення землі без надання відшкодування у разі недотримання цільового призначення землі чи неусунення серйозного порушення законодавства щодо охорони земель, незважаючи на попередження з боку органів влади, які здійснюють охорону земель.

31. Стаття 130 передбачає, що земля сільськогосподарського призначення може набуватися у власність лише громадянином України з рівнем освіти або досвідом, достатнім для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, або юридичною особою України, установчими документами якої серед видів діяльності передбачено ведення сільськогосподарського виробництва. Органи місцевого самоврядування, на території яких розташована земля, а також особи, які постійно проживають на цій території, мають переважне право купівлі землі, що продається.

32. Пункт 13 Перехідних положень Кодексу у редакції 2001 року передбачав, що одна фізична або юридична особа не могла набувати право власності на землі сільськогосподарського призначення загальною площею більше ніж 100 гектарів. Закон від 06 жовтня 2004 року (перше продовження мораторію – див. рядок 1 Таблиці у пункті 21) продовжив дію цієї заборони до 01 січня 2015 року. Дія цієї заборони закінчилась у зазначену дату. Проте враховуючи, що впродовж цього періоду більшу частину земель сільськогосподарського призначення неможливо було продати, вбачається, що це обмеження ніколи не застосовувалось на практиці.

F. Норми та статистика щодо ринку оренди землі

33. Закон України «Про оренду землі» (стаття 21) передбачає, що розмір орендної плати встановлюється за згодою сторін. Проте Указом Президента України від 02 лютого 2002 року № 92/2002 Кабінету Міністрів України та місцевим органам виконавчої влади було дано вказівку здійснити оперативні заходи для забезпечення рівня орендної плати за договорами оренди землі у розмірі щонайменше 3 % від визначеної вартості землі. Відповідно до статистики, опублікованої Держгеокадастром, у 2013 році 74,4 % договорів оренди передбачали орендну плату не менше 3 % від вартості[13].

34. Стаття 19 Закону України «Про оренду землі» передбачає, що для основних категорій земель сільськогосподарського призначення строк оренди не може бути меншим семи років, але для будь-якої оренди не може перевищувати п’ятдесяти років.

35. Держгеокадастр опублікував певні статистичні дані щодо ринку оренди землі в Україні, на яку сторони посилалися у своїх зауваженнях:

(i) станом на 2013 рік було укладено 4 741 400 договорів оренди земельних часток (паїв) у колишніх КСП або земельних ділянок, виділених з колишніх часток (паїв), площа яких становила 17,5 мільйонів гектарів. Із них 35,5 % було укладено з суб’єктами господарювання, які були правонаступниками колишніх колгоспів, 14,2 % – з фермерськими господарствами (див. пункт 18) та 50,3 % – з іншими суб’єктами господарювання. Середній розмір орендної плати по країні становив 563,50 грн (приблизно 48 євро на той час). 52,2 % орендодавців були пенсіонерами[14];

(ii) станом на квітень 2015 року кількість договорів оренди зросла до 4,8 мільйонів, середній розмір орендної плати по країні становив 727,6 грн за гектар (приблизно 29 євро на час подій), а середній розмір орендної плати у Рівненській та Тернопільській областях, де були розташовані земельні ділянки першої заявниці та другого заявника, становили 1 068,80 грн і 546,10 грн за гектар (42 євро та 21 євро відповідно)[15].

G. Політичні заяви та плани, законодавчі пропозиції та громадські думки щодо мораторію

36. 31 травня 2002 року у своєму щорічному посланні до Верховної Ради України про становище держави Президент України наголосив на необхідності створення структури для ефективного та прозорого земельного ринку до 2005 року, коли закінчиться дія мораторію. Важливими аспектами були створення прозорої системи реєстрації майна, запровадження можливості використання землі в якості застави при іпотечному кредитуванні та завершення виділення земельних часток (паїв) у земельні ділянки та видачі актів на право власності[16].

37. В Угодах про створення коаліції від 22 червня 2006 року та
29 листопада 2007 року[17] та Програмі діяльності Кабінету Міністрів України від 16 січня 2008 року[18] зазначалось, у майже однакових формулюваннях, що коаліції та уряд мали такі пріоритети: створення умов для функціонування земельного ринку (видача актів на право власності, встановлення меж земельних ділянок, введення в дію земельного кадастру, грошова оцінка землі, впровадження механізму регулювання земельного ринку), а після цього – зняття мораторію.

38. 17 червня 2009 року Кабінет Міністрів України схвалив концепцію Державної програми розвитку земельних відносин до 2020 року. Він вказав на низку проблем у земельних відносинах і зазначив кілька заходів для їх вирішення, у тому числі поступове введення в обіг землі та прав на неї, а також створення і розвиток земельного ринку.

39. 07 квітня 2011 року у своєму щорічному посланні до Верховної Ради України про становище держави Президент України зазначив, що мораторій перешкоджав переданню землі у власність ефективним власникам, гальмуючи таким чином розвиток сільськогосподарського сектору. Слід невідкладно вжити заходи щодо запровадження регульованого земельного ринку[19].

40. 09 грудня 2011 року Верховна Рада України ухвалила проект Закону України «Про ринок земель» у першому читанні
(див. пункт 21)[20]. Проект Закону передбачав, що лише громадяни України, органи місцевого самоврядування та держава могли набувати право власності на землю сільськогосподарського призначення. Один громадянин не матиме права володіти землею, призначеною для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, площею більше ніж 100 гектарів або орендувати більше ніж 6 000 гектарів такої землі у будь-якому одному районі або більше 5 % землі у будь-якій одній області. Обмеження також застосовуватимуться до пов’язаних осіб. Законопроект передбачав, що власники суміжних земель матимуть переважне право на придбання у випадку відчуження землі сільськогосподарського призначення та що така земля не може бути продана за ціною, нижчою за визначену експертом, а порядок має встановлюватись законом. Зміна цільового призначення землі сільськогосподарського призначення, яка раніше належала державі, буде заборонена протягом десяти років після придбання. Законопроект також містив низку інших норм, спрямованих на забезпечення ефективного користування землею сільськогосподарського призначення.

41. 03 липня 2012 року у своєму щорічному посланні до Верховної Ради України про становище держави Президент України зазначив, що того року, до зняття мораторію, необхідно було створити ефективний механізм захисту інтересів сільськогосподарських товаровиробників і продовольчої безпеки країни та забезпечити його ефективне функціонування[21].

42. У своїх щорічних посланнях до Верховної Ради України про становище держави у 2016 та 2017 роках Президент України зробив такі зауваження щодо земельного мораторію.

06 вересня 2016 року він зазначив:

«Відсутність права на вільний продаж і купівлю землі сільськогосподарського призначення, безумовно, стримує інвестиції в аграрну сферу, понижує і порушує права селян, занижує, між іншим, права оренди, виймаючи з їх кишень останні копійки. І це аксіоматично. Але мені відомо і стан громадської думки, який є в Україні щодо цього питання, і позиція більшості парламентських фракцій. Я її шаную і поважаю. Але як розв’язати цю проблему, дорогі мої депутати? Це ваша компетенція. Або ховати голову в пісок і нічого не міняти, або все ж таки працювати над створенням ринку землі в Україні, але з усіма можливими запобіжниками від будь-яких негативних наслідків[22].»

07 вересня 2017 року він зазначив:

«... В Естонії в приватні руки віддали все: порт, телекомунікації, авіацію і навіть залізницю. У Польщі із 8,5 тисяч державних підприємств в руках держави залишилося 41. До речі, і землю у них не скупили іноземці. Попри те, що мешканці цих країн можуть легко купувати чи продавати сільськогосподарські угіддя.

Українці зараз цього права позбавлені. Мільйони людей формально володіють землею, але за них вирішили, що вони не здатні нею розпоряджатися і запровадили абсолютно неконституційний мораторій. Чому ми тоді дозволяємо людям продавати квартири? Теж хтось їх може всі скупити.

Як державний діяч при ухваленні рішень я маю зважувати на громадську думку. І наразі, на жаль, її сформували популісти. Я не збираюся витискувати із Верховної Ради земельну реформу, не буду цього робити. Але прошу ухвалити, – хоча б усно, в умі і в серці, – політичне рішення на її користь. Прийняти такі закони, які хоча би знімуть фобії, ... які врахують всі застереження, виставлять всі запобіжники, встановлять мінімальну ціну, захистять селянина, сформують прозору позицію в реєстрі для реєстрації, але дадуть свободу українському селянину. І прошу назвати, точніше ви самі визначіться і назвіть, чітку дату старту, нехай навіть це буде і не сьогодні[23].

43. 03 квітня 2017 року Кабінет Міністрів України затвердив свій середньостроковий план дій до 2020 року та свій План пріоритетних дій на 2017 рік. План до 2020 року описує продовження дії мораторію як одну з основних проблем сільськогосподарського сектору, яка позбавляє велику кількість громадян України можливості здійснювати своє конституційне право на власність і заважає розвитку сільськогосподарського ринку. План передбачає, що проблема, створена мораторієм, може бути вирішена шляхом національного обговорення та впровадження земельного ринку на основі моделі, прийнятної для населення. У плані на 2017 рік зазначено, що проект ЗУ «ОЗСП» буде подано до Верховної Ради України у другому кварталі 2017 року. Проте вбачається, що такого законопроекту подано не було[24].

44. Уряд надав інформацію про акції протесту, очолені фермерами на початку жовтня 2016 року у декількох областях, у тому числі блокади автомобільних доріг. Фермери закликали до повернення податкових пільг для сільськогосподарського сектору. Однією з їхніх вимог було також продовжити дію земельного мораторію.

III. ПОРІВНЯЛЬНЕ ПРАВО

45. З наявних у Суду матеріалів щодо законодавства держав-членів Ради Європи вбачається, що в жодній з тридцяти двох досліджених держав-членів немає загальної заборони на продаж або будь-який інший спосіб відчуження землі сільськогосподарського призначення. Це ж можна сказати і про дві досліджені держави, які не є членами Ради Європи, Канаду та Сполучені Штати Америки.

46. Хоча з 1990 року двадцять дві з тридцяти двох держав-членів пройшли програму земельної реформи (Вірменія, Азербайджан, Боснія і Герцеговина, Хорватія, Чеська Республіка, Естонія, Фінляндія, Німеччина (після возз’єднання), Греція, Угорщина, Латвія, Литва, Республіка Молдова, Чорногорія, Польща, Румунія, Російська Федерація, Сербія, Словацька Республіка, Словенія та колишня Югославська Республіка Македонія), з того часу жодна з цих держав не встановила таку загальну заборону, незважаючи на те, що деякі з них раніше встановлювали короткотривалі обмеження на перепродаж землі, отриманої в результаті приватизації, наприклад, три роки у Вірменії та десять років у Росії (відповідно до законодавства, чинного до 2001 року).

47. Проте у багатьох досліджених державах-членах передання землі сільськогосподарського призначення підлягає низці обмежень та умов.

48. Так, у семи з досліджених держав-членів (Австрія, Франція, Німеччина, Угорщина, Литва, Норвегія та Швеція) для передання права власності на землю сільськогосподарського призначення має бути наданий дозвіл спеціального органу державної влади. Загалом, процедура надання дозволу зазвичай спрямована на збереження ефективного використання землі для сільського господарства, тому, наприклад, в Австрії для отримання дозволу покупець має забезпечити гарантії того, що він або вона дійсно оброблятиме придбану землю. У якості іншого прикладу, у Норвегії типовою умовою для надання дозволу може бути обов’язок покупця переїхати на цю землю та проживати на ній протягом п’яти років. У трьох інших державах-членах (Польща, Словацька Республіка та Словенія) деякі категорії покупців, зокрема, які вже займаються фермерством або члени їхніх родин, звільняються від процедури отримання дозволу.

