Requête No 11798/85
Miguel CASTELLS
contre
Espagne
RAPPORT DE LA COMMISSION
adopté le 8 janvier 1991
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 17) .................................. 1
A. La requête
(par. 2 - 6) ........................... 1
B. La procédure
(par. 7 - 12) .......................... 1
C. Le présent rapport
(par. 13 - 17) ......................... 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 18 - 35) ................................. 4
A. Les circonstances particulières de
l'affaire (par. 18 - 33) ............... 4
B. Loi et pratique nationales
(par. 34 - 35) ......................... 8
i) Constitution espagnole de 1978
(par. 34) .......................... 8
ii) Code pénal
(par. 35) .......................... 9
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 36 - 81) ................................. 11
A. Griefs déclarés recevables
(par. 36) .............................. 11
B. Les points en litige
(par. 37) .............................. 11
C. Sur la violation alléguée de l'article 10
de la Convention
(par. 38 - 76) ......................... 11
1) Sur l'existence d'une ingérence dans
l'exercice du droit garanti au requérant
par l'article 10 de la Convention
(par. 39 - 40) ...................... 12
2) Sur la justification de l'ingérence aux
termes du paragraphe 2 de l'article 10
(par. 41 - 75) ...................... 12
a) Prévue par la loi
(par. 44 - 49) ................... 12
b) Le but poursuivi par l'ingérence
(par. 50 - 54) ................... 13
c) La nécessité de la mesure dans une
société démocratique
(par. 55 - 75) ................... 14
Conclusion
(par. 76) .............................. 18
D. Sur la violation alléguée de l'article 14
combiné avec l'article 10 de la Convention
(par. 77 - 79) ......................... 19
Conclusion
(par. 79) .............................. 19
E. Récapitulation
(par. 80 - 81) ......................... 19
Opinion dissidente de M. J.A. Frowein et Sir Basil Hall 20
Opinion dissidente de M. F. Martinez ................... 22
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la
Commission ................................ 26
ANNEXE II : Décision partielle sur la recevabilité
de la requête ............................. 27
ANNEXE III : Décision finale sur la recevabilité de
la requête ................................ 36
ANNEXE IV : Texte de l'article (original et traduction) 45
signé par M. CASTELLS et publié dans "Punto
y Hora de Euskal Herria" ..................
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé de l'affaire, telle qu'elle a
été soumise par les parties à la Commission européenne des Droits de
l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant est un citoyen espagnol né en 1931. Il réside à
Saint-Sébastien (Pays Basque espagnol) où il exerce la profession
d'avocat. Devant la Commission, il assure sa propre défense en
collaboration avec Me Jose Maria Montero Zabala, avocat au barreau de
Bilbao et Me Enrique Villa Sanchez, avocat au barreau de
Saint-Sébastien.
3. Le Gouvernement défendeur a été représenté par MM. Jose Maria
Morenilla et Jose Luis Fuertes Suarez du Ministère de la Justice en
qualité d'agent et de co-agent respectivement.
4. Le requérant est un militant de la coalition basque Herri
Batasuna et fut élu sénateur aux élections au Parlement espagnol en
mars 1979. En juin 1979, il fit publier dans l'hebdomadaire "Punto y
Hora de Euskal Herria" un article signé par lui concernant les
meurtres et agressions commis au Pays Basque par des bandes armées
d'extrême droite. L'article concluait à la responsabilité du
Gouvernement pour les agissements de ces bandes.
5. Le 3 juillet 1979 le Ministère public engagea des poursuites
pénales à l'encontre du requérant du chef d'injures au Gouvernement,
délit prévu à l'article 161 du Code pénal. Après que le Sénat eut
levé son immunité parlementaire le requérant fut inculpé en date du
7 juillet 1981. Par arrêt du 31 octobre 1983, la chambre criminelle
du Tribunal suprême le condamna à une peine d'emprisonnement d'un an,
cette peine étant assortie d'une peine accessoire de suspension du
droit d'exercer toute profession ou fonction publique pendant cette
période. Le recours d'amparo du requérant fut rejeté le 10 avril 1985
par le Tribunal constitutionnel.
6. Le requérant se plaint que les sanctions pénales qui lui ont
été infligées constituent une atteinte à son droit à la liberté
d'expression garanti par l'article 10 de la Convention. Il se
considère aussi victime d'une discrimination fondée sur ses
convictions politiques contraire à l'article 14 combiné avec
l'article 10 de la Convention.
B. La procédure
7. La requête a été introduite le 17 septembre 1985 et
enregistrée le 15 octobre 1985.
8. En octobre 1986 le conseil du requérant a demandé
l'ajournement de l'examen de la requête afin de pouvoir présenter
à la Commission certains documents supplémentaires. Le conseil du
requérant a déposé au Secrétariat, en date du 24 juillet 1987, un
mémoire contenant ces documents.
9. Le 29 février 1988 la Commission a décidé de donner
connaissance de la requête au Gouvernement espagnol, en application de
l'ancien article 42 par. 2 (b) de son Règlement intérieur et d'inviter
celui-ci à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et
le bien-fondé de la requête et à s'exprimer en particulier sur le
grief du requérant concernant les ingérences des autorités dans sa
liberté d'expression.
10. Le Gouvernement a présenté ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête le 6 juin 1988, après
prorogation du délai initialement fixé au 6 mai 1988. Les
observations en réponse du requérant sont parvenues le 3 octobre 1988
après prorogation du délai initialement prévu au 29 juillet 1988.
11. Par une décision partielle du 9 mai 1989 la Commission a
déclaré irrecevables certains des griefs contenus dans la requête,
notamment ceux tirés de la violation des articles 6 et 7 de la
Convention et a décidé de tenir une audience contradictoire entre les
parties sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés de la
violation de la liberté d'expression (article 10 de la Convention
tant pris isolément que combiné avec l'article 14 de la Convention).
12. L'audience a eu lieu le 7 novembre 1989, les parties étant
représentées comme suit :
Pour le Gouvernement
- M. Jose Maria Morenilla du Ministère de la Justice en
qualité d'agent du Gouvernement;
- M. Jose Luis Fuertes du Ministère de la Justice en qualité
de co-agent du Gouvernement.
Pour le requérant
- M. Miguel Castells, requérant;
- Me Jose Maria Montero, avocat au barreau de Bilbao, en
qualité de conseil;
- Me Enrique Villa, avocat au barreau de Saint-Sébastien, en
qualité de conseil;
- Me Dowe Korff en qualité d'assistant;
- Me John Vervaele en qualité d'assistant.
Le même jour la Commission a déclaré le restant de la requête
recevable et s'est mise à la disposition des parties afin de parvenir
à un règlement amiable de l'affaire. Elle leur a donné de surcroît la
faculté de soumettre des offres de preuve et observations
complémentaires. Les 19 et 23 février 1990 le requérant a envoyé à la
Commission des mémoires complémentaires et des moyens de preuve
concernant des points controversés. Le 12 mars 1990 la Commission a
décidé de les transmettre au Gouvernement défendeur.
Vu l'attitude adoptée par les parties la Commission constate
qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un règlement amiable.
C. Le présent rapport
13. Le présent rapport a été établi par la Commission conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
H. VANDENBERGHE
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
14. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission
le 8 janvier 1991 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil
de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
15. Ce rapport a pour objet conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention
(i) d'établir les faits et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes
de la Convention.
16. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le
texte des décisions partielle et finale de la Commission sur la
recevabilité (Annexes II et III respectivement).
17. Le texte intégral de l'argumentation écrite et orale des
parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés
dans les archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Les circonstances particulières de l'affaire
18. Le requérant, militant de la formation politique basque Herri
Batasuna, fut élu sénateur aux élections au Parlement espagnol
(Cortes) en mars 1979.
19. En juin 1979, le requérant fit publier dans l'hebdomadaire
"Punto y Hora de Euskal Herria" un article (*) signé par lui-même dans
lequel il attirait notamment l'attention de l'opinion publique sur les
agressions physiques dont selon lui un bon nombre de citoyens basques
avaient fait et continuaient de faire l'objet de la part de groupes
armés. En particulier, l'article faisait état d'une liste de
personnes qui avaient été tuées. Le requérant dénonçait également
les agissements en toute impunité de ces groupes et concluait à la
responsabilité du Gouvernement pour ces agissements. Les derniers
paragraphes de l'article se lisaient comme suit :
[Original]
"Estos comandos, por llamarles de alguna forma, se mueven
en Euskadi como el pez en el agua, en medio de una población
que les es absolutamente hostil. Resulta demasiado
inexplicable para no estar a la vista, la explicación.
