1 REKABET KURUMU
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : D3/2/Y.K.-99/8
Karar Sayısı : 99-31/277-167
Karar Tarihi : 22.06.1999
Dosya Konusu: Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü’nün bayilik sistemi ile 4054
sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’u ihlal ettiği iddiaları.
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER:
Başkan : Prof. Dr. M. Tamer MÜFTÜOĞLU.
Üyeler : Mehmet Zeki UZUN, Sadık KUTLU, Dr. Kemal EROL,
İsmet CANTÜRK, Nejdet KARACEHENNEM, Mustafa PARLAK, A. Ersan GÖKMEN,
R. Müfit SONBAY, Kubilay ATASAYAR, Murat GENCER.
B- RAPORTÖRLER: Yüksel KAYA, Kürşat ÜNLÜSOY, Meltem BAĞIŞ.
C- ŞİKAYET EDENLER:
1) Seyfettin DEMİRBAŞ (Aksaray Cad., No:17/A, ELAZIĞ),
2) Rıza AVCI (Yeni Çarşı Market, Yeni Çarşı Dükkanları, No:1,
Safranbolu/KARABÜK),
3) Bayram METİN (Altınbaşak Gıda San. ve Tic. A.Ş., Atatürk Blv., İnönü Mah.,
Sadriardıç Cad., Cefakar Apt., No:6, Safranbolu/KARABÜK),
4) Ahmet YILMAZ (Yenişehir, 2’nci Marketler, ERZURUM),
5) Tufanç Market (Dadaşkent/ERZURUM),
6) İstanbul Gıda Toptancı Tüccarları Derneği (İstanbul Toptan Gıda Merkezi, Rami-
Eyüp/İSTANBUL),
7) Kaya Gıda Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. (Kazımkarabekir Mah., Atışalan Cad.,
No:131, Esenler/İSTANBUL)
D- HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN:
Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü (ÇAY-KUR)
Ekremorhon Mah., İnönü Blv., 53080 RİZE
2 REKABET KURUMU
E- İDDİALARIN ÖZETİ:
Rekabet Kurumu kayıtlarına;
- 07.08.1998 tarih, 2609 sayı ile intikal eden Seyfettin Demirbaş’a ait şikayet
dilekçesinde; ÇAY-KUR’un yetkili bayileri ile yeni şartlar ve teminatlarla yetkili bayilik
sözleşmesi imzalanmasına rağmen, Tekel Genel Müdürlüğü (TEKEL)’ne
bayilerinden daha ucuz fiyata çay sattığı ve buna ilaveten TEKEL’in bu çayları
nakliye masraflarını kendisi ödeyerek bayilerine ulaştırdığı ve bu suretle ÇAY-KUR
bayilerinin TEKEL bayileri karşısında rekabet etme şanslarının ortadan kalktığı,
-14.10.1998 tarih, 2119 sayı ile intikal etmiş olan Rıza Avcı’ya ait şikayet
dilekçesinde; ÇAY-KUR’un Karabük ilinde 3 adet bayisinin bulunduğu, fakat
Safranbolu market esnafının ancak Safranbolu ÇAY-KUR bayiliğini yapan ve aynı
zamanda market işleten Işık Ticaret’ten alım yapabildikleri, kendilerinin ise bunu
tercih etmedikleri,
-14.10.1998 tarih, 2120 sayı ile intikal etmiş olan Bayram Metin’e ait şikayet
dilekçesinde, ÇAY-KUR’un Karabük iline 3 adet bayilik verdiği ve pazarı bölgesel
bazda paylaştığı, dolayısıyla Safranbolu market esnafının ancak Safranbolu ÇAY-
KUR bayiliğini yapan ve market işleten Işık Ticaret’ten alım yapabildikleri, fakat
kendilerinin bunu tercih etmedikleri ifade edilerek bunun rekabet ihlali olduğu,
-20.10.1998 tarih, 2157 sayı ile intikal etmiş olan Tufanç Market adına
gönderilen şikayet dilekçesinde, ÇAY-KUR’un Erzurum ilinde eskiden var olan 8
bayisinin aralarında anlaşarak bayi sayısını ikiye indirdikleri, semt ve mahalle
bazında pazar paylaşımına gittikleri, ÇAY-KUR tarafından iskonto oranında
değişiklik yapılmadığı halde kâr oranının %18’den %14’e indirildiği ve pazarlık
yapma hakkının elinden alındığı,
-20.10.1998 tarih, 2158 sayı ile intikal etmiş olan Ahmet Yılmaz’a ait şikayet
dilekçesinde, Erzurum’da faaliyet gösteren 8-10 ÇAY-KUR bayisinin biraraya gelerek
şirket kurdukları, bayi sayısını ikiye indirerek Erzurum pazarını bölgesel olarak
paylaştıkları ve bu durumun marketlerin kâr oranlarını azalttığı,
-09.02.1999 tarih, 401 sayı ile intikal eden Kaya Gıda Sanayi ve Ticaret Ltd.