49. У семи з досліджених держав-членів (Австрія, Угорщина, Латвія, Литва, Польща, Словацька Республіка та Словенія) для передання права власності на землю або надання переваги перед іншими покупцями, від покупця вимагається освіта або попередній досвід роботи в сільськогосподарському секторі. Деякі держави, такі як Естонія, Польща та Швеція, зазвичай надають лише фізичним, а не юридичним особами право на придбання землі сільськогосподарського призначення певної площі та встановлюють юридичним особам додаткові умови для придбання, такі як необхідність отримати дозвіл.

50. Більше ніж у половині досліджених держав-членів – вісімнадцяти з тридцяти двох, а саме – Австрії, Боснії і Герцеговині, Чеській Республіці, Фінляндії, Франції, Грузії, Угорщині, Італії, Латвії, Литві, Нідерландах, Польщі, Румунії, Російській Федерації, Сербії, Словацькій Республіці, Словенії та колишній Югославській Республіці Македонія – існують закони, які гарантують переважне право купівлі землі, головним чином, співвласниками, близькими родичами, фермерами, які є власниками суміжних ділянок, або іншими фермерами, орендарями, сільськогосподарськими підприємствами, органами місцевого самоврядування та у деяких випадках – державою.

51. У дев’яти з досліджених держав-членів (Вірменія, Азербайджан, Боснія і Герцеговина, Хорватія, Грузія, Республіка Молдова, Чорногорія, Російська Федерація та колишня Югославська Республіка Македонія) землі сільськогосподарського призначення за загальним правилом не можуть бути продані іноземним особам. Крім того, більшість з досліджених держав-членів колишнього Радянського Союзу та інших держав-членів Центральної та Східної Європи проводять відмінність між громадянами Європейського Союзу, які за загальним правилом можуть купувати землі сільськогосподарського призначення за умови відповідності іншим обмеженням та після закінчення певних обмежених у часі перехідних періодів, та громадянами третіх країн, для яких обмеження є більш серйозними (наприклад, в Естонії вимога отримати спеціальний дозвіл, а в Угорщині заборона на володіння громадянами третіх країн). Проте ці обмеження підлягають виняткам, зокрема, у випадках спадкування, та якщо менш суворі норми встановлені міжнародними договорами. Так, може діяти спеціальний режим з державами-членами Європейської економічної зони та Організації економічного Співробітництва та Розвитку.

52. У восьми з досліджених держав-членів (Естонія, Угорщина, Латвія, Литва, Польща, Російська Федерація, колишня Югославська Республіка Македонія та Туреччина) існують обмеження щодо розміру землі сільськогосподарського призначення, якою можна розпоряджатися. Як правило, ці держави встановлюють обмеження щодо максимальної площі землі, якою може володіти одна особа (від 300 гектарів в Угорщині до 10 % території земель сільськогосподарського призначення у межах територіальної одиниці в Росії), проте деякі держави також встановлюють обмеження щодо мінімального розміру земельних ділянок з метою запобігання надмірному поділу землі, меншої за певний розмір.

53. У деяких державах існують спеціальні процедури продажу земель сільськогосподарського призначення. Наприклад, Боснія і Герцеговина вимагає, щоб землі, які найбільше придатні для сільського господарства, продавались на відкритих торгах. У державах, таких як Італія, у яких існують закони про переважне право купівлі землі, також існують докладні інструкції, спрямовані на забезпечення ефективного здійснення переважних прав.

54. Особливі обмеження також існують на деяких стратегічно важливих територіях, таких як прикордонні райони та райони, прилеглі до військових об’єктів (наприклад, Греція та Сербія).

ПРАВО

I. ОБ’ЄДНАННЯ ЗАЯВ

55. Суд вважає, що відповідно до пункту 1 Правила 42 Регламенту Суду заяви мають бути об’єднані з огляду на їх спільне фактичне та юридичне підґрунтя.

II. СТВЕРДЖУВАНЕ ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 1 ПЕРШОГО ПРОТОКОЛУ ДО КОНВЕНЦІЇ

56. Заявники скаржилися, що законодавчі обмеження, що застосовувались до їхньої землі, порушували їхнє право мирно володіти своїм майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, яка передбачає:

«Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.»

A. Прийнятність

57. Уряд зазначив, що перша заявниця у своїй заяві не поінформувала Суд, що вона передала в оренду свою землю. Відповідно Уряд закликав Суд відхилити її заяву у зв’язку зі зловживанням правом на подання індивідуальної заяви. Перша заявниця, опосередковано визнаючи, що вона не зазначила про договори оренди у своїй заяві, стверджувала, що вона вважала, що цей факт не мав відношення до її заяви, оскільки її скарга стосувалась обмежень на передання землі у іншій спосіб, крім оренди. Негативний вплив обмежень щодо продажу землі та її передання іншими способами на вартість землі, у тому числі вартість її оренди, був лише одним аспектом її скарги.

58. Суд нагадує, що надання неповної, а отже завідомо неправдивої інформації може становити зловживання правом на індивідуальну заяву особливо коли інформація стосується самої суті справи, і адекватного пояснення щодо причин неповідомлення цієї інформації не надано. Проте намір заявника ввести Суд в оману завжди повинен бути встановлений з достатньою достовірністю (див. рішення у справі «Гросс проти Швецйарії» [ВП] (Gross v. Switzerland) [GC], заява № 67810/10, пункт 28, ЄСПЛ 2014, з подальшими посиланнями).

59. Повертаючись до обставин цієї справи, Суд зазначає, що первинні доводи першої заявниці не містять інформації щодо того факту, що свою землю вона передала в оренду. Проте Суд не може встановити, що не повідомивши про це, вона мала намір ввести Суд в оману. Отже, він не може дійти висновку, що вона зловжила правом на подання заяви.

60. Суд зазначає, що заява не є явно необґрунтованою у розумінні підпункту «а» пункту 3 статті 35 Конвенції. Він також зазначає, що вона не є неприйнятною з будь яких інших підстав. Отже, вона має бути визнана прийнятною.

B. Суть

1. Доводи сторін

(a) Заявники та Уряд

(i) Наявність втручання та застосовна норма

61. Сторони погодилися, що було втручання у права заявників, гарантовані статтею 1 Першого протоколу до Конвенції та що це втручання становило «контроль» за користуванням майном у розумінні другого пункту цього положення.

(ii) Законність

62. Сторони погодилися, що мораторій мав підґрунтя у національному законодавстві та що відповідні положення були доступними. Вони мали протилежні позиції щодо того, чи були вони «передбачуваними».

(α) Заявники

63. Заявники стверджували, що втручання у їхні права не могло вважатися таким, що було встановлено чіткими та передбачуваними положеннями закону. Перша заявниця та другий заявник успадкували свої земельні частки (паї) у травні 2000 року та листопаді 2004 року відповідно, та могли обґрунтовано очікувати, що дія мораторію закінчиться 01 січня 2005 року, як на той час було зазначено у Перехідних положеннях Земельного кодексу України. Три роки первинну тривалість мораторію можна було обґрунтовано вважати достатнім часом для прийняття необхідного законодавства, яке регулюватиме земельний ринок. Таким чином, навіть якщо первинна тривалість мораторію була передбачуваною, його подальше продовження таким не було. Прийняття необхідного законодавства наводилось у якості підстави для кожного продовження, але впродовж усіх цих років його не було прийнято. Наприклад, проект Закону України «Про ринок земель» було ухвалено у першому читанні у 2011 році, але подальшого руху цього законопроекту не було. Аналогічно, Закон України від 2015 року, яким було продовжено дію мораторію, вимагав від Кабінету Міністрів України до 01 березня 2016 року розробити проект закону, який регулюватиме обіг земель сільськогосподарського призначення, прийняття якого було передумовою для зняття мораторію. Проте такого законопроекту внесено не було.

64. На думку заявників, ці фактори зробили мораторій «фактично безстроковим», а відповідне законодавство – непередбачуваним. У зв’язку з цим заявники посилались на рішення, в яких Суд дорікав органам влади у зв’язку з нездатністю врегулювати ті чи інші відносини протягом певного часу та усунути юридичну невизначеність (рішення у справах «Загородній проти України» (Zagorodniy v. Ukraine), заява № 27004/06, пункти 53 – 56, від 24 листопада 2011 року; «Вєренцов проти України» (Vyerentsov v. Ukraine),
заява № 20372/11, пункти 51 – 53, від 11 квітня 2013 року; «ООО «R & L» та інші проти Чеської Республіки» (R & L, s.r.o. and Others v. the Czech Republic), заява № 37926/05 та 4 інші, пункти 117 – 123, від 03 липня 2014 року; і «Веніамін Тимошенко та інші проти України» (Veniamin Tymoshenko and Others v. Ukraine), заява № 48408/12, пункти 84 та 85, від 02 жовтня 2014 року). Вони заперечили проти доводу Уряду, що при кожному продовженні встановлювався точний новий кінцевий термін, оскільки лише при продовженнях від 2004 та 2006 років було зазначено конкретні дати закінчення (див. пункт 21), а інші пов’язували зняття мораторію з прийняттям певних законів. На думку заявників це означало, що мораторій мав фактично необмежену тривалість; закон не містив чітких вказівок щодо того, коли саме його буде знято, якщо взагалі це буде зроблено. Під широкою свободою розсуду, наданою національним органам влади в економічних і соціальних питаннях, не малось на увазі право ставити фізичних осіб у становище такої тривалої невизначеності.

65. Якщо держава бажала заборонити передання землі сільськогосподарського призначення у приватну власність, вона могла зробити це з самого початку. Натомість, держава передала землю членам колишніх колгоспів та висловила чіткий намір надати власникам землі право розпоряджатися нею. Зробивши це, вона мала забезпечити нормативну базу для здійснення такого права. Нездатність зробити це упродовж багатьох років, без чіткого визначення, коли воно буде зроблено, створило ситуацію, що суперечила вимозі «законності», притаманній статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

66. Крім того, підстави для продовження мораторію змінювалися з часом: навіть якщо спочатку продовження строку обґрунтовувалося лише потребою у прийнятті необхідного законодавства та проведенні технічної підготовчої роботи, з часом додатково наводились більш неясні підстави. Вказане зробило ситуацію заявників ще менш передбачуваною.

(β) Уряд

67. Уряд зазначив, що твердження заявників, що мораторій діяв протягом невизначеного періоду, не були достовірними. Кожне продовження мораторію передбачало чіткий кінцевий строк, і кожне нове продовження ухвалювалося до попередньої кінцевої дати, а заявники за жодних умов не могли сподіватись, що вони матимуть можливість продати землю до кінцевої дати. Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції не може тлумачитись як така, що захищає заявників від змін у правовому режимі їхнього володіння. На підтвердження свого аргументу Уряд послався на рішення у справі «Ван Марле та інші проти Нідерландів» (Van Marle and Others v. the Netherlands), від 26 червня 1986 року, пункт 43, Серія А № 101). Продовження були прийняті після широкого обговорення питання, і заявники не можуть стверджувати, що їм не було відомо про можливість таких продовжень.