Disponen de información exacta, más detallada en muchos caso,
para los atentados que cometen, que la que tienen a su
disposición las gentes del país. Cuentan con amplios ficheros
que se mantienen al día. Disponen de material bélico y fondos
abundantes. Disponen de material, de fondos sin limitación y
de una impunidad absoluta. Dado tiempo y condiciones en que
vienen operando, puede decirse que tienen garantizada de
antemano la impunidad legal. No sirve de nada que prohiban
verlo.
Y esto cuenta para el pueblo. Y pesa más en Euskadi que
todos los preautonómicos, consensos democráticos y zarandajas
vacias o de formulación abstracta, porque tiene una presencia
diaria y una realidad física y tangible.
Sinceramente, no creo en la existencia de las asociaciones
fascistas, cuyas siglas he señalado antes, fuera y al margen
del aparato del Éstado. 0 sea, que no creo en su existencia
real. Pese la proliferación de siglas, son siempre los mismos.
Detrás de estas acciones sólo puede estar el Gobierno, el
partido del Gobierno y sus efectivos. Sabemos que van a
utilizar cada vez más como instrumento politico la caza
expeditiva y la eliminación fisica del disidente vasco.
¡Allá ellos con su falta de vision política ! Pero para el
próximo que caiga entre nosotros hay que señalar a los
responsables, desde ahora y con la máxima publicidad."
__________
(*) Le texte intégral de l'article et sa traduction française
figurent en annexe IV au présent rapport.
[Traduction]
"Ces commandos, car il faut bien leur donner un nom, ont
l'air de se sentir comme un poisson dans l'eau au Pays
Basque, alors qu'ils sont entourés d'une population qui leur
est absolument hostile. Ceci est trop inexplicable pour ne
pas avoir une explication évidente. Pour commettre leurs
attentats, ils disposent d'informations précises, souvent
plus détaillées que celles dont disposent les gens du pays.
Ils ont d'importants fichiers, tenus à jour. Ils disposent
de matériel de guerre et de fonds importants. Ils disposent
de matériel et de fonds illimités, et jouissent d'une impunité
totale. Etant donné le temps depuis lequel ils mènent à bien
leurs opérations, et les conditions dans lesquelles ils le
font, l'on peut dire que l'impunité légale leur est d'avance
garantie. Rien ne sert d'interdire de le voir.
Or ceci compte pour le peuple. Et ceci compte plus au
Pays Basque que tous les projets d'autonomie, les consensus
démocratiques et autres balivernes vides de sens ou formulées
de façon abstraite, parce qu'il s'agit d'une réalité visible
et tangible.
Je ne crois sincèrement pas que les associations fascistes
dont j'ai cité les sigles ci-dessus aient une existence
indépendante, en dehors de l'appareil de l'Etat. En d'autres
termes, je ne crois pas à leur existence réelle. Malgré la
prolifération des sigles, ce sont toujours les mêmes.
Derrière ces agissements, il ne peut y avoir que le
Gouvernement, le parti du Gouvernement et ses effectifs. Nous
savons qu'ils vont de plus en plus utiliser la chasse pure et
simple au dissident basque et son élimination physique en tant
qu'instrument politique. Libre à eux d'avoir cette absence de
sens des réalités politiques ! Mais, pour le prochain qui
tombera parmi nous, il faut signaler les responsables, dès
maintenant, aussi haut et fort que possible."
20. Suite à la parution de cet article, le Ministère public
engagea le 3 juillet 1979 des poursuites pénales à l'encontre du
requérant du chef d'injures au Gouvernement, délit prévu à l'article
161 du Code pénal. La juridiction d'instruction compétente, en
l'occurrence le Tribunal suprême, demanda alors au Sénat la levée de
l'immunité parlementaire du requérant. Le Sénat ayant fait droit à
cette demande, le requérant fut inculpé d'injures au Gouvernement par
ordonnance du 7 juillet 1981.
21. Le 12 décembre 1981, la défense du requérant demanda la
récusation de quatre juges dont l'impartialité était mise en cause. A
cet égard, la défense alléguait que les idées politiques de ces
magistrats et les fonctions qu'ils avaient exercées pendant le régime
politique antérieur ne les rendaient pas aptes à examiner des faits
relatifs à l'exercice de la liberté d'opinion d'un individu qui, dans
le cas du requérant, avait été notoirement un des opposants à ce
régime. La défense invoquait l'article 54-9° du Code de procédure
pénale.
22. Suite à plusieurs incidents de procédure - et notamment à une
décision du Tribunal constitutionnel du 12 juillet 1982 enjoignant au
Tribunal suprême de déclarer la demande recevable - cette juridiction
statuant en cour plénière rejeta par décision du 11 janvier 1983, la
demande de récusation. Dans les considérants de la décision, le
Tribunal faisait observer que pendant le régime politique antérieur
les magistrats mis en cause avaient été membres de la chambre
criminelle du Tribunal suprême, l'un d'entre eux ayant été en outre
président du Tribunal d'ordre public en 1966-68, et relevait que dans
l'exercice de leurs fonctions ils n'avaient fait qu'appliquer la
législation alors en vigueur.
23. Le requérant saisit alors le Tribunal constitutionnel d'un
recours d'amparo pour violation de l'article 24 par. 2 de la
Constitution espagnole.
24. Par décision du 4 mai 1983, le Tribunal constitutionnel rejeta
le recours. Dans les considérants de la décision, cette juridiction
relevait notamment que le fait que les magistrats en question peuvent
avoir des idées politiques différentes de celles du requérant ne
saurait être considéré comme ayant un lien direct ou indirect pour la
solution de la contestation (interés directo o indirecto), au sens de
l'article 54-9 du Code de procédure pénale.
25. Entre-temps, au cours de l'instruction de l'affaire, la
défense du requérant avait fait valoir, dans son mémoire du 2 avril
1982, que les informations contenues dans l'article de presse en
question étaient exactes et que cet article n'exprimait pas une
opinion personnelle mais les vues de l'opinion publique. En outre, la
défense avait proposé des moyens de preuve permettant selon elle
d'établir l'exactitude de ces informations. Il était notamment
demandé au Tribunal d'obtenir des diverses autorités des rapports
sur l'état des investigations policières, les détentions, les
poursuites judiciaires ou autres démarches entreprises à l'encontre
des membres des groupes d'extrême droite responsables des attentats
dénoncés dans l'article. Les faits notoires rapportés par celui-ci
étaient de nature, selon la défense, à enlever à sa publication tout
caractère injurieux. La défense proposa également l'audition de
cinquante-deux témoins dont plusieurs membres des Parlements belge,
italien, français, anglais, irlandais, danois ainsi que du Parlement
européen au sujet de la pratique parlementaire en matière de liberté
de critique politique.
26. Par décision (Auto) du 19 mai 1982, le Tribunal suprême
refusa de recueillir la plupart des preuves proposées au motif
qu'elles tendaient à établir l'exactitude des informations diffusées
au moyen d'une exception (exceptio veritatis) qui n'est pas applicable
lorsqu'il s'agit d'un délit d'injures au Gouvernement, tel que prévu
par l'article 161 du Code pénal.
27. Le requérant ayant recouru ("recurso de súplica") contre cette
décision, le Tribunal suprême rejeta le recours en date du 16 juin
1982. Le Tribunal relevait notamment que l'exactitude des
informations qui étaient à l'origine de l'inculpation d'injures au
Gouvernement n'avait pas une importance déterminante dans le cadre
d'une telle inculpation. Le requérant saisit alors le Tribunal
constitutionnel d'un recours d'amparo, en faisant notamment valoir une
méconnaissance des droits de la défense.
28. Le Tribunal constitutionnel rejeta le recours le 10 novembre
1982. Dans les considérants de l'arrêt, cette juridiction estimait
que la question de la méconnaissance des droits de la défense ne
pouvait être appréciée qu'en prenant en considération l'ensemble de la
procédure et après que le juge du fond se fût prononcé.