Şti.'nin şikayet dilekçesinde; ÇAY-KUR tarafından 1998 yılının 10. ayında yeni bir
bayilik sistemi oluşturulduğu, ancak bayilik verme işleminin hiç bir ihale ya da teklife
açık bir başvuru sistemine dayandırılmayarak İstanbul’un birleşik 5 bölge bayiliğine
dönüştürüldüğü, bayilik alan kişilerin çay satarken, sattıkları diğer ürünlerin de
alınması için çayı zorlayıcı unsur olarak kullandıkları, anılan bayilik sisteminin
bayilerin bölgeleri dışında satış yapmasına ve Rami gıda sitesi toptancıları ve semt
toptancılarına da mal verilmesine engel olduğu,
-01.03.1999 tarih, 694 sayı ile intikal eden İstanbul Ticaret Odası’nın yazısı
ekinde, ÇAY-KUR tarafından oluşturulan bayilik sistemi nedeni ile “İstanbul Gıda
Toptancıları”nın ÇAY-KUR ürünlerini ne ÇAY-KUR fabrikalarından ne de yeni bölge
bayiliklerinden alabildikleri,
3 REKABET KURUMU
iddiaları yer almaktadır.
F- DOSYA EVRELERİ:
Söz konusu dilekçelerde yer alan iddialar üzerine Rekabet Kurulu’nun,
16.02.1999 tarihli toplantısında 99-7/64-21 sayı ile şikayet konuları birleştirilerek
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 40/1’inci maddesi uyarınca
önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.
Raportörler Yüksel KAYA, Kürşat ÜNLÜSOY ve Meltem BAĞIŞ tarafından
yapılan inceleme sonucu düzenlenen 28.05.1999 tarih, D3/2/Y.K.99/8 sayılı
Önaraştırma Raporu, 31.05.1999 tarih, REK.0.07.00.00/32 sayılı Başkanlık önergesi
ile 99-31 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
G- RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ:
ÇAY-KUR tarafından 01.01.1995 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere bayilik
sistemine ilişkin olarak imzalanan sözleşmelerde yer alan hükümlerin, 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 4’üncü maddesinin (a) ve (b) bendlerinde
sayılan yasakları içerdiğinin ve bu bendlerdeki yasaklara daha sonra Mayıs 1998
tarihinden itibaren imzalanan EK sözleşmeler vasıtasıyla Kanun’un 4’üncü
maddesinin (d) bendinde yer alan yasağın da eklendiğinin, dolayısıyla anılan
sözleşmeler vasıtasıyla ÇAY-KUR’un Kanun’un 6’ıncı maddesinin (c) ve (d)
bendlerinde sayılan hakim durumun kötüye kullanılması hallerini gerçekleştirdiğinin
anlaşılması nedeniyle;
Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü (ÇAY-KUR) hakkında Kanun’un 41’inci maddesi
uyarınca soruşturma açılmasının,
ÇAY-KUR ile TEKEL arasında imzalanan ve pazarda yarattığı etkileri itibariyle
rekabeti sınırlayıcı bir anlaşma olan “Çay Satış Protokolü”nün de 4054 sayılı
Kanun’un 4’üncü Maddesinin (a) bendinde belirtilen rekabet yasağını ihlal etmesi
nedeniyle, açılacak soruşturmaya TEKEL’in de dahil edilmesinin,
01.01.1995 tarihinden itibaren uygulanan Kanun’un 4’üncü maddesi
kapsamındaki bayilik sözleşmelerinin, 1997/2 sayılı “Anlaşmaların, Uyumlu
Eylemler ve Teşebbüs Birliği Kararlarının Kanun’un 10’uncu Maddesine Göre
Bildiriminin Usul ve Esasları Hakkında Rekabet Kurulu Tebliği”nin “Mevcut
Anlaşma, Karar ve Uyumlu Eylemelerin Bildirimi” başlıklı 4 üncü maddesi
gereğince Rekabet Kurulu’nun oluştuğunu ilan ettiği tarihten itibaren altı ay içinde
bildirilmesi gerektiği halde herhangi bir bildirimin yapılmamış olması nedeniyle,
Kanun’un “Para Cezaları” başlıklı 16’ncı maddesinin birinci fıkrasının (c)
bendinde belirtilen para cezasına hükmedilmesinin, aynı müeyyidenin, ÇAY-
KUR’un bayilik sözleşmelerinden farklı bir dağıtım anlaşması niteliğine sahip
bulunan ve TEKEL’le imzalanan Çay Satış Protokolü için de uygulanmasının,
Mayıs 1998 tarihinden itibaren 4’üncü maddenin ilgili bendlerinde sayılan
yasakların ihlal edilmesinin Devlet Bakanlığı tarafından Resmi Gazete’de
yayımlanan ve ÇAY-KUR yönetiminin irade özgürlüğünü ortadan kaldıran bir
4 REKABET KURUMU
yönetmelik vasıtasıyla zorlayıcı bir görüntüye bürünmüş olması nedeniyle, söz
konusu yönetmeliğin 4054 sayılı Kanun ile açıkça çelişen hükümlerinin tadil
edilmesinin ve bu amaçla Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü'nün bağlı bulunduğu
Bakanlığın bilgilendirilmesinin,
gerektiği.
