Requête N° 11362/85
Antonino CATANOSO
contre
l'Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 5 juillet 1988)
TABLE DES MATIERES
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) ........................................ 2
A. La requête
(par. 2-7) ........................................ 2
B. La procédure
(par. 8-11) ........................................ 2
C. Le présent rapport
(par. 12-15)........................................ 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16-25) ........................................ 5
A. Les circonstances de l'affaire
(par. 16-21)........................................ 5
B. Le droit applicable en l'espèce
(par. 22-25)........................................ 6
III. ARGUMENTATION DES PARTIES
(par. 26-35) ........................................ 7
A. Le requérant
(par. 26-27)........................................ 7
B. Le Gouvernement
(par. 28-35)........................................ 7
IV. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 36-50)............................................ 9
ANNEXE I - Historique de la procédure devant la Commission.... 12
ANNEXE II - Décision partielle sur la recevabilité de la
requête............................................ 13
ANNEXE III - Décision finale sur la recevabilité de la
requête............................................ 16
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels
qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des
Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, Antonino Catanoso, retraité, est un
ressortissant italien, né en 1926 à Melito (Reggio Calabria) où il
réside actuellement. Il a été représenté par Maître Clemente
Corigliano et l'est actuellement par Maître Pietro Catanoso, avocat au
barreau de Reggio Calabria.
3. Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. Luigi Ferrari Bravo, chef du Service du Contentieux diplomatique du
Ministère des Affaires étrangères.
4. Le requérant, à plusieurs reprises interné dans l'asile
psychiatrique de Reggio Calabria, fut licencié par l'administration
des Postes italiennes.
5. Il demanda, ensuite, l'octroi d'une pension, en alléguant que
les troubles psychiques en raison desquels il avait perdu son emploi,
avaient été causés par des événements liés à sa profession d'agent des
Postes.
6. Le 30 mai 1978 sa demande fut rejetée par l'Administration des
Postes. Le 15 septembre 1978 il saisit la Cour des comptes d'un
recours contre ce rejet. La Cour des comptes statua le 5 mai 1986 et
reconnut le bien-fondé des prétentions du requérant.
7. Dans sa requête introductive, le requérant s'est plaint
d'avoir été interné, sans raisons légitimes, dans l'asile
psychiatrique de Reggio Calabria, où il aurait été soumis à des
traitements inhumains et dégradants. Il a invoqué les articles 3 et 5
par. 1 (art. 3, 5-1) de la Convention.
Il s'est plaint également de la durée de la procédure engagée
afin de se voir reconnaître son droit à la pension et a invoqué à cet
effet l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
B. La procédure
8. La requête a été introduite le 4 novembre 1984 et enregistrée
le 14 janvier 1985. Le 2 décembre 1985 la Commission a décidé de
porter la requête à la connaissance du Gouvernement de l'Italie et de
l'inviter à lui présenter par écrit ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé du grief concernant la durée de la
procédure entamée par le requérant devant la Cour des comptes. Par
une décision partielle du même jour elle a déclaré la requête
irrecevable pour le surplus.
9. Le Gouvernement a présenté ses observations le 14 avril 1986
et le requérant y a répondu le 3 mai 1986. Le 3 décembre 1986 la
Commission a déclaré la requête recevable pour autant qu'elle concerne
la durée de la procédure devant la Cour des comptes.
10. Le 4 février 1987, conformément à l'article 43 du Règlement
intérieur, la décision sur la recevabilité a été communiquée aux
parties, qui ont été invitées à présenter, si elles le souhaitaient,
des offres de preuves et observations complémentaires sur le
bien-fondé de la requête. Les observations du Gouvernement sur le
bien-fondé de la requête sont parvenues le 6 mai 1987. Le requérant
n'a pas, quant à lui, présenté d'observations complémentaires sur le
bien-fondé.
11. Après avoir déclaré la requête partiellement recevable, la
Commission, conformément à l'article 28 b) (art. 28-b) de la
Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir
à un règlement amiable de l'affaire. Des consultations ont eu lieu
avec les parties entre le 9 mars 1987 et le 8 avril 1987. Vu
l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il
n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
12. Le présent rapport a été établi par la Commission,
conformément à l'article 31 (art. 31) de la Convention, après
délibérations et votes, en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
H. VANDENBERGHE
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
13. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
5 juillet 1988 et sera transmis au Comité des Ministres du
Conseil de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 (art. 31-2 )
de la Convention.
14. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1
(art. 31-1) de la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes
de la Convention.
15. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (ANNEXE I), le texte
des décisions - partielle et finale - de la Commission sur la
recevabilité de la requête (ANNEXES II et III).
Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi
que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les
archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Les circonstances de l'affaire
16. En 1958, puis à d'autres reprises, le requérant fut interné
dans l'asile psychiatrique de Reggio Calabria, d'où il sortit
définitivement en juillet 1975. Entre-temps, la période de congé de
maladie à laquelle il avait droit en tant qu'agent des Postes
italiennes ayant expiré, il fut licencié par l'administration des
Postes à compter du 7 janvier 1962. Après sa guérison, il demanda
l'octroi d'une pension privilégiée ordinaire ("trattamento di
quiescenza privilegiato ordinario"), en alléguant que les troubles
psychiques, en raison desquels il avait perdu son emploi, avaient été
causés par des événements liés à sa profession d'agent des Postes et
notamment par le choc subi à l'occasion d'une tentative d'attaque à
main armée dont l'agence où il travaillait aurait fait l'objet en août
1961.
17. Par délibération du 30 mai 1978, le Président de l'"Istituto
Postelegrafonici" rejeta sa demande, l'administration n'ayant pas
reconnu le lien de cause à effet entre les fonctions exercées et les
troubles psychiques dont il avait souffert. Le requérant saisit alors
la Cour des comptes d'un recours, parvenu au greffe de cette
juridiction le 15 septembre 1978.
18. Le 12 février 1979 le greffe de cette juridiction demanda le
dossier de la procédure administrative, qui lui parvint le 10 mars
1979. L'audience consacrée aux débats fut fixée au 24 mars 1980. A
cette audience, puis à la suivante du 7 novembre 1980, le requérant
demanda et obtint deux renvois. Le 24 mars 1981 il déposa une
expertise médicale. Les débats eurent lieu le 29 septembre 1981 et, à
cette occasion, la Cour des comptes entendit le ministère public,
l'avocat de l'Etat représentant l'administration des Postes et le
conseil du requérant.
19. Après l'audience, se conformant à la demande du ministère public,
ainsi qu'aux demandes présentées subsidiairement par les parties,
la Cour des comptes ordonna des enquêtes ultérieures, en vue de
déterminer :
- le caractère des fonctions exercées par le requérant à
l'agence postale à l'époque des faits de la cause, ainsi que
le climat social de la zone où l'agence était sise, par
référence aux données concernant l'ordre public et la
criminalité dans la même période ;
- le bien-fondé des allégations du requérant concernant la
tentative d'attaque à main armée dont il prétendait avoir été
victime.
La Cour des comptes ordonna également une expertise médicale
pour vérifier la nature exacte des troubles psychiques ayant affecté
le requérant et l'incidence que les événements par lui indiqués, ou la
lourdeur des tâches à lui confiées, avaient pu avoir sur son état de
santé.
20. Le 15 février 1982 le greffe achemina les demandes de
renseignements à l'Institut des Postes et des Télécommunications et au
Commissariat de Reggio Calabria, qui y répondèrent respectivement les
25 mai et 10 juin 1982.
La demande d'expertise fut transmise au collège médico-légal
auprès du Ministère de la Défense le 12 juillet 1982. Le 26 octobre
1985 celui-ci soumit le requérant à une visite médicale. En décembre
1985 le collège répondit aux questions qui lui avaient été posées, se
fondant également sur des rapports médicaux précédents. Le 28 janvier
1986 le rapport d'expertise fut déposé au greffe de la Cour des
comptes.
21. Une nouvelle audience eut lieu le 5 mai 1986, à la fin de
laquelle la Cour des comptes rendit son arrêt, par lequel elle
reconnut le bien-fondé du recours du requérant. Cet arrêt, déposé au
greffe le 28 juin 1986, fut transmis le 10 novembre 1986 à
l'administration des Postes pour exécution.
