DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 2873/17
Kadriye ÇATAL
contre la Turquie
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 7 mars 2017 en une chambre composée de :
Julia Laffranque, présidente,
Işıl Karakaş,
Nebojša Vučinić,
Valeriu Griţco,
Ksenija Turković,
Jon Fridrik Kjølbro,
Georges Ravarani, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 5 décembre 2016,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. La requérante, Mme Kadriye Çatal, est une ressortissante turque née en 1972 et résidant à Ankara. Elle est représentée par Me Güntaç Deǧer, avocat à Ankara.
A. Les circonstances de l’espèce
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.
3. À l’époque des faits, la requérante était juge près le tribunal du travail d’Ankara.
4. Dans la nuit du 15 au 16 juillet 2016, un groupe de personnes appartenant aux forces armées turques, accusé d’être lié au FETÖ/PDY (Fetullahçı Terör Örgütü / Paralel Devlet Yapılanması – « Organisation terroriste guleniste / structure d’État parallèle »), fit une tentative de coup d’État, qui échoua. Au cours de la nuit, plus de 200 personnes, majoritairement des civils, perdirent la vie en s’opposant aux putschistes. Les jours suivants, les autorités procédèrent à de nombreux arrestations et limogeages au sein de l’armée et de la justice.
5. Le 16 juillet 2016, la deuxième section du Conseil supérieur de la magistrature, chargée entre autres des questions disciplinaires, suspendit 2 735 magistrats, dont la requérante, de leurs fonctions.
6. Le même jour, la requérante fut arrêtée et placée en garde à vue dans les locaux de la direction de la sûreté d’Ankara.
7. Le 20 juillet 2016, elle fut libérée. D’après les éléments du dossier, l’intéressée n’a fait l’objet d’aucune poursuite pénale.
8. Le 21 juillet 2016, l’état d’urgence fut décrété. Pendant la période d’état d’urgence, le Conseil des ministres, réuni sous la présidence du président de la République, adopta vingt-et-un décrets-lois (nos 667 à 687) en application de l’article 121 de la Constitution.
L’un de ces textes, le décret-loi no 667, publié au Journal officiel le 23 juillet 2016, prévoyait notamment en son article 3 que le Conseil supérieur de la magistrature était habilité à révoquer les magistrats qui étaient considérés comme appartenant, affiliés ou liés à des organisations terroristes ou à des organisations, structures ou groupes pour lesquels le Conseil national de sécurité avait établi qu’ils se livraient à des activités préjudiciables à la sécurité nationale de l’État.
9. Par une décision du 24 août 2016, faisant application de cette disposition, le Conseil supérieur de la magistrature, réuni en assemblée plénière, révoqua 2 847 magistrats, dont la requérante, tous ayant été considérés comme appartenant, affiliés ou liés aux organisations, structures ou groupes susmentionnés.
10. Le 1er septembre 2016, la requérante forma opposition à la décision du 24 août 2016.
11. Le 18 octobre 2016, la Grande Assemblée nationale de Turquie adopta la loi no 6749, publiée au Journal officiel le 23 octobre 2016, portant approbation du décret-loi no 667.
12. Par une décision du 29 novembre 2016, publiée au Journal officiel le 30 novembre 2016, le Conseil supérieur de la magistrature, réuni en assemblée plénière, rejeta l’opposition formée par la requérante.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
13. Les dispositions pertinentes en l’espèce de la Constitution sur l’état d’urgence figurent dans la décision Zihni c. Turquie ((déc.) no 59061/16, §§ 8-11, 29 novembre 2016).
1. La décision de la Cour constitutionnelle du 9 août 2016
14. Par une décision du 9 août 2016, la Cour constitutionnelle, réunie en assemblée plénière, a décidé de révoquer deux de ses membres, en application de l’article 3 § 1 du décret-loi no 667, ceux-ci ayant été considérés comme appartenant, affiliés ou liés à des organisations terroristes ou à des organisations, structures ou groupes pour lesquels le Conseil national de sécurité avait établi qu’ils se livraient à des activités préjudiciables à la sécurité nationale de l’État.