H- İNCELEME ve DEĞERLENDİRME:
1. İlgili Pazar
(1) a) İlgili Ürün Pazarı: Çay içmenin toplumumuzda bir alışkanlık olarak
değerlendirilmesi ve bu alışkanlığın çay fiyatındaki artışlardan önemli ölçüde
etkilenerek bir başka içeceğe yönelmesinin söz konusu olmaması hususları göz
önüne alınarak, ilgili ürün pazarı, siyah çayın üretimi ve dağıtımı piyasası olarak ele
alınmıştır.
b) İlgili Coğrafi Pazar: ÇAY-KUR tarafından oluşturulan dağıtım ağının Türkiye
geneline yayılmış olması, anılan sisteme ilişkin şikayetlerin farklı coğrafyalardan
gelmesi gibi hususlar dikkate alındığında ilgili coğrafi pazar, Türkiye Cumhuriyeti
sınırları olarak kabul edilmiştir.
2. ÇAY-KUR Ana Statüsü ve Yönetmeliği
(2) ÇAY-KUR, 20 Aralık 1996 tarih ve 22853 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ana
statüsünün 3 üncü maddesine göre tüzel kişiliğe sahip, faaliyetlerinde özerk ve
sorumluluğu sermayesiyle sınırlı bir iktisadi devlet teşekkülüdür. Yine aynı maddeye
göre, ÇAY-KUR 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname ve ana statüsü hükümleri saklı kalmak üzere özel hukuk hükümlerine
tabidir. Bu haliyle, piyasada mal üretip pazarlayan, bağımsız karar verebilen ve tüzel
kişiliği olan ÇAY-KUR, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un
"teşebbüs" tanımının yapıldığı 3 üncü maddesinde yer alan, “Piyasada mal veya
hizmet üreten, pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişilerle, bağımsız karar verebilen
ve ekonomik bakımdan bir bütün teşkil eden birimler” hükmü doğrultusunda bir
teşebbüstür.
(3) ÇAY-KUR, 19 Aralık 1984 tarihinde çayda devlet tekelinin kaldırılmasından sonra
01.01.1985 tarihinden itibaren “serbest pazarlama” sistemine geçmiş olup söz
konusu sistem 31.12.1994 tarihine kadar sürmüştür. Anılan dönemde, ÇAY-KUR
tarafından uygulanan bayilik ağının oluşturulmasına yönelik olarak bayilerle
öncelikle 1985 tarihli bir sözleşme imzalanmış, bayilere verilen nakliye indiriminin
kaldırılmasından sonra ise 1993 - 31.12.1994 dönemi için geçerli olan bir başka
sözleşme imzalanmıştır. Söz konusu sözleşmeleri müteakip, 01.01.1995 ve daha
sonra Mayıs 1998 tarihinden (EK sözleşme) itibaren yürürlüğe giren ve halen
geçerliliğini devam ettiren ÇAY-KUR Bayilik Sözleşmeleri imzalanmıştır. 01.01.1995
tarihinden itibaren uygulanan iki sözleşme aslında birbirini tamamlamakta ve tek bir
sözleşme teşkil etmektedir.
5 REKABET KURUMU
(4) ÇAY-KUR, Ana Statüsü’nün “Amaç ve Faaliyet Konuları” başlıklı 4 üncü
maddesinde tanımlandığı üzere, “Ürettiği veya ithal ettiği kuru çayların iç ve dış
pazar isteklerine uygun olarak harmanlanmasını, paketlenmesini ve pazarlanmasını
sağlamak” hükmü doğrultusunda, üretilen çay ürününün pazarlanmasına yönelik
etkin bir dağıtım ağı kurmak amacıyla, 5 Mayıs 1998 tarih ve 23333 sayılı Resmi
Gazete’de yayımlanan “Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü Mamullerinin Toptan
Satışıyla İlgili Yönetmelik” hükümleri ile uyumlu olarak, 01.01.1995 tarihinden beri
uygulanan mevcut bayilik sistemine “dar bölge sıcak satış” olarak tanımlanan bazı
unsurlar eklenerek bayilik sistemi geliştirilmiştir. Söz konusu yönetmeliğin Rekabet
Kanunu'nu ilgilendiren hükümlerinde özetle; bayi ve bölge sayısının belirlendiği (5.
madde), bölge dışında faaliyette bulunulmasının ve özel firma çayları ile yabancı
menşeli çay satışlarının yasaklandığı (7/e-f madde), nihai satış noktasına satışın
aracısız yapılacağı (7/h madde), sabit bayinin çaya ayrılan bölümde ÇAY-KUR
çayına %80 yer vermesi ve ÇAY-KUR’dan izin alınmaksızın promosyon amaçlı veya
dampingli satış yapılmaması gerektiği (10. madde), bayi ve sabit bayilerin satın
aldıkları çayı ÇAY-KUR’ca belirlenen kâr haddi ile perakendeciye satacakları,
perakendecilerin de bu fiyatlar üzerinden yine ÇAY-KUR’ca belirlenen kâr haddi ile
tespit edilen perakende fiyat üzerinden ürünü tüketiciye satacakları (11/c madde)
ifade edilmektedir.