B. Le droit applicable en l'espèce
22. Conformément aux dispositions du décret du Président de la
République N° 1092 du 29 décembre 1973, le droit à pension dite
"privilégiée ordinaire", réclamé par le requérant, naît dès que se
trouvent réalisées deux conditions, à savoir l'existence d'un rapport
de service avec l'administration et la cessation du rapport d'emploi
suite à une infirmité ou lésion attribuable à des raisons de service.
23. Les employés de l'administration contribuent directement à
alimenter le fonds de pension au moyen de versements mensuels dont le
montant est calculé en pourcentage du salaire et retenu sur celui-ci.
24. La nature de l'infirmité ou de la lésion est prise en
considération pour la détermination des barèmes en fonction desquels
le montant de la prestation patrimoniale est calculée.
25. Si - comme en l'espèce - l'infirmité liée au service s'avère
particulièrement grave, l'intéressé se voit reconnaître un droit à la
perception de la retraite la plus élevée, c'est-à-dire correspondant
aux huit dixièmes de l'assiette fixée pour le calcul du montant de la
pension. Il s'ensuit que, dans ce cas, le montant de la pension
accordée n'est pas en relation avec le montant des cotisations que
l'intéressé a versées au fonds de pension.
III. ARGUMENTATION DES PARTIES
A. Le requérant
26. Le requérant n'a présenté d'observations qu'au stade de la
recevabilité. Quant au bien-fondé du grief déclaré recevable, il a
rappelé que les litiges en matière de travail et sécurité sociale
sont régis par une procédure spéciale réglementée par les articles 409
et suivants du Code de procédure civile tel que modifié par la loi n°
533 du 13 août 1973. Il affirme que le but de cette loi aurait été
d'accélérer la procédure tout en conférant au juge des pouvoirs de
contrôle plus étendus en la matière.
27. Il a fait valoir, ensuite, que l'ordonnance de la Cour des
comptes du 29 septembre 1981 ne fut transmise au collège médico-légal,
appelé à l'exécuter, que le 12 juillet 1982, c'est-à-dire avec près de
dix mois de retard. Par ailleurs, le rapport d'expertise ne fut
déposé au greffe de la Cour des comptes que le 28 janvier 1986. Les
activités accomplies entretemps - une visite médicale et l'étude de
rapports médicaux précédents - ne sauraient justifier un tel laps de
temps. Dès lors, il y a eu, en l'espèce, violation de l'article
6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
B. Le Gouvernement
28. Le Gouvernement tient, d'abord, à souligner que le fait pour
la Cour des comptes d'avoir reconnu au requérant le droit à pension a
comporté également le paiement à celui-ci des arriérés, calculés en
tenant compte de la dévaluation, ainsi que des intérêts sur les sommes
ainsi réévaluées. Dès lors, le requérant n'a subi aucune atteinte du
fait de la durée de son instance auprès de la Cour des comptes.
29. Quant au bien-fondé du grief déclaré recevable, il relève que
le requérant demanda et obtint deux renvois aux audiences des 24 mars
1980 et 7 novembre 1980, puis déposa une expertise à l'audience du 24
mars 1981, de sorte que l'audience consacrée aux débats n'eut lieu que
le 29 septembre 1981. Son comportement, quoique légitime, a donc
engendré un retard considérable - 17 mois environ - dans le
déroulement de la procédure.
30. Par ailleurs, la durée de celle-ci a été également prolongée
par la nécessité d'obtenir les évaluations techniques d'un collège
médico-légal. Ainsi, une expertise fut ordonnée le 29 septembre 1981
à la demande non seulement du ministère public et du représentant de
l'Etat, mais aussi - quoique subsidiairement - de l'avocat du
requérant.
31. L'avis du collège médico-légal a été reçu par la Cour des
comptes après trois ans environ : ce délai considérable paraît
justifié compte tenu de la difficulté d'évaluer la pathologie dénoncée
par le requérant (syndrome schizophrène) et des précautions
nécessaires en pareille matière ainsi que des nombreuses demandes
adressées à ce collège.