(iii) Загальний інтерес

(α) Заявники

68. Заявники стверджували, що хоча формально у пояснювальних записках до законів, якими було продовжено мораторій, були наведені додаткові підстави, крім потреби прийняття необхідного законодавства про земельний ринок (див. Таблицю у пункті 21), вони були лише «прикриттям» нездатності держави прийняти відповідне законодавство, яке, за умови його належної розробки та прийняття, фактично могло б усунути всі стверджувані можливі ризики та проблемні питання, зазначені у пояснювальних записках. У зв’язку з цим заявники приділили особливу увагу проблемним питанням, зазначеним законодавчим органом у пояснювальній записці щодо продовження мораторію у 2015 році, а саме тому, що мораторій був необхідний для забезпечення національної та продовольчої безпеки, та аргументу Уряду, що надання дозволу на обіг землі спричинить ризик її скупівлі en masse за низькими цінами та її концентрації в руках кількох магнатів або ворожих сил, припинення її обробки та зубожіння фермерів (див. пункт 76).

69. Щодо ризику зубожіння фермерів і масової скупівлі землі за низькими цінами заявники стверджували, що зняття мораторію не означатиме, що власники землі будуть змушені продати її, скоріше зробити це буде їхнім добровільним вибором. Заявники посилалися на доводи третьої сторони та інші документи, з яких вбачалося, що, на думку деяких експертів, міжнародний досвід показав, що відкриття земельних ринків зазвичай призводило до зростання цін на землю (див. пункт 96). Вони посилалися, зокрема, на стверджуваний досвід Румунії, яка зазнала високих показників зростання цін на землю. Вони також посилалися на думку колишнього голови Держгеокадастру, який, як повідомляється, зазначив, що зняття мораторію призведе до зростання цін на землю на 25 % та до підвищення продуктивності землі. Вони стверджували, що згідно з «думкою експертів», повністю відкритий земельний ринок забезпечить «зростання ВВП, іноземних і національних інвестицій» від 50 до 100 мільярдів доларів США, а також додаткові надходження від оподаткування.

70. Щодо ризику надмірної концентрації земельних володінь заявники послалися на оцінку третьої сторони, що жодна міжнародна фінансова установа на володіла фінансовими ресурсами, необхідними для купівлі земель у такій кількості, яка могла б становити загрозу. Високий ступінь поділу земель на ділянки також зробив цей ризик нереальним (див. пункт 96). Ризик надмірної концентрації можна легко подолати шляхом впровадження обмежень на максимальну кількість землі, яка може перебувати у власності, як передбачав проект Закону України «Про ринок земель» (див. пункт 40). Саме заборона, впроваджена мораторієм, змусила перевести операції із землею у тінь і de facto створила непрозорий тіньовий земельний ринок. Вона призвела саме до проблем, про які зазначав Уряд, зокрема, до високої концентрації земель в руках великих сільськогосподарських підприємств. Це сталося внаслідок того, що мораторій надав власникам землі лише два варіанти: або обробляти землю самостійно (що вони часто не могли робити у зв’язку з їхнім віком, станом здоров’я, віддаленістю землі або поділом землі на ділянки, що робило її обробку економічно недоцільною), або погодитися на передачу в оренду на умовах, запропонованих сільськогосподарськими товаровиробниками. Таке домінування ринку агропромислових підприємств призвело до низьких показників орендної плати (вони зазначені у статистиці Держгеокадастру, наведеній у пункті 35) та «спустошення земель».

71. На думку заявників, саме продовження мораторію створило та посилило проблеми, наведені Урядом у якості підстав для його продовження. Воно завадило притоку ресурсів до сільськогосподарського сектору, зокрема, до малих і середніх фермерських господарств, оскільки воно стало на заваді їхньому доступу до банківського кредитування, яке могло забезпечуватися їхньою землею, а отже завадило розвитку сільськогосподарського сектору в цілому. Це також було визнано Президентом України (див. пункт 42).

72. Щодо стверджуваних протестів проти зняття мораторію заявники зазначали, що основі противники зняття мораторію посилались на відсутність належної законодавчої бази в якості головної причини підтримки ними його продовження. Мораторій підтримували переважно особи, які не були фермерами, та великі сільськогосподарські підприємства, які отримували користь від відсутності прозорого земельного ринку та лобіювали залишення його в дії настільки довго, наскільки це було можливо.

73. Заявники стверджували, що мораторій шкодив економіці, землевласникам та аграрному сектору замість того, щоб захищати їх від «уявних ризиків». Його продовження не були обумовлені жодною необхідністю, а суто популістськими політичними міркуваннями. Отже, рішення законодавчого органу щодо того, що було у «загальному інтересі» явно не мало належного обґрунтовання.

(β) Уряд

74. Уряд підкреслив, що законодавчий орган мав широкі межі розсуду у питаннях економічної політики. Суд мав поважати його рішення, окрім випадків, коли воно явно було необґрунтованим.

75. Уряд зазначив, що землі сільськогосподарського призначення займають 70 % території України, держави з одним з найвищих показників земель сільськогосподарського призначення per capita. Це становило великий потенціал для країни, але вимагало впровадження ефективної моделі раціонального використання землі (див. пункт 23). Мораторій був необхідним для створення належної основи для захисту громадян і держави. Тривалий період дії мораторію пояснювався необхідністю створення відповідних правових, інституційних, фінансових та економічних умов для впровадження вільного обігу землі.

76. Посилаючись на пояснювальну записку до Закону України, яким було продовжено мораторій у 2015 році (див. рядок 11 Таблиці у пункті 21), Уряд зазначив, що ціль мораторію полягала у захисті продовольчої та національної безпеки. При введенні землі в обіг виникав ризик створення умов для концентрації землі в руках декількох магнатів або «іноземних та ворожих сил» в обмін на частку її реальної вартості, її виходу з сільськогосподарського виробництва та зубожіння фермерів. Уряд вважав, що реальність цих ризиків була продемонстрована досвідом короткого періоду часу на початку 2000-х років, коли був дозволений вільний обіг земельних часток (паїв), і частки (паї) були скуплені en masse за низькими цінами. У зв’язку з цим Уряд посилався на статистику, узагальнену у Постанові Верховної Ради України від 22 травня 2003 року (див. пункт 15).

77. Прийняття та продовження мораторію спричинили широкі обговорення у межах і поза межами Верховної Ради України, під час яких і прихильники, і супротивники мораторію могли вільно викласти свої думки.

78. Хоча українське суспільство різко розділилося у питанні мораторію, значна частина суспільства, політичні партії, місцеві органи влади та науковці висловлювалися за його продовження. Уряд вказав на протести, які відбулися у 2016 році з вимогою продовження дії мораторію (див. пункт 44).

(iv) Пропорційність

(α) Заявники

79. Свобода розсуду, якою користуються національні органи влади, не може охоплювати такі надзвичайні заходи, як п’ятнадцятирічна абсолютна заборона відчуження землі. У жодній іншій державі не було такої абсолютної заборони, лише встановлювались певні умови щодо продажу та перепродажу.

80. Стосовно твердження Уряду, що заявники добровільно набули право власності на землю тоді, коли щодо неї вже існували обмеження, вони наголосили, що успадкували землю по праву, та що на той час існували чітко встановлені строки закінчення дії обмежень на земельні операції. У зв’язку з цим вони посилались на свої зауваження щодо законності втручання (див. пункти 63 та 66) та наголошували, що коли вони набули право власності на землю, вони могли законно очікувати, що дія мораторію закінчиться і вони зможуть розпоряджатися своєю землею. Щодо того, що заявники отримали свої землі безоплатно, вони стверджували, що захист, наданий Конвенцією, не може залежати від того, чи було отримано майно безоплатно або в інший спосіб (посилання на рішення у справі «Гіго проти Мальти» (Ghigo v. Malta), заява № 31122/05, від 26 вересня 2006 року).

81. Щодо посилання Уряду на той факт, що мораторій не вплинув на права заявників користуватися та передавати землю в оренду вони наголосили, що право розпоряджатися майном було істотною складовою права власності, та власник має право приймати рішення відчужувати або зберігати своє майно. Крім того, їхні ділянки були невеликими та розташовувались у 300 та 50 кілометрах від відповідних місць їхнього проживання. Вони також були людьми похилого віку з поганим станом здоров’я. Це перешкоджало їм самостійно обробляти землю.

82. Оренда землі за «мінімальними цінами» також не була доцільною пропозицією: не в змозі знайти пропозиції орендної плати у грошовій формі на прийнятному рівні, перша заявниця погодилась на виплату орендної плати в натуральній формі, а другий заявник отримував дуже низьку орендну плату (див. пункти 6 та 7). Більше того, національне законодавство поклало на заявників, як на власників землі, низку обов’язків, у тому числі необхідність дотримуватися екологічних норм та сплачувати податок на майно (див. пункт 30), які вони не були б здатні виконати, якби не здавали свої землі в оренду сільськогосподарському товаровиробнику. За відсутності мораторію єдиним ефективним рішенням для заявників було б продати свої земельні ділянки.

83. Заявники провели паралелі між їхньою ситуацією та ситуаціями заявників у справі «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» (Sporrong and Lönnroth v. Sweden) (від 23 вересня 1982 року, Серія А № 52) оскільки постійна нездатність українського законодавчого органу ухвалити законодавство, яке б дозволило зняти мораторій та продавати землю, була аналогічною повторюваним продовженням шведськими органами влади заборони на будівництво, що створило тривалу ситуацію невизначеності для заявників у тій справі.

84. Ця невизначеність і тривала нездатність законодавчого органу ухвалити необхідні норми та зняти мораторій порушили баланс між захистом прав заявників і загальним інтересом, та наклали на них надмірний особистий тягар.

(β) Уряд

85. Уряд підкреслив, що держави-члени користувалися широкою свободою розсуду при встановленні норм, що регулюють обіг земель сільськогосподарського призначення. Хоча вони мали спільне походження у «загальному розумінні» необхідності контролю обігу земель сільськогосподарського призначення та забезпечення продовольчої безпеки, конкретні вимоги відрізнялися у різних державах. Уряд навів приклади різних чинних положень, які за його твердженням, діють у декількох європейських державах, згідно з якими: (і) покупець мав довести, що він був здатним обробляти придбану землю (Данія), (іі) орган державної влади щорічно проводив перевірку використання покупцем придбаної земельної ділянки (Австрія), та (ііі) для продажу земель сільськогосподарського призначення необхідний був дозвіл державного органу влади (Швеція). Захід, обраний Верховною Радою України, відносився до її компетенції щодо регулювання економіки таким чином, як вона вважала за належне, та мав широку підтримку в суспільстві.

86. На заявників не було покладено особистий та надмірний тягар. Їхні правопопередники добровільно отримали земельні частки (паї), а заявники добровільно погодились прийняти їх як свою спадщину. Коли заявники отримали землю, їм було відомо про обмеження щодо неї, встановлені або у рамках мораторію у Земельному кодексі України 2001 року, або у Земельному кодексі 1990 року (див. пункт 10). З боку держави ніколи не було жодних гарантій того, що ці обмеження не будуть продовжені поза межами первинних строків, які діяли на момент отримання заявниками землі.

87. Заявники отримали свої землі безоплатно. Окрім відчуження та зміни цільового призначення вони не були обмежені у своїх правах: вони могли обробляти землю самостійно чи передавати її в оренду на вільних договірних умовах.

88. У відповідь на аргумент заявників, що у зв’язку невеликим розміром їхніх ділянок в них не було можливості займатися обробкою землі Уряд зазначив, що господарства площею від двох до п’яти гектарів, які можна порівняти за розміром з ділянками заявників, складали значну частину сільськогосподарських підприємств у Європі. У зв’язку з цим Уряд навів «Дослідження структури фермерського господарства» за 2013 рік, опубліковане Євростатом[25], відповідно до якого площа 4,9 мільйонів сільськогосподарських підприємств, майже половина всіх сільськогосподарських підприємств у 28 державах-членах ЄС, була менше двох гектарів. За будь-яких обставин, з огляду на те, що заявники не вбачали можливості вести селянське господарство, було незрозуміло, чому вони спершу добровільно отримали свої землі, призначені для ведення сільського господарського.