2.1. 01.01.1995-Mayıs 1998 Arası Bayilik Sistemi
(5) Dosyada yer alan bilgi ve belgelerden; 01.01.1995 tarihinden itibaren
uygulanmaya başlanılan bayilik sözleşmelerinin ÇAY-KUR’un 23 Ekim 1984 tarih ve
18559 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ana statüsüne dayanılarak oluşturulduğu
anlaşılmaktadır. Söz konusu ana statüde, ÇAY-KUR’un “üretilen çay ürününün …
pazarlanmasını” sağlayacağı ve Yönetim Kurulu’nun “ÇAY-KUR’un amaç ve
faaliyetlerini gerçekleştirme … ile ilgili her türlü kararı” alacağı şeklinde genel
ifadeler bulunmaktadır. ÇAY-KUR’un 1984 tarihli ana statüsü 1996 yılındaki yeni ana
statü ile yürürlükten kaldırılmıştır. Yeni ana statüde, ÇAY-KUR’un Kamu İktisadi
Kuruluşu olma özelliğinin ortadan kalkarak İktisadi Devlet Teşekkülü haline
getirilmesine ilişkin hukuki yapı değişikliği haricinde rekabet kuralları açısından
herhangi bir değişiklik söz konusu değildir.
(6) Anılan tarihler arasında uygulanan bayilik sözleşmesinde özetle; bayinin belirli
bir il dahilinde paketli çay pazarlayacağı, hinterlandı dışına çıkarak diğer bayilerin
hinterlandında doğrudan veya dolaylı olarak ÇAY-KUR mamullerini satamayacağı (2.
madde), bayinin ÇAY-KUR’un kendisine dağıtım bölgesi olarak verdiği yerleşim
bölgelerinde dağıtım yapacağı, bu bölgeler dışına herhangi bir neden ve şekilde
ÇAY-KUR’un izni olmaksızın satış yapmayacağı (4/e madde), bir ilde birden çok bayi
olması halinde bayilerin ÇAYKUR’un uygun göreceği şekilde onayını alarak kendi
aralarında bölge planlaması yapabileceği (4/h madde), bayinin ÇAY-KUR’un ürettiği
paketli çayları ÇAY-KUR’un uygun göreceği fiyattan satacağı (6. madde), bayinin
kendi hinterlandında ihdas edeceği tali bayiliklere ÇAY-KUR’un kendisine tanıdığı
kâr marjının %50’sini aktaracağı (11. madde), sözleşmenin süresiz olduğu (26.
madde), bayinin sözleşmenin bir veya bir kaç maddesini ihlal etmesi halinde ÇAY-
6 REKABET KURUMU
KUR’un sözleşmeyi tek taraflı olarak feshedebileceği (28/a madde) ve bayinin ÇAY-
KUR tarafından çıkarılmış veya çıkarılacak genel esas, genelge ve talimatların bu
sözleşmenin bir eki olduğunu kabul ve bunlara uymayı taahhüt ettiğine ilişkin
maddelerin yer aldığı görülmektedir.
(7) 4054 sayılı Kanun’un “Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar”
başlıklı 4 üncü maddesinde, “Belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya
dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu
etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar,
uyumlu eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemleri hukuka aykırı ve
yasaktır” denmekte ve özellikle hangi hallerin bu kategoriye girdiği sıralanmaktadır.
Maddenin (a) bendinde, “Mal veya hizmetlerin alım ya da satım fiyatının, fiyatı
oluşturan maliyet, kâr gibi unsurlar ile her türlü alım yahut satım şartlarının tespit
edilmesi” ve (b) bendinde, “Mal veya hizmet piyasalarının bölüşülmesi ile her türlü
piyasa kaynaklarının veya unsurlarının paylaşılması ya da kontrolü” hukuka aykırı ve
yasak olarak nitelenen haller arasında sayılmaktadır.
Yukarıda yer verilen sözleşmedeki hükümlerden paketli çay fiyatlarının ÇAY-
KUR tarafından belirlenmesi, bayilerin satış fiyatını belirleme özgürlüğünü
kısıtlamakta ve bu haliyle Kanun’un 4 üncü maddesinin (a) bendi kapsamında bir
rekabet ihlali oluşturmaktadır. Aynı şekilde, tali bayi oluşturulması halinde bayinin
kendisine tanınan kâr marjının yarısını tali bayiye aktarması yolundaki hüküm de bu
bend kapsamında bir rekabet ihlali olarak değerlendirilmektedir. Diğer taraftan
anılan sözleşmelerin, “Bayilik Konusu ve Bayilik Hinterlandının Belirlenmesi” ve
“Bayilik Görevi” başlıklı kısımlarında yer alan, belirli bir bölgede bayilik verilerek
piyasanın parçalara ayrılması, verilen bölgeler haricinde her hangi bir neden ve
şekilde ÇAY-KUR’un izni olmaksızın satış yapılmaması hükümleri de 4054 sayılı
Kanun’un 4 üncü maddesinin (b) bendi kapsamında bir rekabet ihlali
oluşturmaktadır.
2.2 Sıcak Satış Esasına Dayanan Bayilik Sistemi (EK Sözleşme)
(8) EK sözleşmeler vasıtasıyla Türkiye geneli toplam 194 bölgeye ayrılmış ve her
bayi bulunduğu bölgede ÇAY-KUR mamullerinin tek sağlayıcısı durumuna gelmiştir.