32. Notamment, à la date où le collège médico-légal a été requis
de s'exprimer sur le cas du requérant 22 863 dossiers étaient en
souffrance. Le nombre a évolué comme suit : 20 739 dossiers en 1983,
16 756 en 1984, 12 000 en 1985, 4 500 en 1986.
33. En 1982 deux neurologues seulement étaient en service au
collège médico-légal. Ils ne pouvaient donc accomplir dans de brefs
délais un nombre si important d'expertises, compte tenu de ce que 20 %
des dossiers mentionnés relevaient de la neuro-psychiatrie.
34. Malgré quelques recrutements, le personnel technique resta
tout à fait insuffisant jusqu'à la fin de 1984. En 1985 de nouveaux
fonctionnaires furent engagés, parmi lesquels trois spécialistes en
neuro-psychiatrie, ce qui explique la diminution du nombre de dossiers
pendants après cette date. Par ailleurs, l'insuffisance du personnel
technique s'accompagnait - et s'accompagne encore - d'une insuffisance
en ce qui concerne le personnel administratif.
35. Le laps de temps qui a été nécessaire à la préparation de
l'avis s'explique donc par la situation d'encombrement affectant le
collège médico-légal, ainsi que par la nécessité d'accorder
priorité aux cas les plus urgents. Dès lors, il n'y a pas eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
IV. AVIS DE LA COMMISSION
36. Suite à la décision sur la recevabilité du 3 décembre 1986, le
seul point en litige est, en l'espèce, celui de savoir si la durée de
la procédure engagée par le requérant devant la Cour des comptes a
dépassé le "délai raisonnable" prévu par l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention. Aux termes de cette disposition :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue <...>
dans un délai raisonnable, par un tribunal <...> qui décidera <...>
des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil
<...>".
37. En ce qui concerne la période que la Commission doit prendre
en considération, elle va du dépôt du recours de M. Catanoso auprès de
la Cour des comptes, le 15 septembre 1978, jusqu'au 28 juin 1986, date
du dépôt au greffe de l'arrêt rendu le 5 mai 1986.
38. La procédure litigieuse a donc duré environ 7 ans et 9 mois.
D'après le requérant, ce laps de temps ne saurait passer pour
"raisonnable" au sens de la disposition précitée. Le Gouvernement,
quant à lui, combat cette thèse. Il estime que la durée de la
procédure se justifie en raison des circonstances propres à celle-ci.
39. Selon la jurisprudence constante de la Cour et de la
Commission, le caractère raisonnable de la durée d'une procédure
tombant sous le coup de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
s'apprécie dans chaque cas suivant les circonstances de l'espèce et à
l'aide des critères suivants : complexité de l'affaire en fait et en
droit, comportement des requérants et comportement des autorités
compétentes. Par ailleurs, seules des lenteurs imputables à l'Etat
peuvent amener à conclure à l'inobservation du "délai raisonnable"
(cf. Cour eur. D.H., arrêt Zimmermann et Steiner du 13 juillet 1983,
Série A n° 66, page 11, par. 24).
40. En ce qui concerne la complexité de l'affaire, la Commission
note que la Cour des comptes n'avait à se prononcer que sur la
question de savoir si les troubles psychiques, par suite desquels le
requérant avait perdu son emploi, avaient été causés par des
événements liés à son service auprès de l'agence postale qu'il
dirigeait.
41. Il est vrai que, pour trancher la contestation qui lui était
soumise, la Cour des comptes se devait de vérifier des faits survenus
environ une vingtaine d'années auparavant et a dû recueillir l'avis
d'un expert en matière de neuro-psychiatrie. Ces éléments de
complexité ne sauraient cependant justifier en eux-mêmes un délai
d'examen d'environ 7 ans et 9 mois.
42. En ce qui concerne le comportement du requérant, la Commission
constate qu'à deux reprises celui-ci a demandé le renvoi de l'affaire.
Ce faisant, il a provoqué une interruption d'un an dans le déroulement
de la procédure, aucune activité n'ayant pu finalement avoir lieu
entre le 24 mars 1980 et le 24 mars 1981 (cf. supra par. 18).