89. Безумовно, могли існувати об’єктивні перешкоди для ведення сільського господарства, але заявники також мали право передати їхню землю в оренду, і це право не підлягало жодним обмеженням. Насправді держава не позбавляла заявників доходу від їхньої власності. Навпаки, держава вжила заходів з метою заохочення збільшення доходу від оренди: у той час, як не існувало жодних обмежень щодо ставок орендної плати, Указ Президента України мав на меті забезпечити дотримання мінімальної орендної ставки на рівні 3 % від вартості землі (див. пункт 33). Фактично більшість договорів оренди по всій країні передбачали ще вищий рівень орендної плати, ніж цей мінімум (див. пункт 35). Здача землі в оренду була популярним видом отримання доходів від власності серед українських землевласників, про що свідчить велика кількість діючих договорів оренди землі та площа земель, яку вони охоплюють (див. пункт 35). Обидва заявники також скористалися цією можливістю та передали свої землі в оренду.

90. Щодо права на продаж стаття 1 Першого протоколу до Конвенції не гарантувала жодного права на отримання власності чи отримання прибутку (з посиланням, зокрема, на рішення у згаданій справі «ООО «R & L» та інші проти Чеської Республіки» (R & L, s.r.o. and Others v. the Czech Republic), пункт 103), а держава ніколи не гарантувала заявникам, що вони зможуть отримувати прибуток від продажу їхньої землі. У контексті «контролю» користування майном, про який тут йшлося, вимога щодо компенсації у зв’язку з втручанням у право володіти майном мала лише обмежене застосування. У цій справі заявникам було відомо про принцип, що жодна компенсація загалом не підлягала виплаті (див. рішення у справі «Депаль проти Франції» [ВП] (Depalle v. France) [GC], заява № 34044/02, пункт 91, ЄСПЛ 2010), і нічого не інвестували у майно (з посиланням на ухвалу щодо прийнятності у справі «Піндструп Мозебург А/С проти Данії» (Pindstrup Mosebrug A/S v. Denmark), заява № 34943/06, від 03 червня 2008 року). Крім того, навіть якщо компенсація була необхідною, державна політика, спрямована на захист прав землевласників, які передали її в оренду, і підтримка орендних ставок, становили таку компенсацію.

91. Уряд також підкреслив, що мораторій стосувався всієї землі сільськогосподарського призначення без виключення. У зв’язку з цим Уряд послався на рішення Суду у справі «Логуіс та інші проти Нідерландів» (Lohuis and Others v. the Netherlands), в якому Суд визнав доречним, що законодавство, яке розглядалося у цій справі, було спрямоване на зменшення впливу на навколишнє середовище «усього сільськогосподарського сектору» (заява № 37265/10, від 30 квітня 2013 року). Уряд також посилався на згадане рішення Суду у справі «Піндструп Мозебург А/С проти Данії (Pindstrup Mosebrug A/S v. Denmark), у якому розглядався нормативний акт загального характеру, який вимагав збереження боліт і загального обмеження права на видобуток торфу.

92. Відповідно, на думку Уряду, мораторій не поклав на заявників особистий або надмірний тягар, а між інтересами суспільства та заявників було встановлено справедливий баланс.

(b) Третя сторона, яка вступила у справу

93. Організація «EasyBusiness» надала певну інформацію щодо історії земельної реформи в Україні та структури її сільськогосподарського сектору. Зокрема, за її твердженням, з 1996 року до 2009 року дві третини земель сільськогосподарського призначення України були передані у приватну власність, а 94 % сільського населення виділили свої земельні паї (частки) у земельні ділянки. Внаслідок цього землю на законних підставах було поділено на невеликі ділянки. Проте сільськогосподарське виробництво не було поділено таким чином, оскільки на практиці сільськогосподарські товаровиробники орендували великі площі у численних власників, при цьому десять сільськогосподарських підприємств-лідерів орендували від 150 до 654 тисяч гектарів. Вони використовували результат економії за рахунок масштабу з метою накопичення додаткових фінансових ресурсів, які в свою чергу схилили баланс ринку оренди на їхню користь.

94. Третя сторона, яка вступила у справу, стверджувала, що мораторій порушував положення Конституції, які гарантують майнові права (див. пункти 24 та 25). Він перешкоджав створенню прозорого земельного ринку і не дав змоги власникам отримати належний прибуток від їхньої землі.

95. Поточна ситуація не означала, що не існувало земельного ринку, а скоріше, що він не був прозорим і змушував учасників економічних відносин використовувати обхідні схеми для забезпечення контролю над землею. Це також призвело до концентрації контролю над землею в руках сільськогосподарських підприємств, які, як найбільш розповсюджені орендарі, мали непропорційну владу над дрібними землевласниками (середня площа ділянки становила чотири гектари), які не мали іншого вибору, крім як погодитися на низьку орендну плату. Земельний ринок був цілком монополізований 100 найбільшими гравцями, які орендували 6,5 мільйонів гектарів. Це призвело до надзвичайно низької орендної плати. Сторони, які вступили у справу, зазначили, що близько двох третин із семи мільйонів фізичних осіб, які отримали землю під час приватизації, були літніми громадянами, при цьому середній вік землевласника становив п’ятдесят сім років, і 79 % з них було більше п’ятдесяти років.

96. Сторони, які вступили у справу, вважали перебільшеними ризики, наведені у виправдання продовження існуючої ситуації. Так, щодо ризику, що земля продаватиметься за низькими цінами, міжнародний досвід показав, що навпаки у більшості країн створення вільного земельного ринку призвело до збільшення вартості землі. Щодо ризику скупівлі землі іноземними особами, жодна міжнародна фінансова установа на володіла фінансовими ресурсами, необхідними для скупівлі землі у такій кількості, яка могла б становити загрозу, а високий ступінь поділу землі зробив цей ризик ще менш реальним. Щодо збільшення тиску на малих фермерів внаслідок можливого зняття мораторію, сторони, які вступили у справу, вважали навпаки, що зняття мораторію буде для них корисним, оскільки збільшить їхній доступ до фінансування.

2. Оцінка Суду

(a) Загальні принципи

(i) Структура статті 1 Першого протоколу до Конвенції

97. Суд нагадує, що відповідно до його практики стаття 1 Першого протоколу до Конвенції, яка гарантує по суті право власності, складається з трьох норм: перша, яка сформульована у першому реченні першого пункту та має загальний характер, встановлює принцип мирного володіння майном. Друга норма у другому реченні того ж пункту охоплює питання позбавлення власності та встановлює щодо нього певні умови. Третя, яка міститься у другому пункті, визнає, що Договірні Держави вправі, серед іншого, здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загального інтересу (див. згадане рішення «Депаль проти Франції» (Depalle v. France), пункт 77).

(ii) Законність

98. Перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання органу влади у мирне володіння майном має бути законним: друге речення першого пункту надає право на позбавлення власності лише «на умовах, передбачених законом», а другий пункт визнає, що держава має право здійснювати контроль за користуванням майном шляхом введення в дію «законів». Більше того, верховенство права, один з основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції. Принцип законності також передбачає, що чинні положення національного законодавства є достатньо доступними, чіткими та передбачуваними у своєму застосуванні (див. рішення у справі «Броньовський проти Польщі» [ВП] (Broniowski v. Poland) [GC], заява № 31443/96, пункт 147, ЄСПЛ 2004–V).

(iii) Загальний інтерес

99. Будь-яке втручання у здійснення конвенційного права має переслідувати законну ціль. Аналогічно у справах, пов’язаних з позитивним обов’язком, має існувати законне виправдання бездіяльності держави. Принцип «справедливого балансу», притаманний статті 1 Першого протоколу до Конвенції сам по собі передбачає існування загального інтересу суспільства. Крім того, слід нагадати, що різні норми, закріплені у статті 1 Першого протоколу до Конвенції не є окремими, тобто не пов’язаними між собою, та що друга і третя норми стосуються лише конкретних випадків втручання у право на мирне володіння майном. Одним із наслідків цього є те, що існування суспільного інтересу, яке вимагається відповідно до другого речення, або загального інтересу, посилання на яке міститься у другому пункті, випливає з принципу, встановленого у першому реченні, а отже втручання у здійснення права на мирне володіння майном у розумінні першого речення статті 1 Першого протоколу до Конвенції також повинно переслідувати мету у суспільному інтересі (див. рішення у справі «Алішич та інші проти Боснії і Герцеговини, Хорватії, Сербії, Словенії та колишньої Югославської Республіки Македонії» [ВП] (Ališić and Others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the former Yugoslav Republic of Macedonia) [GC], заява № 60642/08, пункт 105, ЄСПЛ 2014).

100. У зв’язку з тим, що національні органи влади безпосередньо обізнані щодо свого суспільства та його потреб, вони в принципі знаходяться у кращому становищі, ніж міжнародний суддя, для з’ясування того, що є «суспільним інтересом». Таким чином, відповідно до системи захисту, встановленої Конвенцією, саме національні органи влади мають здійснити первинну оцінку існування проблеми, що є об’єктом суспільного інтересу, який виправдовує заходи, що мають бути вжиті у сфері здійснення майнового права. Оскільки свобода розсуду, якою користується законодавчий орган при здійсненні соціальної та економічної політики, є широкою, Суд поважатиме рішення законодавчого органу щодо того, що є в інтересах суспільства, якщо тільки це рішення явно не мало належного обґрунтування (там само, пункт 106).

(iv) Пропорційність

101. Втручання у право власності повинно не лише переслідувати за фактами та у принципі «законну ціль» у «загальному інтересі», але також має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між вжитими заходами та метою, яку прагнули досягти будь-якими заходами, застосованими державою, у тому числі заходами, спрямованими на здійснення контролю за користуванням майном фізичною особою. Ця вимога виражена у понятті «справедливий баланс», який має бути встановлений між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав особи. Завдання досягти цього балансу відображено у структурі статті 1 Першого протоколу до Конвенції в цілому. У кожній справі, що стосується стверджуваного порушення цієї статті Суд повинен, таким чином, встановити, чи було покладено на відповідну особу непропорційний та надмірний тягар внаслідок втручання держави (див. рішення у справі «Хуттен-Чапська проти Польщі» [ВП] (Hutten-Czapska v. Poland) [GC], заява № 35014/97, пункт 167, ЄСПЛ 2006–VIII).

102. При оцінці дотримання статті 1 Першого протоколу до Конвенції Суд повинен здійснити загальний розгляд різних інтересів, які є предметом спору, пам’ятаючи, що метою Конвенції є гарантування прав, які є «практичними та ефективними». Суд поза межами очевидного повинен дослідити реалії оскаржуваної ситуації. Така оцінка може стосуватись не лише відповідних умов компенсації, якщо ситуація схожа з тією, коли позбавляють майна, але також і поведінки сторін, у тому числі вжитих державою заходів та їх реалізації. У цьому контексті слід наголосити, що невизначеність – законодавча, адміністративна або така, що виникає із застосовної органами влади практики, – є фактором, який слід враховувати при оцінці поведінки держави (див. згадане рішення у справі «Броньовський проти Польщі» (Broniowski v. Poland), пункт 115).