29. L'audience sur le fond de l'affaire eut lieu le 27 octobre
1983. Par arrêt du 31 octobre 1983, la chambre criminelle du Tribunal
suprême condamna le requérant à une peine d'emprisonnement d'un an
pour injures au Gouvernement, cette peine étant assortie d'une peine
accessoire de suspension du droit d'exercer toute profession ou
fonction publique au cours de cette période. Dans les considérants de
l'arrêt, le Tribunal relevait l'existence, en l'espèce, des éléments
caractérisant l'infraction dont le requérant était accusé. En
particulier, le Tribunal relevait que le requérant, en sa qualité de
sénateur, était tenu d'utiliser les moyens prévus par le Règlement
intérieur du Sénat pour exprimer toute critique à l'encontre du
Gouvernement, ce qu'il n'avait pas fait. Son article avait
certainement - soulignait l'arrêt - un but de critique politique
("animus criticandi") mais ce but avait été outrepassé par un but
diffamatoire ("animus injuriandi"). En raison de cela le Tribunal
estima qu'il fallait appliquer l'article 162 du Code pénal relatif aux
injures moins graves au Gouvernement plutôt que l'article 161. Par
ailleurs, le Tribunal confirmait sa décision du 19 mai 1982 par
laquelle il avait refusé de recueillir une partie des preuves
proposées par la défense.
30. Par ordonnance (Auto) du 6 décembre 1983 le Tribunal suprême
ordonna, en application de l'article 93 du Code pénal, le sursis à
exécution pendant deux ans de la peine de prison prononcée.
31. Contre l'arrêt du 31 octobre 1983, le requérant forma un
recours d'amparo se plaignant notamment qu'il s'était vu refuser la
production des preuves quant à la vérité de ses dires, ce qui eût
permis au Tribunal de l'innocenter, et que le principe de la
présomption d'innocence avait été méconnu à son détriment. Par
ailleurs, il se plaignait d'une violation du droit à formuler des
critiques politiques selon lui inhérent à l'article 23 de la
Constitution espagnole (droit de participer aux affaires publiques).
Le requérant faisait valoir en outre qu'il avait été porté atteinte à
son droit à l'égalité devant la loi en ce que d'autres personnes
avaient publié des articles semblables sans être pour autant
condamnées.
En dernier lieu, dans le résumé de ces griefs ("suplico") le
requérant mentionnait aussi l'article 20 de la Constitution (droit à
la liberté d'expression).
32. A la demande du requérant le Tribunal constitutionnel prononça
le 22 février 1984 le sursis provisoire à l'exécution des peines
accessoires prononcées par l'arrêt du 31 octobre 1983. Toutefois, par
arrêt du 10 avril 1985, le Tribunal constitutionnel rejeta le recours.
Dans les considérants de l'arrêt, le Tribunal releva notamment que
la juridiction du fond avait refusé de recueillir les preuves qu'elle
avait estimé non-pertinentes au vu du chef d'accusation existant
contre le requérant, à savoir, celui d'injures au Gouvernement, délit
pour lequel, selon la jurisprudence espagnole, la preuve de la vérité
n'est pas susceptible de constituer un motif de disculpation. L'arrêt
déclarait au demeurant la compatibilité de principe entre l'article 20
de la Constitution garantissant la liberté d'expression et l'article
161 relatif au délit d'injures au Gouvernement. Selon le Tribunal le
but de cette dernière disposition n'est autre que celui de réglementer
l'exercice du droit à la liberté d'expression en assurant en même
temps la protection des institutions de l'Etat, dont le respect est
une condition nécessaire à l'équilibre du système démocratique. Le
Tribunal constitutionnel concluait par conséquent que les modalités
spécifiques d'application de l'article 161 du Code pénal relevaient de
la juridiction ordinaire et non pas de la juridiction constitutionnelle.
33. Le 1er avril 1986 le Tribunal suprême a pour sa part déclaré
la peine de prison comme ayant été définitivement exécutée. A la suite
de cette décision les inscriptions relatives à la condamnation du
requérant ont été effacés de son casier judiciaire. D'après un extrait
daté du 13 novembre 1989 dudit casier judiciaire fourni par le
Gouvernement - celui-ci ne comporte à présent aucune inscription.
B. Loi et pratique nationales
34. i) Constitution espagnole de 1978
Art. 20 - 1. Se reconocen y protegen los derechos:
a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas
y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier
otro medio de reproducción.
...
d) A comunicar o recibir libremente información veraz por
cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho
a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el
ejercicio de estas libertades.
2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse
mediante ningún tipo de censura previa.
4. Estas libertades tienen su límite en el respeto a los
derechos reconocidos en este Título, en los preceptos de las
leyes que los desarrollen y, especialmente, en el derecho al
honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la
juventud y de la infancia.
Art. 23 - 1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes,
libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio
universal.
Art. 14. Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda
prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza,
sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o
circunstancia personal o social.
Art. 18 - 1. Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad
personal y familiar y a la propia imagen.
[Traduction]
Art. 20 - 1. Sont reconnus et protégés les droits suivants :
a) à exprimer et diffuser librement les pensées, idées et
opinions oralement, par écrit ou par tout autre moyen de
reproduction.
...
d) à communiquer et recevoir librement des informations
véritables par tous les moyens de diffusion. Le droit à
la clause de conscience et au secret professionnel seront
réglementés par la loi.
2. L'exercice de ces droits ne peut être restreint par
aucune censure préalable.
4. Ces libertés ont leur limite dans le respect des droits
reconnus dans ce Titre, dans les dispositions des lois
d'application et particulièrement dans le droit à l'honneur, à sa
propre image et à la protection de la jeunesse et de l'enfance.
Art. 23 - 1. Les citoyens ont le droit de participer à la vie
publique directement ou à travers ses représentants élus
librement lors d'élections périodiques au suffrage universel.
Art. 14. Tous les Espagnols sont égaux devant la loi. Aucune
discrimination fondé sur la naissance, race, sexe, religion,
opinion ou toute autre circonstance personnelle ou sociale ne
sera admissible.
Art. 18 - 1. Le droit à l'honneur, à l'intimité personnelle et
familiale et à la propre image est garanti.
35. ii) Code pénal
(rédaction d'après la loi organique 8/1983 du 25 juin 1983)
Artículo 161. Incurrirán en la pena de prisión mayor:
1° Los que injuriaren, calumniaren o amenazaren gravemente
al Regente o Regentes, al Gobierno, al Consejo General
del Poder Judicial, al Tribunal Constitucional, al
Tribunal Supremo o a los Gobiernos de las Comunidades
Autónomas.
Artículo 162. Cuando la injuria o amenaza de que se habla en el
artículo precedente no fueren graves, se impondrá al culpable la
pena de prisión menor.
[Traduction]
Article 161. Encourront la peine de l'emprisonnement de longue
durée (1)
1° Ceux qui injurieront, calomnieront ou menaceront gravement
le ou les Régents, le Gouvernement, le Conseil Général
du Pouvoir judiciaire, le Tribunal constitutionnel, le
Tribunal suprême ou le Gouvernement des Communautés
autonomes.
Article 162. Quand l'injure ou la menace visées à l'article
précédent ne seront pas graves on infligera au coupable la peine
de l'emprisonnement de courte durée (2).
Il y a lieu de signaler que le requérant a été condamné sur la
base de dispositions - figurant dans le Titre II du Code pénal - qui
contiennent une protection renforcée du prestige des hautes
institutions de l'Etat, de la "auctoritas" ou principe d'autorité
(cf. Ordonnance du Tribunal suprême du 19 mai 1982) différente de la
protection plus générale accordée à l'honneur et à la réputation des
personnes par un autre Titre du Code Pénal, à savoir le Titre X.
"Article 461. Al acusado de injuria no se admitirá prueba sobre
la verdad de las imputaciones sino cuando éstas fueren dirigidas
contra funcionarios públicos sobre hechos concernientes al
ejercicio de su cargo, ... [ ..... ].
[Traduction]
Article 461. Dans le cadre d'une inculpation d'injures la preuve
de la vérité des imputations ne sera admissible que si ces
dernières se réfèrent à des fonctionnaires publics et concernent
des faits ayant trait à l'exercice de leurs fonctions ... [ ..... ].