2. Le contrôle juridictionnel des décrets-lois édictés en période d’état d’urgence
15. Le contrôle juridictionnel des décrets-lois édictés en période d’état d’urgence et des mesures prises en application de ceux-ci a toujours été controversé dans la doctrine et dans la jurisprudence des juridictions turques. Par le passé, la Cour constitutionnelle avait décidé de contrôler la constitutionnalité de ces décrets-lois, estimant que, maîtresse de la qualification juridique des actes soumis à son examen, il lui appartenait de dire si un décret adopté selon la procédure instaurée par l’article 121 de la Constitution pouvait réellement être considéré comme un décret-loi édicté en période d’état d’urgence au sens de la disposition précitée. À cet égard, elle avait notamment annulé certaines dispositions de ces décrets qui autorisaient les autorités à prendre des mesures concernant une région non soumise à l’état d’urgence. En outre, elle avait précisé que de tels décrets ne pouvaient amender une loi, en raison du caractère provisoire des actes adoptés pendant l’état d’urgence (décisions nos E.1990/25, K.1991/1, E.1991/6, K.1991/20, E.1992/30, K.1992/36 et E.2003/28, K.2003/42).
16. Par la suite, par quatre arrêts de principe rendus le 12 octobre 2016 (relativement aux décrets-lois nos 668 et 669) et le 2 novembre 2016 (relativement aux décrets-lois nos 670 et 671) à l’occasion de l’introduction de recours en inconstitutionnalité par des députés turcs, la Cour constitutionnelle a procédé à un revirement jurisprudentiel et a décidé qu’elle n’était pas compétente pour examiner la constitutionnalité des décrets-lois édictés en période d’état d’urgence. Dans son arrêt de principe du 12 octobre 2016 relatif au décret-loi no 668, elle a notamment considéré qu’il ressortait de l’article 148 de la Constitution que les décrets-lois édictés en période d’état d’urgence ne pouvaient faire l’objet d’un recours en inconstitutionnalité devant elle, ni quant à la forme ni quant au fond. En outre, elle a souligné que, d’après l’article 121 de la Constitution, il incombait au pouvoir législatif de contrôler lesdits décrets-lois.
17. À la suite des événements du 15 juillet 2016, plus de 45 000 requêtes individuelles ont été introduites devant la Cour constitutionnelle. À ce jour, cette dernière ne s’est pas encore prononcée sur la question de savoir si elle est compétente pour examiner les mesures prises par les décrets-lois affectant des justiciables.
18. De son côté, par un arrêt du 4 novembre 2016, le Conseil d’État s’est déclaré incompétent pour connaître du fond d’un recours en annulation introduit par un magistrat qui avait été révoqué par une décision du Conseil supérieur de la magistrature prise en application du décret-loi no 667. Dans les attendus de son arrêt, le Conseil d’État a notamment jugé que l’acte dénoncé, qui constituait une « mesure exceptionnelle » et permanente, ne pouvait être considéré comme une sanction disciplinaire soumise au contrôle juridictionnel. Estimant qu’il incombait au premier chef aux tribunaux administratifs d’examiner pareil recours, le Conseil d’État a renvoyé l’affaire devant le tribunal de première instance. Le recours en question est à ce jour pendant devant les instances nationales.
19. Par ailleurs, dans de nombreux jugements, les tribunaux administratifs se sont déclarés incompétents pour connaître du fond des recours en annulation introduits par des fonctionnaires révoqués directement par des décrets-lois édictés en période d’état d’urgence. Ces recours sont à ce jour pendants devant les instances nationales.
3. Le décret-loi no 685 relatif à l’établissement de la commission d’examen des actes pris dans le cadre de l’état d’urgence (« le décret-loi no 685 »)
20. Le décret-loi no 685 a été adopté le 2 janvier 2017 par le Conseil des ministres, réuni sous la présidence du président de la République, en application de l’article 121 de la Constitution. Il a été publié au Journal officiel le 23 janvier 2017. Il a ainsi prévu la création d’une commission d’examen des actes pris dans le cadre de l’état d’urgence, chargée de se prononcer, après examen, sur les recours relatifs à des mesures visant les fonctionnaires ayant été directement révoqués par des décrets-lois édictés en période d’état d’urgence. Il a également mis fin à la controverse relative à la compétence des juridictions nationales sur le contrôle juridictionnel des mesures prises en application du décret-loi no 667. Il est ainsi libellé en ses parties pertinentes en l’espèce :
« Contrôle juridictionnel
Article 11
(...)