103. У контексті положень щодо житла Суд також встановлював, що його оцінка дотримання статті 1 Першого протоколу до Конвенції може стосуватись не лише умов отримання фізичними особами орендної плати за землю та ступеню втручання держави у свободу договору та договірних відносини на ринку оренди, але також існування процесуальних та інших гарантій, які забезпечують, щоб функціонування системи та її вплив на майнові права орендодавця не були свавільними та непередбачуваними (див. рішення у справі «Амато Гаучі проти Мальти» (Amato Gauci v. Malta), заява № 47045/06, пункт 58, від 15 вересня 2009 року).

(b) Застосування згаданих принципів у цій справі

(i) Чи існує втручання та застосовне положення

104. Суд не вбачає жодної підстави, щоб не погодитися зі сторонами та доходить висновку, що оскаржувана законодавча ситуація становить втручання у володіння заявників, яке вимагає застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції, та що має застосовуватись саме положення щодо контролю за користуванням майном (див., mutatis mutandis, рішення у справах «Маркс проти Бельгії» (Marckx v. Belgium), від 13 червня 1979 року, пункт 64, Серія А № 31; «Іммобільяре Саффі проти Італії» [ВП] (Immobiliare Saffi v. Italy) [GC], заява № 22774/93, пункт 46, ЄСПЛ 1999–V; згадане рішення у справі «Хуттен-Чапська проти Польщі» (Hutten-Czapska v. Poland), пункти 160 та 161; рішення у справах «Ліндхейм та інші проти Норвегії» (Lindheim and Others v. Norway), заяви № 13221/08 та № 2139/10, пункти 76 – 78, від 12 червня 2012 року; та «Херрманн проти Німеччини» [ВП] (Herrmann v. Germany) [GC], заява № 9300/07, пункт 73, від 26 червня 2012 року з подальшими посиланнями). Крім того, Суд зазначає, що навіть якби ситуація мала б розглядатися з точки зору позитивного обов’язку держави, застосовні принципи були б аналогічними (див. згадане рішення у справі «Броньовський проти Польщі» (Broniowski v. Poland), пункт 146).

(ii) Законність

105. Суд зазначає, що мораторій та його продовження мали підґрунтя у національному законодавстві, яке ніколи не визнавалось неконституційним (див. для порівняння згадане рішення у справі «Хуттен-Чапська проти Польщі» (Hutten-Czapska v. Poland), пункт 172, у якій подальше визнання неконституційності все одно не зробило відповідні заходи «незаконними» для цілей статті 1 Першого протоколу до Конвенції; та згадане рішення у справі « ООО «R & L» та інші проти Чеської Республіки» (R & L, s.r.o. and Others v. the Czech Republic), пункти 117 – 126, у якій було встановлено порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, коли Конституційний Суд Чехії визнав схему контролю за орендною платою неконституційною, а законодавчий орган після цього не прийняв нове законодавство, яке б регулювало це питання, у строк, встановлений Конституційним Судом).

106. Суд зазначає, що аргумент заявників, що невизначеність, створена повторюваними продовженнями мораторію та повторюваною нездатністю Верховної Ради України та Уряду дотриматися встановлених ними строків для створення ринку землі сільськогосподарського призначення зробили відповідне законодавство непередбачуваним. Проте він вважає, що цей аргумент скоріш відповідає встановленню того, чи було дотримано органами влади справедливий баланс між відповідними інтересами (див. згадані рішення у справах «Хуттен-Чапська проти Польщі» (Hutten-Czapska v. Poland), пункт 172, та «Броньовський проти Польщі» (Broniowski v. Poland), пункт 151).

107. Отже, Суд вважає, що обмеження, встановлені щодо здійснення прав заявників відповідали вимозі «законності», притаманній статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

(iii) Загальний інтерес

108. Суд розглянув цілі оскаржуваних законодавчих обмежень, на які посилався Уряд, зокрема, попередження надмірної концентрації землі у руках заможних осіб або ворожих сил, припинення їх обробки, бажання уникнути безземелля та зубожіння сільського населення, всі з яких слугували потребам національної та продовольчої безпеки (див. пункт 76). Він вважає, що рішення національних органів влади, що продовження мораторію на продаж землі слугувало цім цілям, не можна вважати «явно необґрунтованим».

109. Цьому висновку не перешкоджає очевидний дисбаланс між проголошеними цілями мораторію, а саме необхідністю підготувати інфраструктуру ринку, та явною відсутністю відчутного прогресу у цьому напрямку. Дійсно, цей дисбаланс міг викликати сумніви щодо того, чи були продовження мораторію після певного періоду обґрунтованими засобами досягнення проголошених цілей. Проте Суд вважає, що це питання, так само, як і питання невизначеності, створеної повторюваним продовженням строків зняття мораторію (див. пункт 106), має розглядатися у контексті пропорційності оскаржуваних заходів (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Бітто та інші проти Словаччини» (Bittó and Others v. Slovakia),
заява № 30255/09, пункт 109, від 28 січня 2014 року, в якій Суд розглянув дисбаланс між політичними планами Уряду, які передбачали встановлення ринкового рівня орендної плати, та фактичною відсутністю прогресу в цьому напрямку, як фактор при оцінці пропорційності заходів з контролю за орендою, які вплинули на заявників).

(iv) Пропорційність

110. Суд зазначає, що його роль у принципі не полягає у вирішенні питання про те, чи має держава, яка вирішила передати приватним особам землі, що раніше належали державі, дозволити після цього новим власникам продавати її, та на яких умовах. Відповідно до усталеної практики Суду його завдання полягає не у перегляді національного закону in abstracto, а у з’ясуванні того, чи спричинив спосіб його застосування до заявника або вплив на заявника порушення Конвенції (див. рішення у справі «Гаріб проти Нідерландів» [ВП] (Garib v. the Netherlands) [GC], заява № 43494/09, пункт 136, від 06 листопада 2017 року).

111. У цьому контексті Суд має наголосити на своїй основоположній субсидіарній ролі. Договірні Сторони відповідно до принципу субсидіарності мають основні завдання щодо забезпечення прав і свобод, визначених у Конвенції та протоколах до неї, і виконуючи їх, вони користуються свободою розсуду, щодо якої Суд здійснює свою наглядову функцію. Національні органи влади мають пряму демократичну легітимацію та, як неодноразово встановлював Суд, знаходяться у кращому положенні, ніж міжнародний суд, для оцінки місцевих потреб і умов. У питаннях загальної політики, думки щодо якої у демократичному суспільстві можуть обґрунтовано значною мірою відрізнятися, особливе значення слід надавати ролі національному політичному керівництву (там само, пункт 137).

112. Отже, для аналізу Судом ситуації, яка впливає на заявників, важливо, що держава-відповідач постійно, протягом періоду дії мораторію, заявляла про створення ринку землі сільськогосподарського призначення та остаточне припинення мораторію, як її цілі (див. пункти 36 – 43). З огляду на принцип субсидіарності, Суд може оцінити ситуацію лише у світлі цієї цілі, визначеної самою державою-відповідачем, та не може підмінити її власне рішення щодо того, чи буде доцільним існування ринку землі, для того, що послідовно досягали та проголошували самі національні органи влади.

113. Оцінюючи законодавчі обмеження, які впливають на майнові права заявників у світлі цих міркувань, Суд доходить висновку, що такі фактори стосуються справи.

(α) Законодавча невизначеність

114. Хоча впродовж відповідного періоду проголошеною кінцевою ціллю законодавчого органу залишилося остаточне запровадження ринку землі і зняття мораторію, мотиви його запровадження та продовження, його обсяг і кінцевий строк значно змінилися з часом.

115. Вбачається, що мотивація первинного мораторію значною мірою полягала у відсутності прозорої системи реєстрації права на земельні частки (паї) та необхідністю їх повного виділення у земельні ділянки з оформленими правами власності (див. пункти 15, 36 та 37), процес, який вже був запроваджений у 2003 році та, як вбачається, який в основному завершився до 2009 року (див. пункти 15 та 93). Хоча ця первинна підстава значною мірою була усунена, заборону, яка спочатку була встановлена в основному для земельних часток (паїв) (див. пункти 16 та 19), було поширено на ділянки з належним чином зареєстрованим правом власності, як такі, якими володіли заявники.

116. Явно всупереч цілі зрештою створити ринок землі, майже всі зміни у мораторії після його первинного прийняття були фактично спрямовані на посилення, а не на поступове пом’якшення обмежень, хоча зрозуміло, що деякі з цих змін могли бути необхідними для запобігання діяльності, спрямованої на обхід мораторію (див., наприклад, рядок 2 Таблиці у пункті 21). Національні органи влади також, очевидно, вагались при визначенні доцільного обсягу мораторію, як вбачається, наприклад, з того, що вони спочатку дозволили, потім заборонили, а потім знову дозволили укладати договори міни на п’ять років (див. пункт 19 та рядки 1 і 3 Таблиці у пункті 21).

117. Кінцева дата зняття мораторію зазнала навіть більш суттєвих змін. Положення Земельного кодексу України, яким було введено первинний мораторій та перші два його продовження, визначило конкретні строки закінчення його дії. Відповідно, у той час Верховна Рада України мала вжити заходи та прийняти рішення у законодавчому порядку, якщо вона бажала залишити в силі мораторій. Закони України від 28 грудня 2007 року та 03 червня 2008 року (див. рядок 4 Таблиці) змінили це, по суті переносячи конкретну кінцеву дату та змінюючи ситуацію, що вимагало від Верховної Ради України вжиття дій та прийняття рішення у законодавчому порядку, якщо вона бажала скасувати мораторій. Убачається, що для цієї ключової зміни не було наведено жодного конкретного обґрунтування.

118. Більше того, вбачається, що хоча органи влади вважали первинною кінцевою датою дії мораторію реальну дату, до якої мала бути запроваджена інфраструктура земельного ринку, та до якої строк дії мораторію дійсно мав завершитися, наразі мораторій розглядається для всіх практичних цілей, як необмежений, незважаючи на кінцеві строки, що періодично встановлюються для розробки законодавства, яке регулюватиме ринок землі та зніме мораторій, яке, як вбачається, постійно відкладається (порівняйте послання Президента України від 2002 року у пункті 36 з посланням від 2017 року у пункті 42; див. також щодо недотримання самовстановлених кінцевих строків для розробки законодавства рядки 10 – 12 Таблиці та пункт 43).

119. Суд неодноразово наголошував на необхідності розглядати не зовнішні ознаки та терміни, що використовуються, а зосередитися на реаліях ситуації (див., наприклад, рішення у справі «Блохін проти Росії» [ВП] (Blokhin v. Russia) [GC], заява № 47152/06, пункт 180, ЄСПЛ 2016). Застосовуючи цей підхід, Суд зазначає, що характер мораторію змінився після прийняття зазначених законів від грудня 2007 року та червня 2008 року, і мораторій став de facto необмеженим, а умови його зняття – невизначеними. Не було наведено жодної підстави для цієї зміни. Ця зміна також явно суперечить проголошеній меті поступового запровадження ринку землі.

120. У рішенні у згаданій справі «Бітто та інші проти Словаччини» (Bittó and Others v. Slovakia, пункти 108 – 110) Суд, доходячи висновку, що тодішня словацька схема контролю орендної плати суперечила статті 1 Першого протоколу до Конвенції, визнав важливим те, що схема діяла, незважаючи на неодноразово оголошені політичні плани Уряду, які передбачали впровадження ринкової орендної плати. Аналогічно в рішенні у справі «Скібіньський проти Польщі» (Skibińscy v. Poland), заява № 52589/99, пункти 94 – 98, від 14 листопада 2006 року) Суд встановив, що повторювані продовження дії схеми контролю орендної плати, спочатку виправдані у зв’язку з переходом від економіки, яка контролювалася державою, до ринкової економіки, означали, що не було дотримано справедливого балансу між конкуруючими загальним та індивідуальним інтересами. У згаданому рішенні у справі «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» (Sporrong and Lönnroth v. Sweden, пункт 70) також було визнано важливим, що повторюване продовження дозволів на вилучення, які обмежували повне здійснення майнових прав заявників, залишило заявників у «повній невизначеності щодо долі їхнього майна», що було складовою умовою при встановленні Судом порушення майнових прав заявників у зазначеній справі.

