SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 10364/83
présentée par André CAVALIN
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 7 octobre 1987 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
M. TRIANTAFYLLIDES
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 22 mars 1982 par André CAVALIN
contre la France et enregistrée le 11 avril 1983 sous le No de
dossier 10364/83 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties,
peuvent se résumer comme suit :
Le requérant de nationalité française, né le 30 avril 1918,
est domicilié au Blanc-Mesnil en France. Il est docteur en
médecine.
Sa requête se présente sous un double aspect :
- procédure disciplinaire devant les organes de l'Ordre des
médecins
- convention nationale destinée à organiser les rapports entre
le corps médical et les caisses d'assurances maladie, mise en
cause par le requérant
1. Le requérant a fait l'objet d'une mesure disciplinaire de
suspension du droit d'exercer la profession médicale pendant trois
ans.
Les 26 novembre et 9 décembre 1979, le requérant déposa trois
plaintes pénales devant le procureur de la République de Bobigny,
respectivement pour tentatives d'escroquerie (dans une affaire
d'indemnisations dues aux rapatriés d'Algérie, dans une affaire de
succession des parents de son épouse) et pour tentatives de meurtres
répétées, camouflées en accidents de la rue.
Suite à ces plaintes, le requérant fut convoqué au
commissariat de police du Blanc-Mesnil, convocations auxquelles il ne
se rendit pas.
Après réception d'une lettre du commissaire de police du
Blanc-Mesnil relatant ces faits, le conseil départemental de l'Ordre
des médecins de la Seine St Denis prit en date du 16 décembre 1979 la
décision d'entamer à l'encontre du requérant la procédure de l'article
L 460 du Code de la santé publique.
Le 11 janvier 1980, le président du conseil départemental de
l'Ordre des médecins demanda au requérant de bien vouloir se soumettre
à une expertise psychiatrique auprès de l'expert de son choix qui,
conjointement avec celui choisi par le conseil départemental,
désignerait le troisième expert.
Le requérant refusa toute expertise au motif qu'aucun exposé
des motifs de la décision du conseil départemental ne lui avait été
fourni.
Devant la carence du requérant, le tribunal de grande instance
de Bobigny, à la demande du conseil régional, désigna des experts.
Entre le 13 mai et le 16 septembre 1980, le requérant ne s'est
rendu à aucune des convocations des experts.
Le 14 novembre 1980, après procès-verbal de carence, les trois
experts se prononcèrent sur le seul examen des pièces manuscrites du
requérant (trois lettres);
Ayant laissé passer le délai de trois mois accordé pour se
prononcer, le conseil régional se dessaissit, conformément à la
procédure prévue à l'article L 460 du Code de la santé publique, au
profit de la section disciplinaire du conseil national de l'Ordre
des médecins.
Le 24 novembre, le requérant fut averti que l'affaire serait
examinée en date du 17 décembre 1980 et que dès le 3 décembre il
aurait accès au dossier.
Le 17 décembre, le conseil national de l'Ordre prononça à
l'encontre du requérant la sanction de la suspension du droit
d'exercer la profession médicale pour une durée de trois ans au motif
"qu'il est atteint de troubles mentaux caractérisés par un délire de
persécution et un état d'excitation intellectuelle et que ces
manifestations paranoïaques rendent dangereux l'exercice de la
profession médicale par le docteur Cavalin".
Le 7 janvier 1981, le requérant introduisit une demande d'aide
judiciaire pour interjeter appel de la décision du 17 décembre 1980.
Le 10 mars le bureau d'aide judiciaire près le Conseil d'Etat lui
signifia son refus au motif que le recours apparaissait manifestement
mal fondé. Le requérant introduisit néanmoins un recours, par
l'intermédiaire d'un avocat près cette juridiction.
Dans son mémoire, il invoque la procédure irrégulière en
violation des droits de la défense et de la personne
- en ce que le collège d'experts n'a émis un avis que sur la
base de lettres émanant du requérant ;
- en ce que la décision du conseil départemental de l'ordre de
demander une expertise fut prise six jours seulement après la lettre
du commissaire de police et sans instruction ni audition de
l'intéressé.
Il critique la composition du conseil de l'Ordre mettant en
doute l'impartialité du président.
Il dénonce une disproportion d'appréciation entre la sanction
de la suspension et les faits reprochés qui sont sans rapport avec
l'exercice de la profession médicale.