2) Les personnes qui ont été considérées comme ne convenant pas [à l’exercice] de leur profession et qui ont été exclues de [celle-ci] dans le cadre de l’application du premier paragraphe de l’article 3 du décret-loi no 667 et du premier paragraphe de l’article 3 de la loi no 6749 du 18 octobre 2016 peuvent saisir directement le Conseil d’État en tant que tribunal de première instance dans un délai de soixante jours à partir de la date à laquelle les décisions [les concernant] sont devenues définitives.
Dispositions transitoires
Article 1
(...)
4) Les personnes qui ont été considérées comme ne convenant pas [à l’exercice] de leur profession et qui ont été exclues de [celle-ci] dans le cadre de l’application du premier paragraphe de l’article 3 du décret-loi no 667 et du premier paragraphe de l’article 3 de la loi no 6749 du 18 octobre 2016 peuvent introduire une action dans un délai de soixante jours, en application de l’article 11 § 2 [du présent décret-loi]. Les affaires pendantes devant les tribunaux administratifs sont renvoyées au Conseil d’État. Les dispositions du présent alinéa s’appliquent également aux actions introduites et jugées avant la publication du présent décret-loi. »
C. L’avis no 865/2016 de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (« la Commission de Venise ») sur les décrets-lois nos 667‑676 édictés dans le cadre de l’état d’urgence après la tentative de coup d’État du 15 juillet 2016
21. Lors de sa 109e session plénière (9-10 décembre 2016), la Commission de Venise a adopté l’avis no 865/2016 sur les décrets-lois nos 667-676 édictés dans le cadre de l’état d’urgence après la tentative de coup d’État du 15 juillet 2016 (CDL-AD(2016)037). Dans ce document, elle a notamment souligné que toute décision de révocation d’un juge devrait être individualisée et motivée sur la base d’éléments de preuve vérifiables et que les procédures devant le Conseil supérieur de la magistrature devraient respecter au moins des normes minimales de garanties procédurales. Elle a également souligné l’importance du contrôle juridictionnel des mesures en cause (paragraphes 147-150).
GRIEFS
22. Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention, la requérante se plaint de ne pas avoir accès à un tribunal et de ne pas bénéficier d’un recours effectif devant une instance nationale pour faire valoir ses droits relativement à la mesure de révocation prise à son encontre.
La requérante allègue également que ladite mesure de révocation enfreint l’article 7 de la Convention.
En outre, elle dénonce sa révocation pour appartenance ou affiliation aux organisations, structures ou groupes précités en ce qu’elle emporterait violation à son égard du droit au respect de la vie privée protégé par l’article 8 de la Convention.
Par ailleurs, sur le terrain de l’article 14 de la Convention, elle se plaint d’avoir subi une discrimination en raison de la mesure de révocation litigieuse.
De plus, sur la base des mêmes faits, elle dénonce une violation des articles 15, 17 et 18 de la Convention.
Enfin, sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, elle soutient avoir perdu tous ses moyens de subsistance par l’effet de la mesure de révocation susmentionnée, qu’elle qualifie d’arbitraire.
EN DROIT
23. La requérante se plaint d’une violation des articles 6, 7, 8, 13, 14, 15, 17 et 18 de la Convention, ainsi que de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
24. La Cour relève d’emblée que la requérante a introduit sa requête devant elle sans avoir préalablement saisi les juridictions nationales. Pour justifier cette omission, l’intéressée soutient qu’elle ne dispose pas d’un recours effectif susceptible de lui permettre de contester la mesure de révocation litigieuse puisque les mesures prises par décret-loi dans le cadre de l’état d’urgence ne seraient pas susceptibles de faire l’objet d’un recours. Elle indique également que deux membres de la Cour constitutionnelle ainsi que des juges rapporteurs travaillant au sein de cette juridiction ont été arrêtés et placés en détention provisoire. Aussi la requérante estime-t-elle que, dans un tel contexte, la Cour constitutionnelle n’est pas en mesure de prendre une décision de manière impartiale et qu’un recours introduit devant cette instance n’aurait aucune chance de succès. Par ailleurs, pour ce qui est de la voie du contentieux administratif, l’intéressée, qui se réfère à l’arrêt du Conseil d’État du 4 novembre 2016, indique que ce dernier s’est déclaré incompétent pour connaître du fond d’un recours en annulation introduit par un magistrat ayant été révoqué par une décision du Conseil supérieur de la magistrature prise en application du décret-loi no 667 précité (paragraphe 18 ci-dessus).