L'arrêt du Tribunal suprême du 31 octobre 1983 a précisé que
l'exception de la vérité n'est pas admissible dans le cadre du délit
d'injures à l'une des hautes institutions de l'Etat car d'une part
aucun fonctionnaire n'est, en tant que tel, concerné et de l'autre
lesdites institutions jouissent d'une protection pénale renforcée dans
ce domaine.
_________
(1) De 6 à 12 ans de prison. Art. 30 du Code Pénal.
(2) De 6 mois à 6 ans de prison. Art. 30 du Code Pénal.
---------
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
36. La Commission a déclaré recevables :
a. le grief du requérant selon lequel sa condamnation constitue
une ingérence injustifiée dans son droit à la liberté
d'expression ;
b. le grief du requérant selon lequel il a été victime d'une
discrimination dans l'exercice de son droit à la liberté
d'expression.
B. Les points en litige
37. La Commission est appelée à se prononcer sur les points
suivants :
a. la condamnation pénale infligée au requérant pour avoir
publié un article imputant la responsabilité d'actes de
violence au Gouvernement constitue-t-elle en l'espèce une
violation de son droit à la liberté d'expression garanti
à l'article 10 (art. 10) de la Convention ?
b. Ces mêmes faits constituent-ils une discrimination contraire
à l'article 14 combiné avec l'article 10 (art. 14+10) de la
Convention ?
C. Sur la violation alléguée de l'article 10 (art. 10) de la
Convention
38. L'article 10 (art. 10) de la Convention est ainsi libellé :
1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce
droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou
de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y
avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de
frontière. Le présent article n'empêche pas les Etats de
soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de
télévision à un régime d'autorisations.
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des
responsabilités peut être soumis à certaines formalités,
conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui
constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale
ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la
prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale,
à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour
empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour
garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire.
1) Sur l'existence d'une ingérence dans l'exercice du droit
garanti au requérant par l'article 10 (art. 10) de la Convention
39. Le requérant, homme politique et sénateur, fut condamné à un
an de prison avec sursis et à la suspension de toute fonction publique
et profession pendant cette période après avoir publié un article dans
la presse. Dans son arrêt du 31 octobre 1983 le Tribunal suprême,
après avoir refusé l'offre de la preuve de la vérité, considéra le
requérant coupable d'avoir injurié le Gouvernement. Le 10 avril 1985
le Tribunal constitutionnel rejeta au fond le recours d'amparo du
requérant.
40. De l'avis de la Commission, la publication de l'article du
requérant constituait une manifestation de sa liberté d'expression
énoncée par l'article 10 par. 1 (art. 10-1) de la Convention. Dès
lors, la condamnation dont il a fait l'objet constitue - le
Gouvernement lui-même ne le conteste pas réellement - une ingérence
dans l'exercice du droit reconnu par cette disposition. Quant à la
distinction entre exercice légitime et illégitime du droit à la
liberté d'expression suggérée par le Gouvernement, la Commission
estime qu'elle se rapporte à la justification de l'ingérence sous
l'angle du paragraphe 2 de l'article 10 (art. 10).
2) Sur la justification de l'ingérence aux termes du
paragraphe 2 de l'article 10
41. La Commission rappelle le caractère éminent que la liberté
d'expression revêt dans une société démocratique dont elle constitue
l'un des fondements essentiels, ainsi que l'une des conditions
primordiales de son progrès et de l'épanouissement de chacun (cf.
par exemple Cour Eur. D.H., arrêt Lingens du 8 juillet 1986, série A
n° 103, p. 26 par. 41).
42. Pour ne pas enfreindre l'article 10 (art. 10) de la
Convention, les sanctions dont se plaint le requérant doivent, d'après
le paragraphe 2, être prévues par la loi, être inspirées par un ou des
buts légitimes d'après ce paragraphe et être nécessaires dans une
société démocratique à la poursuite de l'un de ces buts (cf. Cour
Eur. D.H. arrêt Handyside du 7 décembre 1976, p. 21 par. 43 à 47).
43. Le Gouvernement soutient qu'en l'occurrence l'ingérence
remplit l'ensemble des conditions posées par ce paragraphe. Le
requérant, pour sa part, conteste ce point de vue.
a) Prévue par la loi
-----------------
44. Le requérant ne conteste pas l'existence d'une base légale
pour sa condamnation. Il critique cependant l'interprétation qui en a
été faite par le Tribunal suprême.
Le Gouvernement soutient que l'ingérence était prévue par la
loi, en l'occurrence les articles 161 et 162 du Code pénal.
La Commission rappelle sur ce point la jurisprudence de la
Cour dans l'affaire Sunday Times (Cour Eur. D.H. arrêt du 30 avril
1979, série A n° 30, p. 31 par. 49) :
"Aux yeux de la Cour, les deux conditions suivantes comptent
parmi celles qui se dégagent des mots "prévues par la loi".
Il faut d'abord que la "loi" soit suffisamment accessible :
le citoyen doit pouvoir disposer de renseignements
suffisants, dans les circonstances de la cause, sur les
normes juridiques applicables à un cas donné. En second lieu,
on ne peut considérer comme une "loi" qu'une norme énoncée
avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler
sa conduite ; en s'entourant au besoin de conseils éclairés,
il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans
les circonstances de la cause, les conséquences de nature à
dériver d'un acte déterminé."
45. L'accessibilité des articles 161 et 162 du Code pénal ne prête
pas à discussion.
46. Le requérant soutient par contre que l'interdiction qui lui a
été faite par le Tribunal suprême de plaider l'exceptio veritatis
n'était pas prévisible et l'a privé d'un moyen de défense qui aurait
pu l'exonérer de responsabilité.
47. D'après le Gouvernement une jurisprudence constante du
Tribunal suprême a précisé depuis fort longtemps les conditions
d'application des dispositions pénales sur l'injure, si bien que
toute personne est en mesure de savoir que le recours à l'exceptio
veritatis n'est pas admissible dans le contexte d'une inculpation en
vertu des articles 161 et 162 du Code pénal.
48. En ce qui concerne la condition de "prévisibilité" de la loi,
la Commission constate qu'une jurisprudence bien établie de la part
des tribunaux espagnols avait déjà précisé les conditions
d'application des dispositions pénales sur l'injure. Elle considère
d'autre part que la qualité d'avocat du requérant (cf. mutatis
mutandis n° 10279/83 du 7.5.84 D.R. 38 pp. 124/129) permet de situer
l'exigence de "prévisibilité" dans un contexte plus spécifique. La
Commission n'est pas convaincue que le requérant en tant qu'avocat et
sénateur pouvait ignorer que l'emploi de certaines expressions dans
son article était susceptible de tomber sous le coup des articles 161
et 162 du Code pénal et que compte tenu de la loi et de l'état de la
jurisprudence espagnole en la matière, la preuve de la vérité de ses
affirmations n'était pas de manière générale susceptible de constituer
un moyen de disculpation.
49. La Commission estime par conséquent que la condition posée
par l'article 10 par. 2 (art. 10-2) de la Convention selon laquelle toute
ingérence dans le droit à la liberté d'expression doit être "prévue
par la loi" a été, en l'espèce, respectée.
b) Le but poursuivi par l'ingérence
--------------------------------
50. Le requérant soutient que les sanctions qui lui ont été
infligées ne poursuivaient pas un but légitime au regard de la
Convention et allègue qu'elles constituaient une sorte de représaille
contre ses prises de positions politiques et celles de la coalition à
laquelle il appartient.
51. Le Gouvernement défendeur affirme que la condamnation du
requérant visait à sauvegarder le prestige de l'une des hautes
institutions de l'Etat démocratique à savoir le Gouvernement et, par
voie de conséquence, protéger l'ordre public et la sécurité nationale
mis en péril, dans les circonstances difficiles de la transition vers
la démocratie en Espagne, par les affirmations diffamatoires du
requérant.
52. Le requérant a estimé pour sa part que l'invocation de tels
motifs était tout à fait disproportionnée notamment au vu du tirage
limité de l'hebdomadaire Punto y Hora de Euskal Herria où l'article
litigieux a été publié.