Par arrêt du 27 juillet 1982, le Conseil d'Etat rejeta le
recours, en se prononçant à la fois sur les moyens de légalité externe
et sur les moyens de légalité interne.
A la suite de la décision du conseil national de l'Ordre le
requérant bénéficia d'une indemnité journalière octroyée par la Caisse
Autonome de retraite des Médecins français (C.A.R.M.F.). Cette
indemnité lui fut versée du 1er avril 1981 au 30 septembre 1983, date
à laquelle la C.A.R.M.F. lui fit savoir que : "votre état de santé ne
répondant pas à la notion d'incapacité temporaire", il pourrait dès
lors le 1er octobre se prévaloir de ses droits à pension.
En juin 1983 le requérant (refusant la mise à la pension)
demanda au conseil départemental la possibilité de rouvrir son cabinet
médical, et ce après avoir subi une expertise médicale exigée par la
C.A.R.M.F. (sur demande du requérant).
Le conseil départemental s'adressa à la section disciplinaire
du conseil national de l'Ordre des médecins qui lui imposa à nouveau
une expertise psychiatrique, ce à quoi le requérant s'opposa.
2. En mai 1980 fut élaboré une convention nationale destinée à
organiser les rapports entre le corps médical et les caisses
d'assurances maladie. Cette convention fut approuvée par un arrêté du
15 juin 1980.
Le requérant a introduit devant le Conseil d'Etat une requête
dirigée contre cette convention aux motifs d'irrégularités dans la
procédure de négociation de la convention, de la violation du principe
de libre choix du médecin par le malade, de la violation du principe
d'égalité entre les assurés, de l'atteinte au secret professionnel des
médecins, de l'atteinte à la liberté de prescription, de la violation
des droits de la défense dans le nouvel ordre de juridiction de la
convention.
Par arrêt du 17 novembre 1982, le Conseil d'Etat, après avoir
entendu les observations des avocats du requérant et de l'Ordre
national des médecins, rejeta le recours.
Le requérant attaque cette convention et la décision du
Conseil d'Etat.
GRIEFS
Les griefs peuvent se résumer comme suit :
1. Le requérant allègue la violation des articles 3, 6 par. 1,
2, 3 (a) (b) (d), 8, 9 et 10, de la Convention.
Pendant un an, il aurait été soumis à des tracasseries
intellectuelles et morales, équivalentes à des traitements dégradants
(art. 3) et on aurait atteint à sa liberté individuelle (art. 5).
D'autre part, dans la procédure devant le conseil national
de l'Ordre des médecins sa "cause n'aurait pas été entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial" (art. 6, par. 1). Il n'aurait pas
non plus bénéficié des garanties énoncées aux paragraphes 2 et 3 (a)
(b) et (d) de l'article 6 de la Convention.
Il y aurait eu par ailleurs ingérence dans sa vie privée
(art. 8) et atteinte aux libertés énoncées aux articles 9 et 10 de la
Convention.
Le requérant demande réparation du préjudice subi : trois ans
de revenus et compensation pour la perte de clientèle.
2. Quant au deuxième volet de sa requête, le requérant fait
valoir un grand nombre de griefs. Il se plaint entre autres de ce que
dans l'établissement de la convention, les parties n'ont pas été
entendues équitablement, puisque seul un syndicat légal déclaré
représentatif le fut (il invoque l'article 6),
- de l'irrespect des droits syndicaux par la formule de la
représentativité décidée par le pouvoir exécutif (il invoque à ce
propos l'article 11)
- du manque d'indépendance et d'impartialité du Conseil d'Etat
dans cette affaire en parlant de "dessous politique"
- d'une restriction à la liberté d'opinion par l'existence même
de la sécurité sociale en ce qu'il n'a jamais été demandé au citoyen
s'il ne préférait pas lui-même gérer son budget santé
- de ce que les médecins de la base n'ont jamais pu s'exprimer
librement sur cette convention
- de ce que la coercition financière exercée par les cotisations
sociales obligatoires sont une restriction à la liberté d'opinion (il
invoque pour ces trois derniers griefs les articles 9 et 10).
PROCEDURE
La requête a été introduite le 22 mars 1982 et enregistrée le
11 avril 1983.