121. Аналогічно у цій справі відсутність послідовності з боку органів влади при зміні обсягу та самого характеру мораторію, а також створена ним невизначеність, є важливими факторами при оцінці Судом пропорційності оскаржуваної ситуації (див. згадане рішення у справі «Броньовський проти Польщі» (Broniowski v. Poland), пункт 151).

(β) Підстави, наведені для встановлення та продовження мораторію

122. Суд зазначає, що Уряд не навів жодних конкретних підстав щодо того, чому національні органи влади вважали тимчасову повну заборону продажу землі єдиним належним заходом для досягнення їхніх бажаних соціальних та економічних цілей, чи вони дійсно розглядали інші заходи їх досягнення, окрім повної заборони, або оцінювали пропорційність повної заборони переслідуваним цілям (див. для порівняння у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Хьорст проти Сполученого Короліства (№ 2)» [ВП] (Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], заява № 74025/01, пункт 79, ЄСПЛ 2005–IX). Незважаючи на те, що Уряд не надав цього аргументу напряму, Суд готовий погодитись з тим, що підстава для вибору тимчасової повної заборони могла обумовлюватись первинним мораторієм, а саме, що був необхідний час для розвитку інфраструктури земельного ринку, що ймовірно включало в себе розгляд менш обмежувальних альтернатив повній забороні. Проте як тільки змінився характер цього первинного мораторію, а конкретна дата закінчення його дії була перенесена (див. пункт 119), не було надано жодних конкретних підстав подальшого неприйняття законодавства та розгляду таких менш обмежувальних альтернатив.

123. Аналогічно, хоча Конституційний Суд України розглянув прийнятність конституційного подання щодо «продовження» мораторію від 2016 року (див. пункт 26), він встановив, що аргументи, наведені в обґрунтування цього подання щодо абстрактної перевірки, були недостатніми для того, щоб дозволити відкрити конституційне провадження та розглянути його по суті. За таких обставин вбачається, що Конституційний Суд України був позбавлений можливості розглянути будь-яку деталь справи по суті, зокрема, підстави для введення та продовження мораторію та питання врівноваження відповідних інтересів (див. для порівняння рішення у справі «Яан та інші проти Німеччини» [ВП] (Jahn and Others v. Germany) [GC], заява № 46720/99 та 2 інші заяви, пункт 116, ЄСПЛ 2005–VI, та у контексті статті 10 рішення у справі «Міжнародні захисники тварин» проти Сполученого Королівства» [ВП] (Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 13 – 33 та 113 – 116, ЄСПЛ 2013 (витяги).

124. Під час провадження у Суді Уряд стверджував, що мораторій був необхідним для уникнення таких ключових ризиків: (і) зубожіння сільського населення, (іі) надмірної концентрації землі в руках заможних осіб або ворожих сил, та (ііі) припинення її обробки.

125. Стурбованість, що зняття мораторію може призвести до зубожіння сільського населення та фермерів не стосується ситуації таких власників, як заявники, які проживають у містах та не займаються фермерством. Заявники вважають, що для них фермерство не є доцільним рішенням з огляду на їхній вік і відповідні відстані (див. пункти 6, 7 та 81), і Суд вважає цю думку обґрунтованою. Щодо ризику зубожіння сільського населення в цілому Суд зазначає, що автори законів, які продовжували мораторій, очевидно визнають, що абсолютна заборона продажу як така не була потрібна для досягнення цієї мети, а скоріше сприяла наданню часу для розробки необхідного законодавства, яким би запроваджувались відповідні гарантії для забезпечення належним чином організованого ринку землі (див., наприклад, рядки 3 та 10 – 13 Таблиці у пункті 21).

126. Щодо цілей попередження надмірної концентрації землі та припинення її обробки Суд зазначає, що українське законодавство вже містить певні положення, які, очевидно, спрямовані на досягнення того ж результату. До них входить: (і) режим оподаткування, який, очевидно, надає пільги щодо оброблюваної землі та накладає стягнення при припиненні її обробки (див. пункт 27), (іі) обмеження категорій осіб, які можуть володіти землею, та (ііі) обмеження максимальної площі землі, що може знаходитись у володінні (див. пункти 29 – 32). Низку додаткових обмежень було також передбачено у проекті Закону України «Про ринок земель», який було ухвалено Верховною Радою України у першому читанні у 2011 році, але не було надано подальшого руху (див. рядок 7 Таблиці та пункт 40). У зв’язку з цим слід зазначити, що прийняття Закону України «Про ринок земель», а також Закону України «Про державний земельний кадастр» було до 20 листопада 2012 року визначено ключовою передумовою для зняття мораторію (див. рядок 8 Таблиці).

127. У зв’язку з цим також важливим є той факт, що жодна інша держава-член Ради Європи, в тому числі держави, які перейшли від економіки, яка контролювалася державою, до ринкової економіки та реалізували програми земельної реформи, не запроваджували повних обмежень на продаж земель сільськогосподарського призначення (див. пункти 45 та 46), які були б аналогічними ситуації, існуючій в Україні. Порівняльно-правове дослідження показує, що у багатьох з цих держав органи влади, очевидно, в основному переслідують ті ж цілі, що полягають у забезпечені ефективного користування землею для сільськогосподарського товаровиробництва та уникненні надмірної концентрації земельної власності, зокрема, у руках економічних гравців, не залучених до місцевого сільського життя та фермерства. Проте це дослідження показує, що органи влади у цих країнах мають у своєму розпорядженні широкий вибір інших законодавчих інструментів, які, як вбачається, належним чином слугують цим цілям без необхідності вдаватися до повної заборони на продаж (див. пункти 47 – 54).

128. Безумовно, це є принципом усталеної практики, якщо законодавчий орган зробив вибір шляхом прийняття законів, які він вважає такими, що відповідають загальному інтересу, можливе існування альтернативних рішень саме по собі не підриває обґрунтованість оскаржуваного законодавства, оскільки його можуть вимагати конкретні обставини. Суд не має встановлювати, чи було законодавство найкращим рішенням, за умови, що органи влади дотрималися меж своєї свободи розсуду (див., наприклад, рішення у справі «Бечварж і Бечваржова проти Чеської Республіки» (Bečvář and Bečvářová v. the Czech Republic), заява № 58358/00, пункт 66, від 14 грудня 2004 року). Проте можна стверджувати, що для обрання більш суворого рішення мають бути наведені підстави, а існування альтернативних рішень є фактором, що має значення для вирішення того, чи могли обрані засоби вважатися обґрунтованими та придатними для досягнення законної переслідуваної мети, враховуючи необхідність дотримання «справедливого балансу» (див. рішення у справі «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» (James and Others v. the United Kingdom), від 21 лютого 1986 року, пункт 51, Серія А № 98).

129. У цьому контексті Суд хотів би ще раз нагадати, що у цій справі саме українські органи влади послідовно, протягом майже двох десятиліть, визначали своєю метою кінцеве запровадження належним чином врегульованого ринку землі, при цьому мораторій є лише проміжним кроком до цього. Сам характер мораторію, проголошена ціль його введення та продовження полягали, по суті, у наданні часу для розгляду можливих альтернатив абсолютній забороні продажу. Те, що такі альтернативи були доступні та були б придатними для досягнення тих же цілей, неодноразово визнавалось на найвищому рівні держави-відповідача (див., наприклад, пункти 36 – 42).

130. З огляду на те, що органи влади проголосили створення такого ринку своєю ціллю, наявність альтернативних рішень і відсутність наданих чітких підстав для неприйняття цих рішень, та також залишення в силі найбільш обмежувального рішення, повинні бути достатньо вагомими при оцінці пропорційності останнього.

(γ) Тягар, покладений на заявників

131. При оцінці тягаря, покладеного оскаржуваною ситуацією на заявників, Уряд зазначив, що заявники добровільно отримали свою землю у той момент, коли вона вже була предметом відповідних законодавчих обмежень.

132. Дійсно, коли другий заявник вступив у право власності на землю, він мав знати, що вона вже була предметом обмежувальних положень щодо її продажу (див. для порівняння, mutatis mutandis, рішення у справі «Фредін проти Швеції (№ 1)» (Fredin v. Sweden (no. 1), від 18 лютого 1991 року, пункт 54, Серія А № 192), і не можна було виключати, що заборона могла бути продовжена (див. для порівняння згадане рішення у справі «Депаль проти Франції» (Depalle v. France), пункт 86). Проте другий заявник успадкував свою землю у листопаді 2004 року, невдовзі після першого продовження мораторію (див. пункт 7 та рядок 1 Таблиці у пункті 21). Як Суд уже зазначав (див. пункти 118 та 119), на той час офіційно проголошеним очікуваним результатом було те, що строк дії мораторію дійсно закінчиться у визначену дату, але характер мораторію змінився і перспективи його зняття стали ще більш невизначеними пізніше, після прийняття законів від грудня 2007 року та червня 2008 року (див. рядок 4 Таблиці).

133. Ситуація першої заявниці є дещо іншою. Коли її земельну частку (пай) було виділено у земельну ділянку, 10 січня 2006 року, мораторій не застосовувався до землі її категорії, призначеної для ведення особистого селянського господарства. Його дію було поширено на цей тип землі дещо пізніше, Законом України він 19 грудня 2006 року (див. рядок 3 Таблиці). Отже, не можна стверджувати, що перша заявниця набула права власності на свою землю, коли вона вже підпадала під дію мораторію.

134. Проте якими б не були деталі їхніх ситуацій, коли заявники набули прав на їхню землю, закон, який застосовувався до неї, перебував у стані постійних змін. Крім того, Суд не забуває про той факт, що обидва заявники отримали землю в результаті масштабної земельної реформи, яка не була завершена до моменту вступу ними у право володіння землею (див. для порівняння згадане рішення у справі «Яан та інші проти Німеччини» (Jahn and Others v. Germany), пункт 116).

135. З іншого боку, заявники успадкували землю від своїх батьків, а не придбали її в рамках комерційної угоди (див. для порівняння рішення у справі «Пайн Веллей Девелопментс Лтд» та інші проти Ірландії» (Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland), від 29 листопада 1991 року, пункт 59, Серія А № 222). Більше того, з огляду на проголошену Земельним кодексом України політику щодо майбутнього допуску земель сільськогосподарського призначення на ринок, яка була цілком зрозумілою на початкових стадіях мораторію, вони не могли очікувати, що абсолютна заборона триватиме протягом невизначеного строку.

136. Отже, не можна стверджувати, що заявники з самого початку мали знати, що вони вступали у право володіння майном із обтяженням, яке залишатиметься з таким обтяженням за виключенням випадку певних невизначених майбутніх змін (див., наприклад, згадане рішення у справі справі «Депаль проти Франції» (Depalle v. France); ухвалу щодо прийнятності у справі «Лач проти Польщі» (Lacz v. Poland), заява № 22665/02, від 23 червня 2009 року; та рішення у справі «Хаканссон і Стурессон проти Швеції» (Håkansson and Sturesson v. Sweden), від 21 лютого 1990 року, пункт 53, Серія А № 171–А).