53. La Commission observe que l'article incriminé décrit une
situation d'une extrême gravité et reproche aux autorités et en
particulier à la police d'avoir une attitude passive, voire de
connivence, face aux meurtres et attentats commis par les bandes et
groupes armés d'extrême droite. Toutefois l'article n'en reste pas
là. Certaines des expressions utilisées pouvaient donner à penser que
le Gouvernement dans sa collégialité se cachait derrière les bandes
fascistes. Or, le fait qu'une personne jouissant d'un crédit social
important - le requérant avait recueilli lors des élections de mars
1979 un nombre considérable de voix - laisse entendre dans un article
paru dans un hebdomadaire diffusé avant tout au Pays Basque, que le
Gouvernement démocratiquement élu se livrait à des actes
d'instigation, de soutien ou de protection des bandes qui
assassinaient des habitants du Pays Basque, pouvait raisonnablement
amener les autorités nationales à redouter d'éventuelles réactions de
vengeance ou d'indignation populaire au vu des affirmations contenues
dans l'article. Elles étaient donc en droit de penser que dans les
moments délicats que traversait l'Espagne en 1979, de telles réactions
pouvaient devenir difficiles à contrôler et qu'il y avait logiquement
un danger pour l'ordre public et, dans une certaine mesure, pour la
sécurité nationale.
54. La Commission estime dès lors que les poursuites engagées
contre le requérant et la condamnation qui s'en est suivie
poursuivaient un but légitime aux termes du paragraphe 2 de l'article
10 (art. 10-2) de la Convention, à savoir, la protection de l'ordre
public.
c) La nécessité de la mesure dans une société démocratique
-------------------------------------------------------
55. Le requérant soutient que les sanctions pénales qui lui ont
été infligées n'étaient pas nécessaires dans une société démocratique.
Il précise à cet égard que son article dénonçait des faits qui
préoccupaient l'opinion publique et concluait à l'existence d'un lien
entre lesdits faits et "le Gouvernement, le parti du Gouvernement et
son personnel". Il n'aurait pas dit davantage. On ne saurait déduire
comme l'ont fait les autorités nationales qu'il a accusé le
Gouvernement de se livrer à des actes criminels.
56. Sur ce point, le Gouvernement souligne la nature diffamatoire
des expressions contenues dans l'article incriminé. Il fait valoir
que l'expression "detras de" ("derrière") "solo" ("seulement") ne peut
être interprétée en langue espagnole que comme une accusation dirigée
contre le Gouvernement d'être le seul incitateur ou instigateur, la
seule et unique cause des attentats dénoncés.
57. De surcroît, le Gouvernement estime que le requérant a choisi
délibérément d'employer des expressions qui tout en donnant
l'apparence de reprocher des faits concrets restent imprécises et
vagues afin de pouvoir atteindre son objectif indiscutable, à savoir
le discrédit du Gouvernement. Le requérant aurait enfreint ses
devoirs de sénateur en ayant recours à de telles pratiques
diffamatoires au lieu de formuler les critiques politiques dans
l'enceinte parlementaire.
58. La Commission ne saurait spéculer au sujet de l'interprétation
à donner aux expressions employées par le requérant dans son article.
Elle constate que pour le requérant elle ne renferment que des
critiques tandis que pour le Gouvernement il s'agit de diffamation.
Cependant, les juridictions internes ont estimé, elles, qu'il y avait
injure au sens des articles 161 et 162 du Code pénal. La question qui
se pose par conséquent est celle de savoir si la sanction pénale
infligée à l'auteur desdites expressions, était en l'espèce,
nécessaire dans une société démocratique.
59. D'après le requérant l'application des règles d'un Etat
démocratique aurait dû conduire les autorités espagnoles à empêcher
les agissements des bandes d'extrême droite et à traduire les
coupables des meurtres et agressions en justice. Au lieu d'agir
ainsi, les autorités auraient choisi de condamner un élu du peuple qui
exprimait publiquement les préoccupations de la population en
remplissant son devoir de parlementaire et en exerçant son droit à
formuler des critiques à l'égard du pouvoir. Il n'y avait donc aucune
nécessité de le condamner et encore moins de le faire sans lui
permettre de prouver, lors du procès, qu'il avait, dans son article,
dit la vérité.
60. Le Gouvernement considère pour sa part que les propos
diffamatoires du requérant allaient au-delà des limites admises par la
critique politique.
Les propos d'un sénateur, qui attribue une responsabilité
criminelle au Gouvernement dans sa collégialité, étaient susceptibles
de bouleverser l'équilibre difficile du processus de substitution d'un
régime autoritaire par un système démocratique en Espagne, processus
qui en 1979 - date de la publication de l'article - était encore
inachevé. Dans ces circonstances historiques particulières l'Etat a
jugé nécessaire de préserver le prestige des hautes institutions en
sanctionnant pénalement les excès diffamatoires du requérant. Ce
faisant l'Etat n'a pas outrepassé la marge d'appréciation qui lui
revient. Le Gouvernement rappelle que l'appréciation de l'existence
d'un besoin social impérieux doit se faire à la lumière des
circonstances particulières de la cause ce qui, en l'espèce, implique
la nécessité de prendre en considération le moment historique très
particulier que vivait l'Espagne au moment de la publication de
l'article.
61. La Commission rappelle que l'adjectif "nécessaire" implique
un besoin social impérieux (cf. Cour Eur. D.H., arrêt Lingens du
8 juillet 1986 série A n° 103, p. 25 par. 39). Les Etats contractants
jouissent, certes, d'une certaine marge d'appréciation pour juger de
l'existence d'un tel besoin mais cette marge va de pair avec un
contrôle européen portant à la fois sur la loi et sur les décisions
qui l'appliquent, même quand elles émanent d'une juridiction
indépendante (Cour Eur D.H., arrêt Barfod du 22 février 1989, série A
n° 149, p. 12 par. 28).
62. La Commission souligne que si la liberté d'expression est en
règle générale considérée comme étant essentielle dans une société
démocratique elle l'est spécialement pour un élu dont le rôle est
précisément d'être le porte parole des opinions et des inquiétudes des
électeurs. Elle note à cet égard que, d'après le Gouvernement, si le
requérant avait tenu dans l'enceinte parlementaire les mêmes propos en
faisant état des mêmes éléments contenus dans son article, il n'aurait
point fait l'objet d'une condamnation pénale et ce même si la presse
avait ensuite rapporté ses propos.
63. Pour être considéré nécessaire dans une société démocratique
au sens du paragraphe 2 de l'article 10 (art. 10-2) de la Convention
une mesure d'ingérence dans la liberté d'expression doit, de l'avis de
la Commission, satisfaire cumulativement à deux conditions : elle doit
être justifiée dans le contexte d'une telle société et elle doit être
proportionnée au but légitime poursuivi.
64. La Commission a donc cherché à déterminer en premier lieu si
la condamnation du requérant pour avoir publié un article dans la
presse trouve à se justifier dans une société démocratique. Elle note
à cet égard que dans son arrêt du 31 octobre 1983 portant condamnation
du requérant (cf. 6e Considérant), le Tribunal suprême a estimé que
l'article s'inscrivait dans un contexte de critique politique. Cette
juridiction a toutefois estimé que l'"animus criticandi" du requérant
avait été outrepassé par un "animus injuriandi" qui pouvait être
décelé dans l'emploi de certaines expressions.
65. Le fait d'avoir proféré des propos se situant dans un contexte
de critique à l'égard du pouvoir doit revêtir, de l'avis de la
Commission, une importance considérable en vue de déterminer si
l'ingérence peut ou ne peut pas se justifier. Comme l'a affirmé la
Cour dans l'affaire Lingens (Cour Eur. D.H., arrêt du 8 juillet 1986,
série A n° 103, p. 26-27 par. 43), il faut prendre en compte le
contexte dans lequel s'inscrit l'exercice de la liberté d'expression.
En effet, cette liberté revêt une importance fondamentale dans le
débat politique. En particulier, dans une société démocratique le
rôle de la presse est de participer au processus politique en
surveillant le déroulement du débat que mènent, sur des questions
d'intérêt général, les titulaires de fonctions publiques (cf.