Anılan sözleşme EKİ 1998 yılının Mayıs ayından itibaren bayilerle imzalanmaya
başlanarak yürürlüğe konulmuş olup bölgeler itibariyle kademeli bir şekilde
uygulamaya geçilerek, 1 Mart 1999 tarihinden itibaren tüm bölgelerde uygulanmaya
başlanmıştır. Bir önceki sözleşmeye EK olarak imzalanan söz konusu sözleşme,
önceki sözleşmeyi yürürlükten kaldırmamış, sıcak satış esasına yönelik hükümlerle
birlikte ÇAY-KUR, sıcak satış uygulamasına dayalı bayilik sistemine geçmiştir.
(9) Anılan sözleşmede yer alan, bayilerin ÇAY-KUR’dan satın aldıkları çayların
perakendeciye satışında uygulayacağı kâr oranlarını belirlemesine ilişkin ifade (7.
madde), 4054 sayılı Kanun’un 4 üncü maddesinin (a) bendinde belirtilen yasak
kapsamında bir hükümdür. Diğer taraftan, bayinin doğrudan veya dolaylı olarak
toptancı, yarı toptancı ve tali bayi adı altında aracı firmalara ÇAY-KUR’un izni
olmaksızın satış yapmaması (8/f madde) yolundaki ifade, hem müşteri kısıtlaması,
7 REKABET KURUMU
hem de toptancıların piyasadaki faaliyetlerini zorlaştırma anlamında olması
nedeniyle Kanun’un 4’üncü maddesinin “Rakip teşebbüslerin faaliyetlerinin
zorlaştırılması, kısıtlanması veya piyasada faaliyet gösteren teşebbüslerin boykot ya
da diğer davranışlarla piyasa dışına çıkarılması yahut piyasaya yeni gireceklerin
engellenmesi” şeklindeki (d) bendi kapsamında bir rekabet ihlali oluşturmaktadır.
(10) Dosya mevcudu bilgi ve belgeler ile konuya ilişkin rapordan; bayilerin yukarıda
anılan hükümlere uymalarını teminen çeşitli zamanlarda Çay İşletmeleri Genel
Müdürlüğü Pazarlama Dairesi Başkanlığı ve Pazarlama Bölge Müdürlükleri
tarafından uyarı yazıları gönderildiği anlaşılmaktadır. Bu yazılarda;
bayinin bölgesi dışına dolaylı dahi olsa satış faaliyetinde bulunmamasının,
bölge ihlalinde bulunan bayilerin ihtar edilmesi, tekrarı halinde bayiliklerinin
askıya alınmasının,
kâr hadlerine uymayanlara gerekli uyarıların yapılması, gerektiğinde EK-1
sözleşmesindeki müeyyidelerin uygulanmasının,
bayinin bölgesi içinde olsa dahi toptancı ve yarı toptancılara çay satılmamasının,
ÇAY-KUR tarafından verilen iskontolara uyulmasının,
istendiği ve Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü Pazarlama Dairesi Başkanlığı
tarafından tüm satış ünitelerine gönderilen yazılarda kâr hadlerinde yapılan
değişiklikler bildirilerek bu değişikliklere göre düzenlenmiş toptan satış fiyat
tablosunun gönderildiği ve yeni fiyatlarla satış yapılmaya başlanılmasının istenildiği
anlaşılmaktadır.
Söz konusu uyarı yazılarının da ÇAY-KUR bayilik sözleşmelerinin ayrılmaz parçaları
olarak değerlendirilmesi gerekmektedir; çünkü 01.01.1995 tarihinde yürürlüğe
konulan sözleşmenin 32 nci maddesinin (b) bendinde, “Bayi, Çaykur tarafından
çıkarılmış veya çıkarılacak genel esas, genelge ve talimatların işbu sözleşmenin bir
eki olduğunu ve bunlara uymayı kabul ve taahhüt eder.” hükmü yer almaktadır.
3. Hakim Durum Değerlendirmesi
(11) Dosya mevcudu bilgi ve belgeler ile konuya ilişkin Önaraştırma Raporu'ndan;
ÇAY-KUR’un sermayesinin 1997 tarihinde Yüksek Planlama Kurulu kararı ile 65
Trilyon TL.’ye yükseltildiği, 1997 yılı itibarıyla 48.948.260.496.740TL. ciro elde ettiği
ve anılan teşebbüsün, 1998 yılında üretilen toplam yaş çay miktarının %70’ini satın
aldığı görülmektedir. Buna paralel olarak, son üç yılda Türkiye’deki kuru çay
üretiminin yaklaşık %70’ini ÇAY-KUR’un gerçekleştirdiği ve ülke genelinde yaygın
bir dağıtım ağına sahip olan ÇAY-KUR’un Türkiye’deki iç satışlarının, çay tüketiminin
%70’e yakınını karşıladığı (ÇAY-KUR’un 1997 yılı iç satışları 103.000 ton,
Türkiye’nin yıllık tüketimi 140-150.000 ton civarındadır.) anlaşılmaktadır.