25. La Cour rappelle que la règle de l’épuisement des voies de recours internes vise à ménager aux États contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d’autres, Selmouni c. France [GC], no 25803/94, § 74, CEDH 1999‑V). Cette règle se fonde sur l’hypothèse, objet de l’article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d’étroites affinités –, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée. De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l’homme (Vučković et autres c. Serbie (exception préliminaire) [GC], nos 17153/11 et 29 autres, § 69-70, 25 mars 2014 ; voir aussi, Brusco c. Italie (déc.), no 69789/01, CEDH 2001‑IX, et Demopoulos et autres c. Turquie (déc.) [GC], nos 46113/99, 3843/02, 13751/02, 13466/03, 10200/04, 14163/04, 19993/04 et 21819/04, § 69, CEDH 2010).
26. Cela dit, la Cour rappelle que les dispositions de l’article 35 de la Convention ne prescrivent l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ces recours doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues (voir, notamment, Akdivar et autres c. Turquie, 16 septembre 1996, § 66, Recueil des arrêts et décisions 1996‑IV, et Dalia c. France, 19 février 1998, § 38, Recueil 1998‑I). De plus, selon les « principes de droit international généralement reconnus », certaines circonstances particulières peuvent dispenser le requérant de l’obligation d’épuiser les recours internes qui s’offrent à lui (Selmouni, précité, § 75). La Cour tient toutefois à réaffirmer que le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non-utilisation de ce recours (Brusco, décision précitée).
27. La Cour rappelle également que l’épuisement des voies de recours internes s’apprécie normalement à la date d’introduction de la requête devant elle. Cependant, comme elle l’a indiqué maintes fois, cette règle ne va pas sans exceptions, qui peuvent être justifiées par les circonstances particulières de chaque cas d’espèce (Baumann c. France, no 33592/96, § 47, CEDH 2001‑V (extraits)). La Cour s’est ainsi en particulier écartée du principe général selon lequel la condition de l’épuisement doit être appréciée au moment de l’introduction de la requête dans des affaires dirigées contre certains États membres concernant des recours qui avaient pour objet la durée excessive de procédures (Fakhretdinov et autres c. Russie (déc.), nos 26716/09, 67576/09 et 7698/10, 23 septembre 2010, Taron c. Allemagne (déc.), no 53126/07, 29 mai 2012, et Müdür Turgut et autres c. Turquie (déc.), no 4860/09, 26 mars 2013). Elle a fait de même dans certaines affaires dirigées contre la Turquie qui soulevaient des questions liées au droit de propriété (İçyer c. Turquie (déc.), no 18888/02, §§ 73‑87, 12 janvier 2006, Altunay c. Turquie (déc.), no 42936/07, 17 avril 2012, et Arıoğlu et autres c. Turquie (déc.), no 11166/05, 6 novembre 2012).
28. La Cour prend note, en l’espèce, de l’argument de la requérante quant à l’effectivité du recours en contentieux administratif : à ce sujet, l’intéressée se réfère à l’arrêt rendu le 4 novembre 2016 par le Conseil d’État par lequel celui-ci s’est déclaré incompétent pour connaître du fond d’un recours en annulation introduit par un magistrat révoqué à la suite d’une décision du Conseil supérieur de la magistrature et a renvoyé l’affaire devant le tribunal administratif compétent (paragraphe 18 ci-dessus). Or la Cour observe que, après l’introduction de la présente requête, le décret-loi no 685, adopté le 2 janvier 2017 et publié au Journal officiel le 23 janvier 2017, a désigné le Conseil d’État en tant que tribunal de première instance pour connaître du fond des recours formés contre les mesures prises en application de l’article 3 du décret-loi no 667 (paragraphe 20 ci-dessus). Aussi les justiciables ayant fait l’objet de pareilles mesures ont-ils désormais la possibilité de saisir directement cette haute juridiction dans un délai de soixante jours à partir de la date à laquelle les décisions les concernant sont devenues définitives. S’agissant plus spécialement du cas de la requérante, celle-ci a la possibilité, en vertu de l’article 1er § 4 des dispositions transitoires du décret-loi no 685, d’introduire un recours en contentieux administratif dans un délai de soixante jours à partir de la date de publication du décret‑loi en question (paragraphe 20 ci-dessus). Force est donc de constater que le pouvoir exécutif a mis fin à la controverse relative à la compétence des juridictions nationales sur le contrôle juridictionnel des mesures prises en application des décrets-lois édictés en période d’état d’urgence.