137. Щодо фінансового аспекту тягаря, покладеного на заявників, Суд визнає, що він не є настільки суворим, як, наприклад, тягар, покладений на власників деякими схемами контролю орендної плати, які Суд уже мав можливість розглядати у своїх попередніх рішеннях (див., наприклад, згадані рішення у справах «Хуттен-Чапська проти Польщі» (Hutten-Czapska v. Poland), пункт 198, та «ООО «R & L» та інші проти Чеської Республіки» (R & L, s.r.o. and Others v. the Czech Republic), пункт 104, у яких орендна плата була явно нижчою за витрати на обслуговування; див. також згадане рішення у справі «Гіго проти Мальти» (Ghigo v. Malta), пункт 66, та рішення у справі «Едвардс проти Мальти» (Edwards v. Malta), заява № 17647/04, пункт 75, від 24 жовтня 2006 року, у якій це не стосувалося справи, але встановлена державою орендна плата за житлові будинки, яка становила менше ніж п’ять або шість євро на місяць, була дуже низькою та явно нижчою за ринкову ставку).

138. Як зазначив Уряд, і всупереч згаданим справам щодо контролю орендної плати, заявники у цій справі мали право передати свою землю в оренду за ринковою ставкою. Держава-відповідач не обмежує розмір цих ставок, а вживає заходів для їх підтримки на користь власників шляхом встановлення мінімальної орендної плати. Хоча ця мінімальна орендна плата, з юридичної точки зору, є скоріш показовою, а не обов’язковою, на практиці, як вбачається, її дотримуються у більшості випадків (див. пункт 33).

139. Проте ці позитивні аспекти певною мірою компенсуються деякими іншими аспектами національного законодавства. Зокрема, вбачається, що податкове законодавство накладає стягнення на власників, які не передають свою землю в оренду сільськогосподарським товаровиробникам і надає переваги тим, хто робить це (див. пункт 27), незважаючи на те, що заявники, очевидно, у будь-якому випадку мали б право на звільнення від сплати податку у зв’язку з їхнім похилим віком. Крім того, положення, що встановлюють мінімальний строк оренди землі у сім років, очевидно також спрямовані на створення стабільності для орендарів, але тим самим вони, вірогідно, додатково обмежують можливість власників вимагати більшої орендної плати під час перегляду умов оренди (див. пункт 34). Також доцільно припустити, що, як було зазначено (див. пункти 82 та 95), мораторій певним чином стримує розмір орендної плати, хоча важко визначити її точний показник, враховуючи, що за останні десятиліття в Україні ніколи не було функціонального ринку землі (див. для порівняння рішення у справі «Чірагов та інші проти Вірменії» (справедлива сатисфакція) [ВП] (Chiragov and Others v. Armenia) [GC], заява № 13216/05, пункт 68, від 12 грудня 2017 року).

140. Cлід також зазначити, що у згаданих справах заходи з контролю орендної плати були обґрунтовані занепокоєнням щодо соціальних прав третіх осіб, часто вразливих категорій населення, на захист яких були спрямовані схеми контролю орендної плати. Це міркування не обов’язково стосується цієї справи, оскільки земля заявників орендується комерційними підприємствами (див. пункти 6 та 7 і та порівняйте з рішенням у справі «Населений пункт Урбарська району Тренчіанське Біскупіце проти Словаччини» (Urbárska Obec Trenčianske Biskupice v. Slovakia), заява № 74258/01, пункт 131, від 27 листопада 2007 року, в якій Суд, встановлюючи, що примусове передання в оренду землі, власниками якої були члени об’єднання-заявника, і подальша передача цієї землі орендарям порушили статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, зазначив, що ймовірні особи, які отримають вигоду від цих заходів, не належали до соціально слабких або особливо вразливих верств населення; та рішенням у справі «Хуттен-Чапська проти Польщі» (Hutten-Czapska v. Poland), пункт 225, у якій навіть заходи на користь орендарів, визнаних вразливими, були визнані непропорційними). Абсолютно навпаки, у цій справі самі заявники, а також інші власники, можуть вважатись вразливими, у будь-якому разі принаймні враховуючи їхній похилий вік (див. підпункт (і) пункту 35, пункти 81 та 95 та, mutatis mutandis, рішення у справах «Комнацький проти України» (Komnatskyy v. Ukraine), заява № 40753/07, пункт 18, від 15 жовтня 2009 року, та «Стоян Мітєв проти Болгарії» (Stoyan Mitev v. Bulgaria), заява № 60922/00, пункт 73, від 07 січня 2010 року, в яких Суд визнав, хоча і в контексті інших фактичних обставин, похилий вік одним із факторів вразливості заявників).

141. Заявники та третя особа, яка вступила у справу, стверджували, наводячи певну статистику щодо концентрації ринку, що продовження мораторію, який абсолютно не захищав інтереси вразливих землевласників, фактично могло б виступати на користь орендарів, велика кількість яких були великими підприємствами та мали значний вплив за рахунок таких малих землевласників (див. пункти 70, 93 та 95). Суд вважає, що це не той випадок, коли він може взяти до уваги такий виключно статистичний доказ (див. для порівняння рішення у справі «Д.Х. та інші проти Чеської Республіки» [ВП] (D.H. and Others v. the Czech Republic) [GC], заява № 57325/00, пункти 187 – 189, ЄСПЛ 2007–IV, щодо використання статистичних доказів у справах щодо дискримінації), а заявники не надали жодних доказів, які б свідчили про будь-яке зловживання владою на ринку в їхніх конкретних справах. Проте Уряд окремо не оскаржував їхнє твердження та, що особливо важливо, не надав жодних конкретних доказів того, що мораторій навпаки слугував для захисту вразливих категорій населення, а не ставив їх у невигідне становище.

142. Суд також бере до уваги те, що заявники набули право власності на свою землю безкоштовно від своїх батьків, які в свою чергу отримали її у процесі приватизації землі, яка раніше була державною власністю. Хоча сторони не надали коментарів щодо підстав, на яких батьки заявників отримали їхні земельні частки (паї), Суд зазначає, що такі частки (паї) у першу чергу розподілялися між колишніми членами колгоспів, зазвичай на підставі їхньої роботи на цих підприємствах (див. пункт 12). Заявники успадкували землю у звичайному порядку спадкування. Отже, не можна стверджувати, що ця земля була для них неочікуваним безоплатним збагаченням.

143. Більше того, відповідно до практики Суду той факт, що власність було набуто безоплатно, не виключає можливості встановлення порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції (див., наприклад, згадане рішення у справі «Едвардс проти Мальти» (Edwards v. Malta), пункти 5 та 75 – 79, та рішення у справі «Вістіньш і Пєрєпьолкінс проти Латвії» [ВП] (Vistiņš and Perepjolkins v. Latvia) [GC], заява № 71243/01, пункт 121, від 25 жовтня 2012 року). Проте Суд вважає, що цей факт може стосуватись його оцінки за статтею 41 Конвенції (див. пункт 155).

144. При оцінці суворості тягаря, покладеного на заявників, Суд також вважає такими, що стосуються справи:

(i) тривалість періоду, протягом якого діяли обмеження, яка наразі досягла загалом сімнадцяти років, при цьому обмеження впливають особисто на першу заявницю та другого заявника більше ніж дванадцять та десять років відповідно (див., наприклад, згадане рішення у справі «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» (Sporrong and Lönnroth v. Sweden), пункт 72, та «JGK Statyba Ltd» та Гусельніковас проти Литви» (JGK Statyba Ltd and Guselnikovas v. Lithuania), заява № 3330/12, пункт 143, від 05 листопада 2013 року, в яких обмеження щодо здійснення майнових прав у повному обсязі тривало дванадцять та більше ніж десять років відповідно),

(ii) широкий обсяг обмежень, при якому вони перешкоджають заявникам відчужувати їхню землю майже у будь-який спосіб та використовувати її з будь-якою іншою ціллю, крім сільського господарства, та

(iii) загальний та негнучкий характер обмежень, які не підлягають жодному індивідуальному перегляду або виключенню (див. для порівняння згадане рішення у справі «Іммобільяре Саффі проти Італії» (Immobiliare Saffi v. Italy), пункт 54, в якому Суд встановив часткове порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, оскільки жодний суд не був компетентним вирішувати питання щодо впливу, який могло мати тривале невиконання постанов про виселення у справі конкретного власника, з рішенням у справі «Спадеа та Скалабріно проти Італії» (Spadea and Scalabrino v. Italy), заява № 12868/87, пункти 37 – 40, від 28 вересня 1995 року, та згаданим рішенням у справі «Логуіс проти Нідерландів» (Lohuis and Others v. the Netherlands), пункт 59, у якій було прийнято таке положення щодо випадків індивідуальних труднощів, та ухвалою щодо прийнятності у справі «П. Плазьє Б.В.» та інші проти Нідерландів» (P. Plaisier B.V. and Others v. the Netherlands), заяви № 46184/16, 47789/16 та 19958/17, пункт 91, від 14 листопада 2017 року, в якій не була виключена індивідуальна оцінка суворості тягаря, покладеного на заявника національними судами).

145. Остання риса правового режиму, який поширюється на заявників, означає, що пропорційність заходу, який обмежує їхні права не було розглянуто по суті на законодавчому (див. пункт 122) чи індивідуальному рівнях.

146. Зрештою, зазначена невизначеність, створена неодноразовими продовженнями мораторію, сама по собі посилила тягар, покладений на заявників. Здійснення однієї з основних складових їхнього права власності, права розпоряджатися своїм майном (див. пункт 28), стало предметом прийняття законодавства невизначеного змісту, прийняття, яке здійснювалося у спосіб, який вбачається непередбачуваним і недостатньо роз’ясненим (див. пункти 118, 119 та 122). На практиці їхні права власності стали ненадійними та перестали бути невід’ємними. Це слід розглядати у світлі усталеного принципу практики Суду, згідно з яким Конвенція має тлумачитися та застосовуватись у такий спосіб, щоб її гарантії були практичними та ефективними, а не теоретичними та ілюзорними (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Папошвілі проти Бельгії» [ВП] (Paposhvili v. Belgium) [GC], заява № 41738/10, пункт 182, ЄСПЛ 2016, з подальшими посиланнями).

147. Суд доходить висновку, що на заявників як на фізичних осіб було покладено тягар нездатності органів влади дотриматися встановлених ними самими цілей та кінцевих строків. З огляду на непереконливість підстав щодо вибору найбільш обмежувальної альтернативи з доступних органам влади, а не менш обмежувальних заходів, Суд вважає, що тягар, покладений на заявників, є надмірним.

(v) Висновок

148. З огляду на зазначені міркування та ненадання Урядом достатніх аргументів для обґрунтування заходів, застосованих до землі заявників, Суд доходить висновку, що держава-відповідач вийшла за межі своєї широкої свободи розсуду у цій сфері та не забезпечила справедливого балансу між загальним інтересом суспільства та майновими правами заявників.