(12) Yukarıda yer verilen bilgiler değerlendirildiğinde, ÇAY-KUR’un 4054 sayılı
Kanun çerçevesinde ilgili pazarda hakim durumda olduğu görülmektedir. Bu
durumda, ÇAY-KUR’un bayilik sistemine ilişkin sözleşmeler vasıtasıyla kâr oranını
8 REKABET KURUMU
ve perakendeciye satış fiyatlarını belirleyerek çay dağıtım pazarında 4054 sayılı
Kanun’un “Hakim Durumun Kötüye Kullanılması” başlıklı 6 ncı maddesinin, “Bir mal
veya hizmetle birlikte, diğer mal veya hizmetin satın alınmasını veya aracı
teşebbüsler durumundaki alıcıların talep ettiği bir malın veya hizmetin, diğer bir mal
veya hizmetin de alıcı tarafından teşhiri şartına bağlanması ya da satın alınan bir
malın belirli bir fiyatın altında satılmaması gibi tekrar satış halinde alım satım
şartlarına ilişkin sınırlamalar getirilmesi” şeklindeki (c) bendinde yasaklanan kötüye
kullanma halini gerçekleştirdiği anlaşılmaktadır.
4. TEKEL ve ÇAY-KUR Çay Satış Protokolleri
(13) Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğü (TEKEL), 233
sayılı Kanun Hükmünde Kararname’de “sermayesinin tamamı devlete ait olup, tekel
niteliğindeki mal ve hizmetleri üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu
kamu hizmeti dolayısıyla ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadi
teşebbüsüdür.” şeklinde tanımlanmaktadır. TEKEL gerek anılan KHK’da gerekse ana
statüsünde belirtildiği üzere özel hukuk hükümlerine tabidir. Dolayısıyla, TEKEL
4054 sayılı Kanun'un 3 üncü maddesi kapsamında bir teşebbüstür. ÇAY-KUR ile
TEKEL arasında sırasıyla, 29.08.1997, 30.07.1998 ve 19.12.1998 tarihlerinde olmak
üzere üç adet Çay Satış Protokolü imzalanmıştır. Söz konusu 3 anlaşma farklı
tarihlerde imzalanmış olmakla birlikte, ihtiva ettikleri hükümler itibariyle aynı
oldukları, sadece “Ödemeler” başlıklı kısımda yer alan ton olarak alınan çay miktarı
ve TL. cinsinden bedellerinin farklı olduğu görülmektedir. Bu nedenle, bahse konu
anlaşmalar, tek bir anlaşma olarak değerlendirmeye alınmıştır. ÇAY-KUR ile TEKEL
arasında imzalanan çay satış protokolleri belirli miktar paketli çay için yapılmış bir
alelade dağıtım anlaşması niteliğinde olup ÇAY-KUR’un bayilik sisteminden ayrı
olarak ele alınmıştır.
(14) Anılan çay satış protokollerinin “Satış Şartları” başlıklı 3’üncü maddesinde yer
alan, “TEKEL kendi toptan satıcısına ve ÇAY-KUR bayilerine (toptancı) ÇAY-KUR’un
belirlediği fiyatlar üzerinden satış yapacaktır.” ve “TEKEL, ÇAY-KUR’un belirlediği bu
satış fiyatı üzerinden, toptan satışına %6 oranında kâr payı bırakacak şekilde, toptan
satış fiyatını saptar.” ifadeleri ile, “Satış Fiyatının Tespiti” başlıklı 5’inci maddesinde
yer alan, “Paketli çayların perakende ve toptan satış fiyatları her nev’i için ÇAYKUR
tarafından ayrı ayrı tesbit edilecektir.” ifadesi, 4054 sayılı Kanun'un 4 üncü
maddesinin (a) bendi kapsamında rekabeti sınırlayıcı hükümlerdir. ÇAY-KUR, bu
protokol ve eki olan fiyat tablosu vasıtasıyla TEKEL’in dağıtım ağı tarafından
satılacak çay mamullerinin satış fiyatlarını belirlemekte ve gerek TEKEL’in gerekse
TEKEL'in dağıtıcılarının ellerinde bulunan mamulün perakendeciye satış fiyatlarını
kendi iradeleriyle belirleme özgürlüğüne engel olmaktadır.
5. Grup Muafiyeti Açısından Değerlendirme
(15) Söz konusu bayilik sözleşmelerinde yer alan ve Rekabet Kurulu’nca çıkarılan
1997/3 Sayılı “Tek Elden Dağıtım Anlaşmalarına İlişkin Grup Muafiyeti Tebliği”nde
müsamaha gösterilenden daha geniş rekabet sınırlamaları içeren pasif satışların
engellenmesi, kâr oranının ve perakendeciye satış fiyatlarının belirlenmesi gibi
9 REKABET KURUMU
hükümler nedeniyle, anılan sözleşmeler söz konusu grup muafiyeti tebliği kapsamı
dışında kalmaktadır.