N° 8803/79, déc. 11.12.81, D.R. 26 pp. 171). Les restrictions à cette
liberté ne doivent pas par conséquent être utilisées pour limiter dans
la presse la critique légitime quant au comportement des autorités
politiques.
66. Or, la Commission constate qu'en l'occurrence l'article
incriminé était destiné à être lu à la lumière d'un débat d'intérêt
général, à savoir, la situation d'insécurité publique que connaissait
le Pays Basque depuis 1977. La Commission se doit d'observer que la
toile de fond de l'article paru dans Punto y Hora de Euskal Herria
était, selon le requérant, l'impunité des membres des groupes
d'extrême droite, auteurs de nombreux attentats dans ce pays. Dans ce
contexte, le requérant a toutefois proféré de graves accusations. Il a
en particulier indiqué que les groupes terroristes d'extrême droite,
coupables de nombreux assassinats, bénéficiaient de la complicité, et
même de la connivence des forces de police et des appareils de l'Etat.
Il en a conclu que c'était le Gouvernement qui était derrière cette
situation.
67. La Commission considère que la liberté de discussion que
l'article 10 (art. 10) de la Convention vise à garantir n'est pas -
aussi fondamentale soit-elle dans une société démocratique - de nature
illimitée. Il est évident qu'elle ne couvre pas l'expression publique
de faits qui ne s'appuient sur le moindre commencement de preuve ou
les supputations diffamatoires proférées à l'encontre de personnes ou
institutions.
68. La Commission souligne toutefois que la liberté d'expression,
dans une société démocratique, constitue un élément essentiel pour la
formation des opinions politiques. Il en découle notamment que les
critiques adressées à un Gouvernement devraient trouver une réponse
sous la forme de contre-arguments. A cet effet, la Commission
constate que le Gouvernement d'un Etat démocratique dispose d'un large
éventail de moyens pour répondre aux attaques ou critiques
injustifiées qui lui sont adressées par l'opposition ou par les
media : les déclarations du ministre compétent devant le Parlement,
l'organisation d'une conférence de presse, le recours au droit de
réponse, la publication d'une annonce officielle, etc. Dans le cas
d'espèce les autorités espagnoles ne semblent avoir utilisé aucun
d'entre eux pour répondre aux graves accusations portées par le
requérant contre le Gouvernement.
69. La Commission estime également qu'une mesure d'ingérence de
nature pénale dans la liberté d'expression dans le contexte d'un débat
politique trouve justification seulement dans la mesure où elle vise
des excès de nature diffamatoire auxquels il n'est point possible de
réagir de manière adéquate et suffisante à travers les moyens dont
disposent habituellement les Etats démocratiques. Par contre, il est
en règle générale difficile de justifier la répression de l'expression
de faits véritables et même celle de faits erronés pour autant que
l'auteur les relate en ayant de bonnes raisons pour croire à leur
véracité.
70. Dans le cas d'espèce, l'offre de preuve du requérant tendant à
établir la véracité des affirmations contenues dans l'article ainsi
que son intention de formuler des critiques politiques en le publiant,
a été refusée par le Tribunal suprême. Dans la décision du 19 mai
1982 ainsi que dans son arrêt du 31 octobre 1983 cette juridiction a
expliqué notamment que l'exceptio veritatis ne constitue pas un moyen
de disculpation dans le cadre du délit dont le requérant avait été
inculpé, à savoir, celui d'injures au Gouvernement. Le requérant n'a
donc pas eu l'occasion de se disculper par le biais de deux moyens
communément admis dans les sociétés démocratiques dans les procédures
pour diffamation, à savoir l'exceptio veritatis et l'exceptio bona
fidae.
71. Le Gouvernement a certes soutenu que la preuve de la vérité
était impossible en l'espèce car les affirmations du requérant étaient
imprécises et vagues. Il a affirmé en même temps que l'article ne
contenait pas des critiques, mais des supputations. De l'avis de la
Commission les autorités nationales étaient toutefois tenues d'opérer
une distinction entre faits et jugements de valeur (cf. par exemple
Cour eur. D.H., arrêt Lingens du 8 juillet 1986, série A n° 103, p. 28
par. 46). En tout cas, il n'appartient pas à la Commission de dire si
le requérant aurait ou n'aurait pas réussi dans la tentative de
prouver la véracité de ses allégations ou sa bonne foi. Ce qui aux
yeux de la Commission est décisif est le fait que le requérant n'a
même pas été autorisé à effectuer une telle tentative.
72. Les autorités espagnoles ont choisi la voie de la répression
pénale d'un opposant politique, membre du Parlement, en réponse aux
affirmations que ce dernier avait formulées dans le cadre d'un débat
public, plutôt que d'utiliser les moyens habituels de réplique dont
dispose un Etat démocratique. De plus, elles ne l'ont même pas
autorisé, lors du procès, à tenter de prouver la véracité de ses
allégations ou sa bonne foi. En agissant de la sorte, les autorités
espagnoles ont outrepassé la marge d'appréciation dont elles disposent
en vertu du paragraphe 2 de l'article 10 (art. 10-2). Dès lors, la
condamnation dont le requérant a fait l'objet constitue une ingérence
dans son droit à la liberté d'expression qui ne trouve pas de
justification dans une société démocratique.
73. Estimant qu'en définitive le requérant n'a pas été
sérieusement atteint dans sa liberté d'expression, le Gouvernement
souligne que le requérant a bénéficié d'un sursis d'abord provisoire
puis définitif. Dès lors les peines infligées par l'arrêt n'ont pas
été exécutées. De plus, l'inscription de la condamnation dans son
casier judiciaire est désormais effacée. Il considère par conséquent
que l'ingérence a eu une faible incidence pratique pour le requérant
et n'est pas hors de proportion eu égard au but légitime poursuivi.
74. Le requérant explique pour sa part que le sursis n'a concerné
que la peine de prison. Celle-ci aurait d'ailleurs été susceptible
d'être toujours exécutée en cas de nouvelle condamnation pour des
faits commis pendant le délai d'épreuve imparti. Il se réfère à cet
égard à la loi du 17 mars 1908 relative au sursis à la condamnation.
Celle-ci a eu de toute façon des conséquences graves pour sa carrière
politique et professionnelle. Par ailleurs, il fait valoir que les
peines accessoires pourraient toujours être exécutées, qu'il a dû
payer les frais de procédure et hypothéquer son appartement. Il
allègue enfin qu'aux termes de l'article 118 du Code pénal toutes les
données de son casier, même celles déjà effacées peuvent être révélées
à la demande du juge pénal ou civil dans le cadre de toute autre
procédure à laquelle il serait partie.
75. Toutefois, la Commission n'estime pas nécessaire de se
prononcer sur le point de savoir si l'ingérence était proportionnée au
but légitime poursuivi. Elle vient de relever en effet que la
condamnation du requérant, dans les circonstances expliquées
auparavant, ne saurait se justifier dans une société démocratique.
Dès lors l'ingérence résultant des sanctions en cause n'a pas été
nécessaire dans une société démocratique au sens du paragraphe 2 de
l'article 10 (art. 10) de la Convention.
Conclusion
76. La Commission conclut par 9 voix contre 3, qu'il y a eu en
l'espèce violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention.
D. Sur la violation alléguée de l'article 14 combiné avec
l'article 10 (art. 14+10) de la Convention
77. L'article 14 (art. 14) de la Convention se lit comme suit :
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la
présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune,
fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la
religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions,
l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité
nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation."
78. La Commission a déjà estimé que l'ingérence dans le droit du
requérant à la liberté d'expression a violé l'article 10 (art. 10) de la
Convention. Elle considère que le grief que le requérant entend tirer
de l'article 14 combiné avec l'article 10 (art. 14+10) de la
Convention se confond en l'espèce avec celui tiré de l'article 10 pris
(art. 10) isolément. La Commission n'estime pas nécessaire de se
placer également sur le terrain de l'article 14 (art. 14).
Conclusion
79. La Commission conclut à l'unanimité qu'aucune question
distincte ne se pose sur le terrain de l'article 14 combiné avec
l'article 10 (art. 14+10) de la Convention.
E. Récapitulation
80. La Commission conclut par 9 voix contre 3 qu'il y a eu
en l'espèce violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention.