149. Відповідно, було порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

III. ЗАСТОСУВАННЯ СТАТЕЙ 46 ТА 41 КОНВЕНЦІЇ

A. Стаття 46 Конвенції

150. Суд наголошує, що проблема, яка лежить в основі порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, стосується самої законодавчої ситуації, та що його висновки виходять за межі особистих інтересів заявників у цій справі. Суд вважає, що держава відповідач має вжити належні законодавчі та/або інші заходи загального характеру з метою забезпечення справедливого балансу між інтересами власників земель сільськогосподарського призначення з одного боку та загальними інтересами суспільства з іншого боку відповідно до принципу захисту майнових прав за Конвенцією. Суд не має визначати, яким чином слід урівноважити ці інтереси. Відповідно до статті 46 держава має свободу вибору заходів, за допомогою яких вона виконуватиме свої зобов’язання, що випливають з виконання рішення Суду (див., mutatis mutandis, згадані рішення у справах «Хуттен-Чапска проти Польщі» [ВП] (Hutten-Czapska v. Poland) [GC], пункти 237 та 238, та «Ліндхейм та інші проти Норвегії» (Lindheim and Others v. Norway), пункт 137). Рішення Суду не слід розуміти як таке, що зобов’язує невідкладно запровадити необмежений ринок земель сільськогосподарського призначення в Україні.

B. Стаття 41 Конвенції

151. Стаття 41 Конвенції передбачає:

«Якщо Суд визнає факт порушення Конвенції або протоколів до неї, і якщо внутрішнє право відповідної Високої Договірної Сторони передбачає лише часткове відшкодування, Суд, у разі необхідності, надає потерпілій стороні справедливу сатисфакцію.»

1. Шкода

152. Заявники вимагали 30 000 євро кожному в якості відшкодування моральної шкоди.

153. Уряд вважав суми, що вимагались, надмірними та необґрунтованими.

154. Суд зазначає, що заявники не подали вимоги щодо відшкодування матеріальної шкоди. Крім того, він вважає, що за відсутності в Україні дієвого ринку землі сільськогосподарського призначення будь-яка така вимога, вірогідно, була б спекулятивною (див. пункт 139).

155. Щодо питання моральної шкоди Суд нагадує, що ситуації, за яких заявник зазнав явної травми, фізичної або психологічної, болю та страждання, стресу, тривоги, розчарування, почуттів несправедливості або приниження, тривалої невизначеності, порушення життя або реальної втрати можливостей, можна відрізнити від тих ситуацій, коли публічне встановлення порушення, якого зазнав заявник, у рішенні, що є обов’язковим для Договірної Держави, само по собі є належною формою відшкодування. У деяких ситуаціях, коли закон, процедуру або практику було визнано такими, що не відповідають стандартам Конвенції, цього достатньо для виправлення ситуації (див., наприклад, згадане рішення у справі «Чірагов та інші проти Вірменії» (Chiragov and Others v. Armenia), пункт 57, з подальшими посиланнями у ньому).

156. З огляду на ці принципи, Суд вважає, що встановлення порушення само по собі становить достатню справедливу сатисфакцію за будь-яку завдану заявникам моральну шкоду. Доходячи цього висновку, Суд враховує, inter alia, свої висновки у пунктах 138 та 143 щодо характеру тягаря, покладеного існуючою законодавчою ситуацією на заявників, свій висновок, що держава-відповідач повинна вжити належні законодавчі та/або інші заходи загального характеру для забезпечення дотримання статті 1 Першого протоколу до Конвенції (див., mutatis mutandis, згадане рішення у справі «Ліндхейм та інші проти Норвегії» (Lindheim and Others v. Norway), пункт 141) та той факт, що надзвичайно велика кількість осіб зазнає впливу мораторію (див. пункти 15 і 95 та, mutatis mutandis, згадане рішення у справі «Чірагов та інші проти Вірменії» (Chiragov and Others v. Armenia), пункт 46, та рішення у справі «Едвардс проти Мальти» (справедлива сатисфакція) (Edwards v. Malta) (just satisfaction), заява № 17647/04, пункт 30, від 17 липня 2008 року).

157. Проте Суд наголошує, якщо держава-відповідач необґрунтовано затягуватиме прийняття необхідних заходів загального характеру з метою виконання рішення, з часом це може призвести до ситуації, коли присудження компенсації за статтею 41 може, зрештою, стати виправданим, принаймні для певних категорій власників землі сільськогосподарського призначення.

2. Судові та інші витрати

158. Заявники також вимагали 4 800 євро кожному в якості компенсації судових та інших витрат, яких вони зазнали під час провадження у Суді, які мали бути сплачені безпосередньо на банківський рахунок пана Тарахкала.

159. Уряд заперечив проти обґрунтованості цієї вимоги. Він зазначив, що Суд присудив 11 000 євро відшкодування судових витрат у рішенні у справі «Куликов та інші проти України» (Kulykov and Others v. Ukraine), заява № 5114/09 та 17 інших, пункт 159, від 19 січня 2017 року), яка за його оцінкою була значно складнішою, ніж ця справа.

160. Відповідно до практики Суду заявник має право на компенсацію судових та інших витрат, лише якщо буде доведено, що такі витрати були фактичними і неминучими, а їхній розмір – обґрунтованим. У цій справі з огляду на наявні в нього документи та зазначені вище критерії, а також беручи до уваги оплату правової допомоги, яку пан Тарахкало вже отримав, Суд вважає за належне присудити кожному заявнику 3 000 євро компенсації витрат, яких вони зазнали під час провадження у Суді, які мають бути перераховані безпосередньо на банківський рахунок пана Тарахкала.

161. Суд також хотів би наголосити, що незважаючи на те, що у цій справі він присуджує компенсацію судових та інших витрат, йому буде важко передбачити присудження якої-небудь компенсації судових та інших витрат у будь-яких подальших справах цього типу, якщо тільки дуже виняткові обставини не виправдовуватимуть інший висновок.

C. Пеня

162. Суд вважає за належне призначити пеню на підставі граничної позичкової ставки Європейського центрального банку, до якої має бути додано три відсоткові пункти.

ЗА ЦИХ ПІДСТАВ СУД ОДНОГОЛОСНО

1. Вирішує об’єднати заяви;

2. Оголошує заяви прийнятними;

3. Постановляє, що було порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції;

4. Постановляє, що встановлення порушення саме по собі становить достатню справедливу сатисфакцію за будь-яку моральну шкоду, завдану заявникам;

5. Постановляє, що:

(a) упродовж трьох місяців з дати, коли це рішення набуде статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції, держава-відповідач повинна сплатити кожному із заявників 3 000 (три тисячі) євро та додатково суму будь-якого податку, що може нараховуватись заявникам, в якості компенсації судових та інших витрат; ця сума має бути конвертована в національну валюту держави-відповідача за курсом на день здійснення платежу та перерахована безпосередньо на рахунок адвоката заявників пана Тарахкала;

(b) із закінченням зазначеного тримісячного строку до остаточного розрахунку на вищезазначену суму нараховуватиметься простий відсоток (simple interest) у розмірі граничної позичкової ставки Європейського центрального банку, яка діятиме в період несплати, до якої має бути додано три відсоткові пункти;

6. Відхиляє решту вимог заявників щодо справедливої сатисфакції.

Учинено англійською мовою та повідомлено письмово 22 травня 2018 року відповідно до пунктів 2 та 3 Правила 77 Регламенту Суду.

Маріалена Цирлі (Marialena Tsirli)

Секретар

Вінсент А. Де Гаетано

(Vincent A. De Gaetano)

Голова

[1]. Наприклад, тільки за проектом Світового банку з Україною «Видача державних актів на право власності на землю у сільській місцевості та розвиток системи кадастру», який тривав з 2003 до 2013 року, було профінансовано видачу 711 678 актів на право власності на землю та реєстрацію 16,7 мільйонів актів на право власності в електронній формі. Див. за посиланнями:

та (останнє відвідування –
05 січня 2018 року).

[2]. Це становить 1,56%. Хоча це відображає кількість угод, а не охоплену територію, у деяких країнах ЄС річний показник угод незмінно перевищує 2% загальної площі використаних сільськогосподарських угідь (далі – ПСУ). Див. Європейський центр політичних досліджень. Дослідження щодо Функціонування ринків землі в країнах-членах ЄС під впливом заходів, які вживаються в рамках Загальної сільськогосподарської політики: Остаточний звіт (Йоган Свіннен, Павел Кіаян та д’Артіс Канкс) ст. 182, доступний за посиланням:

[3]. Див. за посиланням: (останнє відвідування – 05 січня 2018 року). Див. також пункт 30 зауважень Уряду.

[4]. Доступно за посиланням: (останнє відвідування – 05 січня 2018 року).

[5]. 28 грудня 2007 року є днем прийняття Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік», який також містив положення, які змінювали кінцеву дату мораторію, а також багато інших змін у різних законах, здебільшого щодо різних джерел доходу. Проте 22 травня 2008 року Конституційний Суд України визнав відповідні положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік» неконституційними у зв’язку з процесуальними порушеннями, які не стосуються земельного законодавства та мораторію. 03 червня 2008 року це ж положення щодо зміни кінцевої дати мораторію було прийнято повторно окремим Законом.

[6]. Див. пояснювальні записки за посиланнями: та відповідно (останнє відвідування – 10 січня 2018 року).

[7]. Див. стенограму засідання Верховної Ради України за посиланням:

[8]. Законопроект № 5123-1, див. за посиланням:

.
Стенограму засідання Верховної Ради України див. за посиланням:

(останнє відвідування –

05 січня 2018 року).

[9]. Законопроект № 7350, див. за посиланням:

.

Стенограму засідання Верховної Ради України див. за посиланням:

(останнє відвідування – 05 січня 2018 року).

[10]. Див.: (останнє відвідування –05 січня 2018 року).

[11]. Див.: .

[12]. Будь-який суб’єкт, який отримує принаймні три чверті свого обороту від сільського господарства може застосовувати цю систему (див. підпункт 4 пункту 291.4 статті 291 Податкового кодексу). Більше інформації щодо спеціального податкового режиму для сільськогосподарських товаровиробників наведено у довіднику «Ведення агробізнесу в Україні: юридичний посібник для іноземних інвесторів» (Міністерство аграрної політики та продовольства України, 2017 рік), ст. 11, доступному за посиланням:

(останнє відвідування –

05 січня 2017 року).

[13]. Держгеокадастр, Укладення договорів оренди та плата за оренду земельних часток (паїв) (опубліковано 14 вересня 2015 року), доступно за посиланням: (останнє відвідування – 08 січня 2018 року).

[14]. Там само.

[15]. Держгеокадастр. Середня вартість оренди сільгоспземель в Україні у розрізі регіонів (опубліковано 04 грудня 2015 року) (останнє відвідування – 08 січня 2018 року).

[16]. Послання президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2001 році, доступне за посиланням: (останнє відвідування – 08 січня 2018 року).

[17]. Див. Угоди про створення Коаліції демократичних сил у Верховній Раді України V i VI скликання, та respectively (останнє відвідування – 08 січня 2018 року).

[18]. Постанова Кабінету Міністрів України від 16 січня 2008 року № 14.

[19]. Виступ Президента України Віктора Януковича із щорічним посланням до Верховної Ради України (07 квітня 2011 року), див. за посиланням: (останнє відвідування – 08 січня 2018 року).

[20]. Див. за посиланням: (останнє відвідування – 08 січня 2018 року).

[21]. Див. за посиланням: (останнє відвідування – 08 січня 2018 року).

[22] Стенограма засідання Верховної Ради України від 06 вересня 2016 року доступна за посиланням: (останнє відвідування – 08 січня 2018 року).

[23]. Доступно за посиланням: (останнє відвідування – 04 січня 2018 року).

[24]. Проте два проекти ЗОЗСП, подані двома різними депутатами, перебувають на розгляді у Парламенті Вони доступні за посиланнями: (основний проект) та

(альтернативний проект) відповідно (останнє відвідування – 04 січня 2018 року).

[25]. «Дослідження структури фермерського господарства» за 2013 рік – основні результати:

(останнє відвідування – 09 січня 2018 року).

Full & Egal Universal Law Academy