29. Rappelant ici son rôle subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l’homme (Handyside c. Royaume‑Uni, 7 décembre 1976, § 48, série A no 24), la Cour estime que la requérante a à sa disposition une nouvelle norme qui lui permet de donner aux juridictions internes l’occasion de remédier au niveau national à la prétendue violation des dispositions de la Convention (Ovidiu Trailescu c. Roumanie (déc.), nos 5666/04 et 14464/05, § 72, 24 août 2010). De surcroît, s’agissant d’une nouvelle disposition adoptée dans l’objectif spécifique de créer un recours susceptible de porter remède à une situation problématique liée à une controverse juridique relative au contrôle juridictionnel des mesures de révocation affectant les magistrats, il y a intérêt à saisir les juridictions nationales, afin de leur permettre de faire application de cette disposition (voir, mutatis mutandis, Sefik Demir (déc.), no 51770/07, § 32, 16 octobre 2012).
30. La Cour relève également que les décisions rendues par le Conseil d’État peuvent à leur tour être contestées devant la Cour constitutionnelle par la voie du recours individuel et que, à la suite de la saisine de cette haute juridiction et des décisions prononcées par celle-ci, toute personne peut, si besoin est, la saisir d’un grief tiré de la Convention.
31. Eu égard à ce qui précède, et compte tenu de la nature du décret-loi no 685 et du contexte dans lequel celui-ci a été pris, la Cour considère qu’il est justifié de faire une exception au principe général selon lequel la condition de l’épuisement des voies de recours internes doit être appréciée au moment de l’introduction de la requête (Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 144, CEDH 2006‑V). Par conséquent, il incombe à l’individu qui se considère comme victime d’une prétendue violation des dispositions de la Convention de tester les limites de cette nouvelle voie de recours (voir, mutatis mutandis, Sefik Demir, précité, § 32, Hasan Uzun c. Turquie (déc), no 10755/13, § 69, 30 avril 2013).
32. Aussi la Cour conclut que la voie de recours instaurée par le décret-loi no 685 constitue a priori un recours accessible. Par ailleurs, elle ne dispose d’aucun élément qui lui permettrait de dire que celle-ci n’était pas susceptible d’apporter un redressement approprié aux griefs de la requérante tirés des dispositions de la Convention et qu’elle n’offrait pas des perspectives raisonnables de succès. Elle souligne toutefois que cette conclusion ne préjuge en rien, le cas échéant, d’un éventuel réexamen de la question de l’effectivité du recours en question, et notamment de la capacité des juridictions nationales à établir une jurisprudence uniforme et compatible avec les exigences de la Convention (Korenjak c. Slovénie (déc.), no 463/03, § 73, 15 mai 2007). Elle rappelle qu’elle conserve par ailleurs sa compétence de contrôle ultime pour tout grief présenté par des requérants qui, comme le veut le principe de subsidiarité, ont épuisé les voies de recours internes disponibles (Radoljub Marinković c. Serbie (déc.), no 5353/11, §§ 49-61, 29 janvier 2013).
33. En somme, la requérante se plaignant d’une violation, par la mesure de révocation litigieuse, de ses droits conventionnels, il lui échet, conformément à l’article 35 § 1 de la Convention, de saisir les juridictions nationales. Il s’ensuit que la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 10 mars 2017.
Stanley NaismithJulia Laffranque
GreffierPrésidente
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