6. Anlaşmaların Bildirim Zorunluluğu Yönünden İncelenmesi
(16) Söz konusu anlaşmalar, 4054 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesi kapsamında olan
anlaşmalardır. Rekabet Kurulu'nca çıkarılan ve 11.11.1997 tarih, 23167 sayılı
Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 1997/6 sayılı “Rekabet Kurumu
Teşkilatının Oluşturulmasından Sonra Teşebbüslerin ve Teşebbüs Birliklerinin 4054
Sayılı Kanun’dan Doğan Hak ve Yükümlülüklerine İlişkin Tebliğ”in 3’üncü
maddesinde yer alan, "Teşebbüslerin, 05.11.1997 tarihinde var olan 4054 sayılı
Kanun’un’4 üncü maddesi kapsamındaki her türlü anlaşma ve uyumlu eylemleri ile
teşebbüs birliklerinin kararları da, 05.11.1997 tarihinden başlayarak en geç 6 ay
içinde Kurulumuza bildirilecektir." hükmü gereğince, ilgili anlaşmaların en geç
05.05.1998 tarihine kadar Rekabet Kurulu’na bildirilmesi gerekmektedir.
Ancak söz konusu anlaşmalardan 01.01.1995 tarihinden itibaren uygulanan
ÇAY-KUR Bayilik Sözleşmelerinin ve ÇAY-KUR ile TEKEL arasında imzalanan
29.08.1997 tarihli çay satış protokolünün anılan tarihe kadar Rekabet Kurulu'na
bildirilmediği; bu nedenle, 4054 sayılı Kanun’un “Para Cezaları” başlıklı 16 ncı
maddesinde yer alan hüküm doğrultusunda, söz konusu sözleşmeler ile protokolün
süresi içinde bildirilmemesinden dolayı, ilgili teşebbüslere anılan maddede
öngörülen idari para cezası verilmesi gerekmektedir.
İ- GEREKÇE VE HUKUKİ DAYANAK:
Anlaşmaların Hukuksal Dayanağı ve 4054 Sayılı Kanun
(17) Yukarıda yapılan değerlendirmeler doğrultusunda, 4054 sayılı Kanun'un 4 ve 6
ncı maddeleri kapsamında rekabete aykırı hükümler içeren ÇAY-KUR ile TEKEL
arasında imzalanan Çay Satış Protokolü ve ÇAY-KUR bayilik sistemine ilişkin
anlaşmalardan, 01.01.1995 tarihinden itibaren uygulanan ÇAY-KUR Bayilik
Sözleşmesinin ve TEKEL'le imzalanan protokolün, dayanağını 23 Ekim 1984 tarih ve
18559 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ana statüden aldığı; Mayıs 1998
tarihinden itibaren uygulanan EK sözleşmenin ise dayanağını, anılan ana statü ile
içerik bakımından aynı olan ve onun yerini alan 20 Aralık 1996 tarih ve 22853 sayılı
Resmi Gazete’de yayımlanan ana statü ve bu ana statüye dayanılarak 5 Mayıs 1998
tarih ve 23333 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Çay İşletmeleri Genel
Müdürlüğü Mamullerinin Toptan Satışıyla İlgili Yönetmelik”ten aldığı anlaşılmaktadır.
(18) Her iki sözleşmenin ve anılan protokolün dayanağını teşkil ettiği anlaşılan ana
statünün ilgili maddesinde, ÇAY-KUR’un “üretilen çay ürününün … pazarlanmasını”
sağlayacağı ve Yönetim Kurulu’nun “ÇAY-KUR’un amaç ve faaliyetlerini
gerçekleştirme … ile ilgili her türlü kararı” alacağı şeklinde genel bir ifade yer
almaktadır. Söz konusu sözleşmeler ile protokolde bulunan ve 4054 sayılı Kanun’a
aykırı olan hükümlerin, ana statüde yer alan bu genel ifadenin geniş yorumlanması
nedeniyle konulduğu anlaşılmaktadır.
10 REKABET KURUMU
(19) Mayıs 1998 tarihinden itibaren yürürlüğe giren ve ÇAY-KUR tarafından
01.01.1995 tarihinde oluşturulan bayilik sistemine dar bölge sıcak satış gibi yeni bir
unsur getiren, yeniden satış fiyatının ve kâr oranlarının belirlendiği ve ÇAY-KUR
mamullerinin perakendecilere aracısız satılması gibi 4054 sayılı Kanun'a aykırı
hükümler ihtiva eden EK bayilik sözleşmesinin, ÇAY-KUR’un bağlı bulunduğu
Devlet Bakanlığı tarafından Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan
yönetmelik hükümleri uyarınca düzenlendiği göz önüne alındığında, ÇAY-KUR
Yönetim Kurulu’na esasları belirlenen bayilik sistemi kurulması görevinin anılan
yönetmelik hükümleri gereğince verildiği ve bu konuda ÇAY-KUR'un bağımsız karar
almasının mümkün olmadığı anlaşılmaktadır.