81. La Commission conclut à l'unanimité qu'aucune question
distincte ne se pose sur le terrain de l'article 14 combiné avec
l'article 10 (art. 14+10) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
Opinion Dissidente de M. J.A. Frowein et Sir Basil Hall
Nous regrettons beaucoup de ne pas être en mesure de suivre la
majorité de la Commission dans cette affaire. Notre position est la
suivante :
1) La liberté d'expression et de la presse dans un contexte
politique doit être protégée d'une manière très ouverte. Mais, dans
le débat politique aussi, il y a des limites. L'article 10 évoque les
responsabilités que comporte l'exercice de ces libertés. A notre avis,
on doit lire cette référence dans le contexte de certains
développements historiques où on a abusé de la liberté de la presse et
de l'expression pour la déstabilisation de l'Etat de droit et de la
démocratie. L'article 17 reprend cette pensée.
2) L'Espagne a connu pendant la période en question l'évolution
d'un Etat autoritaire à une démocratie. Au pays basque, des
organisations terroristes en 1979 comme aujourd'hui tuaient et tuent
régulièrement des membres des forces de l'ordre. La majorité de la
Commission méconnaît à notre avis le contenu de l'article en
question. L'article ne reproche pas seulement aux autorités une
attitude passive. Il constate que ce sont les policiers qui tuent
("ce sont toujours les mêmes"). Quand un politicien, qui est connu
comme un représentant politique de l'extrémisme basque, émet ces
propos dans la presse, cela doit être compris comme une justification
pour tuer les policiers : ceux qui, appartenant au terrorisme basque,
commettent des attentats contre les forces de l'ordre, agissent en
état de légitime défense. C'est le message de l'article. Si l'on
peut trouver un exemple où des expressions peuvent directement avoir
des conséquences pour l'ordre public, c'est le cas ici.
3) Certes, des accusations graves contre les forces de l'ordre ou
l'Etat doivent être possibles si elles sont basées sur des faits ou
si, au moins, elles trouvent un certain fondement dans le contexte
historique. Mais là, il semble important de voir la réalité.
L'article ne donne aucune base factuelle à l'allégation extrêmement
grave faite par le requérant. Les moyens de preuves proposés par le
requérant ne concouraient pas à démontrer l'exactitude de l'allégation
principale. Au contraire, ils étaient de nature à proposer une
investigation générale contre la police, devant le tribunal.
L'article 461 du Code pénal espagnol limite les cas dans lesquels la
preuve de la vérité est exclue aux allégations injurieuses générales.
Des allégations concernant des fonctionnaires pour des faits
spécifiques sont expressément exclues de la portée de la règle. Nous
en concluons qu'il est légal, d'après la loi espagnole, de faire des
allégations spécifiques contre la police, qui peuvent être prouvées
devant un tribunal.
4) Il est vrai que d'après le requérant il aurait pu exprimer les
mêmes propos en tant que sénateur au Sénat sans être puni et cela
montrerait le manque de proportionnalité de l'ingérence. Ce
raisonnement ne prend pas en considération la fonction et les règles,
sur le débat parlementaire. Au Sénat des propos de cette sorte
auraient donné au Gouvernement l'occasion de répondre immédiatement.
Et surtout, les règles concernant l'ordre parlementaire auraient été
applicables. Il n'est pas exclu que le requérant ait voulu échapper à
des conséquences de cette sorte.
5) Pour les raisons exprimées nous ne voyons pas de violation de
la Convention.
Opinion dissidente de M. L.F. Martinez
Sur l'article 10 de la Convention
1. J'ai voté contre la violation de l'article 10 de la
Convention. Avec tout le respect que je dois à mes collègues, je
crois néanmoins :
PRIMO. Qu'en l'espèce, la Commission n'a pas de compétence
pour formuler un avis sur le point de savoir s'il y a une violation de
l'article 10 de la Convention.
SECUNDO. Qu'en tout cas il n'y a pas eu une telle violation.
I. Sur l'incompétence de la Commission
2. Selon l'article 26 de la Convention, la Commission ne peut
être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes. Ceci
s'analyse comme une règle de compétence, c'est-à-dire la Commission
n'a de compétence que si le requérant a épuisé les recours internes.
La saisine de la plus haute juridiction de l'Etat ne suffit pas à
satisfaire cette exigence. Selon la jurisprudence constante de la
Commission, il faut que le même grief porté devant elle ait été
auparavant soulevé expressément ou en substance dans le cadre interne.
3. Par conséquent, dans le cas d'espèce, le requérant avait
l'obligation de demander à la Cour constitutionnelle espagnole la
protection ("amparo") de la liberté d'expression garantie par
l'article 20 de la Constitution espagnole, dont le contenu est
semblable à celui de l'article 10 de la Convention. De plus, il
devait l'avoir demandé de la manière appropriée afin que la Cour
constitutionnelle puisse examiner les circonstances concrètes de
l'espèce et formuler son jugement sur le point de savoir si la
condamnation à un an de prison avec sursis qui lui avait été infligée
était proportionnée par rapport au contenu de son article ; et si de
ce fait elle tombait ou non dans le cadre des limites de la liberté
d'expression.
4. Tel n'a pas été le cas en l'occurrence. Les griefs que le
requérant avait soumis à la Cour constitutionnelle - tous énumérés aux
pages 12 et 13 de l'arrêt de cette cour daté du 10 avril 1985 - ne
concernent pas une prétendue atteinte à la liberté d'expression comme
il l'a fait par contre dans sa requête à la Commission. Seulement à
la lettre e) de sa requête d'"amparo", il est fait état d'une
violation de l'article 14 (droit à l'égalité), pris isolément ou en
rapport avec l'article 20 de la Constitution (liberté d'expression),
au motif, selon ce qu'affirme le requérant, que d'autres individus
agissent de la même sorte sans pour autant faire l'objet de poursuites
judiciaires.
5. La Commission a cependant estimé qu'il y a eu épuisement en ce
qui concerne la liberté d'expression tout court. D'abord parce que
l'article 20 de la Constitution est mentionné dans le petitum de la
requête de protection ("amparo"). Et ensuite parce que le dixième
motif de l'arrêt de la Cour constitutionnelle a trait à la liberté
d'expression (voir décision finale sur la recevabilité de la requête,
pp. 42 et 43).
6. Pour ma part, il m'est impossible de souscrire à cette opinion
qui va à l'encontre de la portée du recours de protection ("amparo")
tel qu'il a été établi par le législateur espagnol.
7. Ce recours, prévu par l'article 53.2 de la Constitution, est
régi par les articles 41 à 58 de la loi organique 2/1979 du 3 octobre,
sur la Cour constitutionnelle. La requête d'"amparo" doit se
conformer aux prescriptions de l'article 49. Elle doit contenir un
exposé clair et concis des faits qui en sont à la base, ainsi que
l'indication des textes constitutionnels que l'on considère violés.
C'est de cette façon que la Cour constitutionnelle est saisie en fait
et en droit à partir des propres termes de la requête. Cette
juridiction doit répondre sur chacun des griefs soumis et ne peut se
prononcer "ex officio" sur d'autres.
8. Bref, les motifs invoqués par le requérant ne peuvent être
élargis ; les débats et la décision se bornent à ce qui a été
expressément allégué. En l'espèce, la référence à l'article 20 de la
Constitution faite, mais seulement en passant, dans le petitum de la
requête, n'a pas permis à la Cour constitutionnelle d'Espagne de se
prononcer quant au grief précis qui a été porté plus tard devant la
Commission européenne des Droits de l'Homme.
9. D'autre part, le dixième motif de l'arrêt ne fait référence
qu'à la compatibilité "in abstracto" entre l'article 161 du Code pénal
- qui punit les injures au Gouvernement et les hautes institutions de
l'Etat espagnol - et la liberté d'expression inscrite dans
l'article 20 de la Constitution. Et le dernier paragraphe ajoute que
le point de savoir si l'article 161 du Code pénal comporte ou ne
comporte pas la possibilité de "exceptio veritatis" est une question
de simple légalité qui n'affecte pas le contenu essentiel du droit
(d'expression) reconnu par l'article 20 de la Constitution.
10. Il apparaît donc clairement que la Cour constitutionnelle n'a
été ni saisie ni qu'elle s'est prononcée sur le point de savoir si la
condamnation à un an de prison avec sursis pouvait être infligée au
requérant, pour la publication de son article, sans outrepasser les
justes limites de la liberté d'expression.