Après un examen préliminaire par le Rapporteur, la Commission
a procédé à l'examen de la recevabilité de la requête le 25 novembre
1985. Elle a décidé de donner connaissance de la requête au
Gouvernement français, en application de l'article 42 par. 2 b) de son
Règlement intérieur et d'inviter celui-ci à présenter par écrit ses
observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête au
titre de l'article 6 par. 1 de la Convention.
En particulier, la Commission a invité le Gouvernement à
considérer si, dans les circonstances de l'espèce, le principe du
procès équitable posé à l'article 6 par. 1 a été respecté et si la
cause de l'intéressé a été entendue "publiquement" par un tribunal
indépendant et impartial au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention.
Le Gouvernement a présenté des observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête le 4 juillet 1986.
Le conseil du requérant, Me Yves Capron, avocat au Conseil
d'Etat et à la Cour de cassation, a présenté des observations en
réponse à celles du Gouvernement sur la recevabilité et le bien-fondé
de la requête, en date du 5 novembre 1986.
ARGUMENTATION DES PARTIES
Le Gouvernement relève d'entrée que les voies de recours ont été
épuisées.
1. Sur la nature de la procédure qui a été appliquée au
requérant.
Le Gouvernement observe que la procédure dont il a été fait
application, en l'espèce, conformément à l'article L 460 du Code de la
Santé Publique, diffère de celle suivie, dans d'autres cas, en matière
disciplinaire. Il allègue ainsi que la décision à laquelle on a
abouti n'est pas de nature disciplinaire ou juridictionnelle mais
administrative. Pour conforter cette allégation, le Gouvernement s'en
réfère aux spécificités de cette procédure, notamment :
a) aux modalités particulières de la saisine du conseil
régional de l'Ordre des médecins ;
b) au fondement spécifique de la décision du conseil régional
qui a été prise, en l'espèce, sur la base d'une expertise ;
c) à la possibilité de faire appel contre les décisions
rendues par la section disciplinaire du conseil national ;
d) au recours qui peut être porté contre les décisions rendues
par la section disciplinaire du conseil national
exclusivement devant le Conseil d'Etat.
2. Sur le respect de l'article 6 par. 1.
Sur la question de savoir si la cause du requérant a été
entendue "publiquement" par un tribunal "indépendant et impartial" au
sens de l'article 6 par. 1 de la Convention :
Le Gouvernement reconnaît que l'article 6 par. 1 s'applique
notamment aux contestations portant sur des droits et obligations de
caractère civil et que le droit d'exercer la profession de médecin
revêt un caractère privé (Cour Eur. D.H., arrêt Le Compte, Van Leuven
et De Meyere du 30 juin 1981, série A no 43, p. 22 par. 48), que le
requérant n'a pas fait l"objet d'une procédure disciplinaire mais
d'une procédure visant à faire constater un état pathologique rendant
dangereux l'exercice de la profession médicale et qu'il n'a ainsi pas
eu à proprement parler à se défendre contre des "griefs".
Le requérant a contesté la régularité de la procédure dont il
a fait l'objet mais il a été entendu publiquement par un tribunal
indépendant et impartial, au sens de l'article 6 de la Convention.
L'ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 juillet 1963 à
savoir le Conseil d'Etat ainsi que la jurisprudence garantissent
devant le Conseil d'Etat le caractère contradictoire de la procédure,
le respect des droits de la défense et la publicité des débats. Le
Gouvernement soutient encore que le Conseil d'Etat statue alors en
tant que juge de l'excès de pouvoir et non en tant que "juge de
cassation", ce qui lui permet de réaliser un contrôle complet de la
décision attaquée qui s'étend tant à la matérialité des faits qu'à la
qualification juridique de ces faits.
Le requérant pour sa part soutient que la question de
l'applicabilité de l'article 6 par. 1, à une procédure, doit être
résolue au regard du seul caractère civil du droit en cause, sans que
l'on ait à s'interroger sur le point de savoir si les procédures
incriminées concernent des actes administratifs pris par les autorités
compétentes dans l'exercice de leurs prérogatives de puissance
publique ou si elles se déroulent devant le juge administratif. Il
s'ensuit que le requérant estime que l'article 6 s'applique en
l'espèce, s'agissant d'une contestation sur des droits et obligations
de caractère civil. Il serait spécieux de distinguer, en la matière,
entre les procédures administratives et disciplinaires, dans la mesure
où l'applicabilité de l'article 6 par. 1 serait dès lors appréciée,
non pas au regard de la procédure suivie, mais au regard des effets de
cette procédure. Enfin il existe bien, en l'espèce, des griefs dont
il peut se prévaloir.