Toutefois, aucun autre retard ne pouvant être reproché au
requérant, le comportement de celui-ci n'a affecté la durée de la
procédure que d'une manière somme toute limitée.
43. En ce qui concerne le comportement des autorités compétentes,
la Commission relève, d'abord, que la demande d'expertise, ordonnée
par la Cour des comptes le 29 septembre 1981, ne fut transmise au
collège médico-légal auprès du Ministère de la Défense que le 12
juillet 1982, c'est-à-dire environ 10 mois après. Aucun élément n'a
été soumis par le Gouvernement qui puisse justifier pareil retard.
44. Elle relève, ensuite, que le collège médico-légal ne soumit le
requérant à une visite que le 26 octobre 1985 et qu'il ne déposa le
rapport d'expertise que le 28 janvier 1986. Le Gouvernement affirme
que ce délai d'examen s'explique par la difficulté des questions
posées et par le grand nombre de dossiers dont ce collège était saisi
dans la période entre 1982 et 1985, alors que les moyens en personnel
dont il disposait étaient insuffisants.
45. La Commission rappelle que la Convention astreint les Etats
contractants à organiser leurs juridictions de manière à leur
permettre de répondre aux exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1),
notamment quant au "délai raisonnable" (cf. Cour eur. D.H., arrêt
Zimmermann et Steiner précité, p. 12, par. 29). Cette obligation
d'organisation vise également les organes administratifs auxiliaires
des juridictions. L'Etat doit donc répondre des délais de procédure
injustifiés imputables à ces derniers.
46. En l'espèce, le Gouvernement lui-même indique que les retards
survenus dans l'accomplissement de l'expertise résultent, en partie,
d'une insuffisance de caractère structurel des moyens en personnel
dont le collège médico-légal était doté dans la période où celui-ci a
été saisi du dossier du requérant, ainsi que de l'absence de mesures
propres à y parer jusqu'à la fin de 1984. La Commission estime qu'il
s'agit là de la cause principale desdits retards.
47. D'autre part, le collège médico-légal répondit aux questions
qui lui avaient été adressées moins de deux mois après avoir pu
examiner le requérant. Cela semble démontrer que ce n'était pas la
complexité de l'expertise, mais bien la surcharge du rôle dudit
collège qui a eu une influence déterminante sur la durée de cette
expertise.
48. A la lumière de l'ensemble de ces éléments, la Commission est
d'avis que la durée considérable de la procédure litigieuse, à savoir
environ 7 ans et 9 mois, résulte principalement des retards d'environ
4 ans occasionnés par la transmission de la demande d'expertise au
collège médico-légal et par l'expertise. Ces retards sont imputables
exclusivement aux autorités nationales et engagent la responsabilité
de l'Etat (cf. Cour eur. D.H., arrêt Zimmermann et Steiner, précité,
p. 13, par. 32).
49. Dès lors, la durée totale de la procédure ne saurait passer
pour "raisonnable" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
Conclusion
50. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire adjoint Le Président
de la Commission de la Commission
(J. RAYMOND) (C.A. NØRGAARD)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
___________________________________________________________________________
Date Acte
___________________________________________________________________________
1. Examen de la recevabilité
4 novembre 1984 Introduction de la requête
14 janvier 1985 Enregistrement de la requête
2 décembre 1985 Décision de la Commission de communiquer au
Gouvernement défendeur le grief concernant
la durée de la procédure devant la Cour des
comptes (article 42 par. 2 b du Règlement
intérieur) et de déclarer la requête
irrecevable pour le surplus
14 avril 1986 Observation du Gouvernement défendeur sur
la recevabilité et le bien-fondé de la
requête
3 mai 1986 Observation en réponse du requérant sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête
3 décembre 1986 Délibération de la Commission et décision
de recevabilité de la requête pour autant
qu'elle concerne la durée de la procédure
devant la Cour des comptes.
2. Examen du bien-fondé
4 février 1987 Décision de la Commission d'inviter les
parties à présenter des observations
complémentaires sur le bien-fondé de
la requête.
6 mai 1987 Observations complémentaires du
Gouvernement défendeur sur le
bien-fondé de la requête