11. Finalement, je tiens à souligner qu'à mon avis, l'organisation
et le fonctionnement du recours de protection ("amparo") relève de la
marge d'appréciation de l'Etat espagnol. Ses conditions et ses effets
doivent être examinés à la lumière des lois internes. La Commission
pourrait à la rigueur dispenser le requérant d'épuiser un recours non
effectif ; mais étant donné que le recours espagnol de protection
("amparo") est un remède efficace, elle ne peut jamais le dispenser de
se soumettre aux conditions requises par le droit interne.
12. Ma conclusion est que le requérant n'ayant pas épuisé
valablement les voies de recours internes, la Commission n'a pas
acquis la compétence requise par la Convention pour donner son avis
sur la violation de l'article 10 de la Convention, pris isolément.
II. Sur le fond
13. A supposer que la Commission ait compétence, je dirais ceci.
Bien que me montrant assez réservé sur certains propos inclus dans ses
motifs, je conclus, avec la majorité de la Commission, qu'il y a une
ingérence dans la liberté d'expression du requérant ; qu'il s'agit
d'une ingérence prévue par la loi et dont le but est légitime au
regard du par. 2 de l'article 10 de la Convention.
14. Mon désaccord porte sur le fait qu'aux yeux de la majorité de
la Commission, la sanction n'était pas nécessaire dans une société
démocratique. Autrement dit, mes collègues jugent que la sanction
était en dehors de toute proportion concevable au sein d'une société
démocratique.
15. C'est la Commission elle-même qui reconnaît sans ambages que
la publication de l'article par le requérant - "personne jouissant
d'un crédit social important" - "pouvait raisonnablement amener les
autorités nationales à redouter d'éventuelles réactions de vengeance
ou d'indignation populaire au vu des affirmations contenues dans
l'article". Elles étaient donc en droit de penser que dans les
moments délicats que traversait l'Espagne en 1979, de telles réactions
pouvaient devenir difficiles à contrôler et qu'il y avait logiquement
un danger pour l'ordre public et, dans une certaine mesure, pour la
sécurité nationale" (voir le par. 53 du rapport).
16. Je pense que dans ces circonstances - admises par la
Commission, je le souligne - l'Etat concerné a non seulement le droit
mais aussi le devoir de prendre des mesures afin de préserver l'ordre
de sa société, qui est certainement une société démocratique.
17. Il s'agit donc d'adopter une mesure de réaction proportionnée
et efficace au but visé dans la situation de fait et les conditions de
droit qui sont celles qui conviennent le mieux compte tenu des
réalités.
18. Selon la Commission, "pour répondre aux graves accusations
portées par le requérant contre le Gouvernement", la réaction de
l'Etat aurait dû être différente. Elle mentionne : les déclarations
d'un ministre devant le Parlement, l'organisation d'une conférence de
presse, le recours au droit de réponse, la publication d'une annonce
officielle, etc. (voir par. 68 du rapport). Tout ceci pour répondre
aux graves accusations susceptibles de provoquer les dangers tels
qu'appréciés exactement par la Commission au par. 59 de son rapport.
19. Mais en droit espagnol il n'y avait pas la possibilité de ne
pas avoir recours aux poursuites pénales, étant donné que celles-ci
doivent se baser sur le principe de la légalité. L'opportunité de la
poursuite n'existe pas.
20. Par conséquent, lorsque l'autorité publique considère qu'un
fait relève de la loi pénale, elle est bien obligée de mettre en
marche le mécanisme judiciaire. Il n'y a pas de choix. Même le juge
doit se saisir "ex officio".
21. L'acte imputable au requérant tombant sous le coup de
l'article 161 du Code pénal espagnol comme un délit contre la sécurité
intérieure de l'Etat, l'ouverture d'une procédure devenait
inéluctable.
L'issue de toute procédure pénale, le classement ou le
non-lieu mis à part, est la condamnation ou l'acquittement de
l'accusé.
Une autre éventualité pouvait se produire : que le Sénat
espagnol n'ait pas levé l'impunité parlementaire du requérant. Mais
en fait, la haute Chambre a autorisé les poursuites.
23. La plus haute juridiction pénale en Espagne, la Cour suprême,
a jugé le prévenu coupable. Dans cette situation - et parce que la
condamnation est légale et légitime quant à son but par rapport à
l'article 10 de la Convention - la seule chose qu'on pourrait lui
reprocher est d'avoir fait preuve d'une sévérité excessive, et donc
une disproportion entre l'acte et la condamnation.
24. A mon avis, tel n'est pas le cas. Il y a un rapport de
proportionnalité entre l'acte et la sanction.
L'acte a été grave. La Commission elle-même l'admet aux
par. 59 et 78 de son rapport.
Et quelle a été la sanction pour un acte si grave ? Une
condamnation purement formelle, qui n'a pas été exécutée ni en ce qui
concerne la peine de prison ni en ce qui concerne les éléments
accessoires, peine au demeurant qui n'est pas inscrite au casier
judiciaire et qui n'a pas empêché le requérant de poursuivre ses
activités professionnelles ou politiques.
25. Est-ce que la Convention obligerait à une condamnation plus
bénigne ? Imposerait-elle l'impunité dans les circonstances graves de
l'espèce ?
26. Puisque n'importe quel organe peut engager la responsabilité
internationale de l'Etat, je voudrais, au sujet de la levée de
l'immunité parlementaire faite par le Sénat d'Espagne, terminer par
une brève considération.
Je pense qu'il s'agit là d'une mesure qui s'inscrit dans la
marge d'appréciation que la Convention ménage aux Etats. De plus,
cette mesure ne s'avère point contraire aux nécessités d'une société
démocratique. Le Parlement Européen, qui représente la synthèse de
douze démocraties bien établies, a levé l'immunité à l'un de ses
membres car il s'était exprimé en des termes et dans des circonstances
moins dangereuses.
Sur l'article 14 combiné avec l'article 10 de la Convention
27. J'ai déjà exprimé mon opinion selon laquelle la Commission n'a
pas de compétence pour donner un avis sur la violation de l'article 10
de la Convention, mais en tout cas j'estime qu'il n'y a pas eu
violation.
Il va de soi que, même si l'on ne constate pas une violation
de l'article 10, il faudrait néanmoins se pronconcer sur l'article 14,
grief qui à juste titre a été déclaré recevable par la Commission.
Le requérant se plaint d'avoir été puni alors que d'autres
personnes s'étant exprimées de façon semblable n'ont pas été
poursuivies. Il affirme qu'il est discriminé. Mais ni dans le
dossier ni dans les faits établis par la Commission, on ne trouve
trace d'une telle discrimination. Mon avis est donc qu'il faut
conclure à la non-violation de l'article 14 combiné avec l'article 10
de la Convention.
A N N E X E I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
___________________________________________________________________________
Date Acte
___________________________________________________________________________
a) Examen de la recevabilité
17.09.1985 Introduction de la requête
15.10.1985 Enregistrement de la requête
10.1986 Demande du requérant d'ajournement de l'examen
de la requête jusqu'à la présentation de
documents supplémentaires
24.07.1987 Présentation par le requérant d'un mémoire et de
documents supplémentaires relatifs à la requête
29.02.1988 Délibérations de la Commission et décision de
celle-ci d'inviter le Gouvernement à lui
soumettre des observations sur la recevabilité
et le bien-fondé de la requête
06.06.1988 Observations du Gouvernement
03.10.1988 Observations en réponse du requérant
09.05.1989 Délibérations de la Commission, décision
partielle de déclarer irrecevables certains
griefs et décision de tenir une audience
contradictoire sur la recevabilité et le
bien-fondé du restant de la requête
07.11.1989 Audience sur la recevabilité et le bien-fondé
Délibérations de la Commission, décision de
déclarer recevable le restant de la requête
b) Examen du bien-fondé
19.02.1990 Allégations du requérant sur le fond et offre
23.02.1990 de preuves
12.03.1990 Délibérations de la Commission
06.12.1990 Délibérations de la Commission sur le
14.12.1990 bien-fondé et vote final
08.01.1991 Adoption du texte du présent rapport
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