En outre, il fait valoir que la procédure de l'article L 460
suivie devant le conseil régional ou le conseil national de l'Ordre
des médecins est arbitraire, qu'elle n'est pas publique, ni équitable,
ni impartiale.
Le requérant avance, encore, ne pas avoir été entendu par
l'instance ordinale et ne pas avoir eu la possibilité de se faire
assister par un conseil. Il allègue aussi ne pas avoir pu récuser les
expertises, ni solliciter une contre-expertise, ni même exercer un
recours contre la décision dont il a fait l'objet. Le requérant
relève que s'agissant d'une procédure non-juridictionnelle, le
Gouvernement n'était pas tenu de respecter les procédures qui
s'imposent aux seules juridictions administratives.
Le requérant soutient aussi que le contrôle de légalité exercé
sur la décision prise par l'instance ordinale est vain parce que ce
contrôle est limité, étant donné qu'il ne peut s'appliquer qu'à une
procédure antérieure à la saisine du Conseil d'Etat. Le requérant
allègue, sur ce point, une rupture du principe d'égalité entre
praticiens frappés d'une même sanction, prise tantôt dans le cadre
d'une procédure disciplinaire, tantôt dans le cadre d'une procédure
administrative d'où il résulterait une atteinte à l'exigence d'un
procès équitable. D'autre part, le requérant allègue que le praticien
qui est frappé d'une mesure prise dans le cadre de la procédure de
l'article L 460 se voit non seulement privé du double degré de
juridiction mais également de la possibilité d'exercer un recours en
cassation étant donné que le Conseil d'Etat juge alors en premier et
dernier ressort. En conséquence, le requérant persiste dans les fins
et moyens de sa requête.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint en premier lieu de la décision du
conseil national de l'Ordre des médecins qui a prononcé à son encontre
la sanction de la suspension du droit d'exercer la profession
médicale.
Il soutient que la décision de cet organe et la procédure
y afférente constituent une violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention. En particulier, le requérant fait valoir que sa cause n'a
pas été entendue par "un tribunal indépendant et impartial, qu'elle
n'a pas été "entendue publiquement" et dans un délai "raisonnable". Enfin, il
n'aurait pas bénéficié des garanties énoncées aux paragraphes 2 et 3 a), b) et
d) de l'article 6 (art. 6-2, 6-3-a, 6-3-b, 6-3-d) de la Convention.
Avant de se prononcer sur le point de savoir si les faits
allégués par le requérant révèlent l'apparence d'une violation de
cette disposition, la Commission est appelée à examiner si l'article 6
par. 1 (art. 6-1) s'applique à la procédure dont le requérant a fait l'objet.
A cet égard il échet de relever que le Gouvernement ne
conteste pas que l'article 6 (art. 6) s'applique à la procédure en cause.
Selon la jurisprudence constante de la Commission et de la
Cour, il est sans importance pour que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) puisse
s'appliquer que les décisions en cause soient prises par une
juridiction administrative ou disciplinaire. La question de savoir si
un droit est de caractère civil dépend uniquement de la nature de la
demande elle-même et de son objet (Cour Eur. D.H., arrêt Le Compte,
Van Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A No 43 et arrêt Albert
et Le Compte, du 10 février 1983, série A No 58).
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'applique même à des
procédures administratives, lorsque ces procédures sont déterminantes
pour des rapports de caractère civil entre le requérant et des tiers
(Cour Eur. D.H., arrêt Ringeisen du 16 juillet 1971, série A No 13
par. 94).
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) trouve donc application en l'espèce, en
ce que la procédure litigieuse concerne des droits et obligations de caractère
privé, en l'occurrence le droit d'exercer une profession, sans que la question
de savoir si le requérant a fait l'objet d'une procédure disciplinaire ou
administrative soit déterminante.
La Commission examinera à présent si le requérant a bénéficié
d'un procès équitable, au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention, du fait de la procédure engagée contre lui.
Le requérant soutient que la procédure de l'article L 460 du Code de la
santé publique porte atteinte au droit à un procès équitable énoncé à l'article
6 par. 1 (art. 6-1) dans la mesure où elle serait arbitraire et non publique.
Il allègue ne pas avoir eu, en l'espèce, devant le conseil national de l'Ordre
des médecins, la possibilité de se faire assister par un conseil et de s'être
trouvé dans l'impossibilité de récuser des expertises ou de solliciter une
contre-expertise.
Il prétend aussi avoir été empêché d'exercer un recours contre
la décision dont il a fait l'objet.
Il échet de relever que le Gouvernement soutient que la
procédure dont le requérant a fait l'objet est de nature
administrative et non pas disciplinaire. Cette procédure ayant pour
objet la constatation d'un état pathologique et non la prise d'une
sanction disciplinaire est, en effet, caractérisée par certains
particularismes dans la mesure où le requérant ne peut, en de telles
circonstances, formuler des griefs.
Mais le Gouvernement conteste le fait que cette procédure de nature
administrative ait été non équitable au sens de l'article 6 (art. 6) de la
Convention. A l'appui de cette allégation, il se réfère à l'ordonnance du 31
juillet 1945 et au décret du 30 juillet 1963 ainsi qu'à la jurisprudence pour
démontrer que le recours pour excès de pouvoir ouvert devant le Conseil d'Etat
respecte les conditions de l'article 6 (art. 6) de la Convention.
En outre, le Gouvernement relève que le Conseil d'Etat jouit
en matière de recours pour excès de pouvoir de larges pouvoirs qui lui
permettent de réaliser un contrôle complet de la décision prise par le
conseil national de l'Ordre des médecins.
La Commission constate au regard des circonstances de
l'espèce, que le requérant a bien fait l'objet d'une mesure
administrative et non d'une sanction disciplinaire et c'est bien dans
le cadre d'un recours pour excès de pouvoir que le Conseil d'Etat a eu
à connaître de la suspension du droit d'exercer la médecine prononcée
à l'encontre du requérant. Or, la Commission relève qu'en la matière
le Conseil d'Etat dispose de larges pouvoirs de contrôle, très
différents des pouvoirs restreints dont il dispose quant il statue en
tant que juge de cassation ; cela s'explique par le fait que le
contrôle administratif de l'excès de pouvoir s'étend, eu égard à
l'évolution de la jurisprudence administrative, non seulement au droit
mais encore à la qualification des faits et à l'établissement de la
matérialité des faits.
En l'espèce, il est vrai que le requérant se plaint que
le conseil national de l'Ordre des médecins qui a prononcé à son
encontre la suspension du droit d'exercer la médecine ne constitue pas
"un tribunal indépendant et impartial" répondant aux exigences de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) et que, par ailleurs, l'ensemble des garanties énoncées aux
paragraphes 2 et 3 a), b) et d) (art. 6-2, 6-3-a, 6-3-b, 6-3-d) n'ont pas été
respectées.
Toutefois, la Commission relève que le requérant a exercé un
recours contre cette décision par devant le Conseil d'Etat et que
cette juridiction a procédé dans le cadre de l'examen du recours pour
excès de pouvoir soulevé devant elle à un contrôle de la légalité et
des faits. Le Conseil d'Etat a donc tranché la contestation portant
sur le droit civil du requérant. La Commission constate également que
le Conseil d'Etat a statué après avoir entendu les observations
présentées au nom du requérant par son avocat.
A cet égard la Commission estime, sur la base d'un examen des
éléments de la cause, que rien dans le dossier ne vient étayer les
allégations du requérant d'après lesquelles il n'aurait pas bénéficié
devant le Conseil d'Etat des garanties prévues par l'article 6 par. 1,
2 et 3 (art. 6-1-2-3) de la Convention.
Il s'ensuit que la requête doit être rejetée comme étant
manifestement mal fondée, en application de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
2. Quant aux autres griefs soulevés par le requérant au titre des
articles 3, 8, 9, 10 et 11 (art. 3, 8, 9, 10, 11) de la Convention, la
Commission les a examinés dans le cadre des deux volets de la requête présentée
par le requérant. Elle considère qu'à supposer même que le requérant ait
épuisé les voies de recours internes sur les différents points considérés, ces
griefs ne révèlent aucune apparence de violation de la Convention dans la
mesure où ils ne reposent pas sur le moindre commencement de preuve.
Il s'ensuit que le restant de la requête est aussi
manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)