ÇAY-KUR yönetimi tarafından Mayıs 1998 tarihinden sonra bayilerle
imzalanan sözleşmenin söz konusu yönetmelik hükümleri doğrultusunda oluştuğu,
01.01.1995 tarihli önceki sözleşmenin ve TEKEL'le imzalanan protokolün ise
dayanağının, anılan yönetmeliğe de dayanak teşkil eden ve 1996 tarihinde
yenilenen 1984 tarihli ana statüde yer alan, ÇAY-KUR’un, ürettiği kuru çayların
pazarlanmasını sağlayacağına ilişkin ifadeden aldığı anlaşılmaktadır. Her ne kadar,
ana statüde yer alan bu genel ifadeden, sözleşmede yer alacak satış şartlarının
belirlenebileceği yorumu yapılabilirse de, rekabet kurallarına ve dolayısıyla 4054
sayılı Kanun’a aykırı olarak; kâr, iskonto oranları ve yeniden satış fiyatının
belirlenmesi gibi hükümler içeren sözleşmelerin imzalanabileceği şeklinde geniş bir
yorumun yapılabileceği sonucunun çıkarılması rekabet hukuku anlayışı çerçevesinde
mümkün görünmemektedir. Dolayısıyla, özellikle 01.01.1995-Mayıs 1998 tarihleri
arasında uygulanan sözleşmedeki ve 29.08.1997 tarihinde uygulamaya konulan
protokolün Kanun’a aykırı hükümlerinin ilgili mevzuatın zorunlu bir sonucu olmadığı,
ilgili teşebbüsce anılan mevzuatın oldukça geniş yorumlanmasından kaynaklandığı
anlaşılmaktadır.
(20) Sonuç olarak, söz konusu sözleşmelerde yer alan rekabeti sınırlayıcı hükümler
nedeniyle 4054 sayılı Kanun'un ihlal edildiği; ancak, söz konusu sözleşmelerdeki
Kanun’a aykırı hükümlerin ÇAY-KUR’un bağlı bulunduğu Devlet Bakanlığı tarafından
Resmi Gazete’de yayımlanan ve anılan teşebbüsün irade özgürlüğünü ortadan
kaldıran bir düzenlemenin geniş yorumlanmasından kaynaklanması, diğer tarftan
anılan Kanun'un yeni olması ve ilgili piyasaya yönelik olarak uygulamanın ilk kez
yapılıyor olması gibi nedenlerle, ilgili teşebbüsler hakkında bu aşamada 4054 sayılı
Kanun’un 41 inci maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek bulunmamaktadır.
Ancak, söz konusu sözleşmelerin 4054 sayılı Kanun’a aykırı hükümler içeren
maddelerinin ilgili mevzuat hükümlerine uygun hale getirilmesi hususunun ÇAY-KUR
ve TEKEL Genel Müdürlüğü'ne bildirilmesi ve ayrıca, ÇAY-KUR Genel
Müdürlüğü'nün bağlı bulunduğu Devlet Bakanlığı'na bilgi verilmesi gerekmektedir.
J- SONUÇ:
Açıklanan nedenlerle;
11 REKABET KURUMU
1- ÇAY-KUR tarafından bayilik sistemine ilişkin olarak 01.01.1995 tarihli
sözleşmeler ile daha sonra Mayıs 1998 tarihinden itibaren imzalanan EK
sözleşmeler ve ayrıca TEKEL'le imzalanan “Çay Satış Protokolü”nde yer alan ve
yukarıda değerlendirilen maddelerin, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun’un 4 ve 6’ncı maddelerini ihlal ettiğine; ancak, söz konusu sözleşmeler ile
protokolün dayanağının, ÇAY-KUR’un bağlı bulunduğu Devlet Bakanlığı tarafından
Resmi Gazete’de yayımlanan ve anılan teşebbüsün irade özgürlüğünü ortadan
kaldıran düzenlemenin geniş yorumlanmasından kaynaklanması, ayrıca 4054 sayılı
Kanun'un yeni olması ve ilgili piyasaya yönelik olarak uygulamanın ilk kez yapılıyor
olması nedenleriyle, ilgili teşebbüsler hakkında bu aşamada 4054 sayılı Kanun’un
41’inci maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığına;
2- Ancak, 4054 sayılı Kanun’un “İhlale Son Verme” başlıklı 9’uncu
maddesinin 3’üncü fıkrası uyarınca; söz konusu sözleşmeler ile protokolün 4054
sayılı Kanun ile öngörülen rekabet kuralları ile çelişen hükümlerinin düzeltilmesini
teminen, ilgili taraflara konunun tebliğinden itibaren 60 gün süre içinde sözkonusu
anlaşma ve sözleşmelerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun hale getirilmesi
gerektiğinin; aksi takdirde Kanun’un 56’ncı maddesi uyarınca sözleşmelerin geçersiz
olacağı, Kurulumuzca öngörülen düzeltmeler yapılmadan uygulamaya devam
edilmesi halinde haklarında soruşturma açılacağı ve aynı Kanun'un "Süreli Para
Cezaları" başlıklı 17’nci maddesinin (a) bendinin tatbik edileceği hususlarının; ÇAY-
KUR ve TEKEL Genel Müdürlüklerine bildirilmesine ve ayrıca Çay İşletmeleri Genel
Müdürlüğü'nün bağlı bulunduğu Devlet Bakanlığı'na bilgi verilmesi gerektiğine,
3- 4054 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesi kapsamında olan ve 01.01.1995
tarihinden itibaren uygulanan ÇAY-KUR Bayilik Sözleşmeleri’nin ve ÇAY-KUR ile
TEKEL arasında imzalanan 29.08.1997 tarihli Çay Satış Protokolü’nün, 1997/2 sayılı
Tebliğ’in 4’üncü maddesinde öngörüldüğü üzere ve 1997/6 sayılı Tebliğ'in 3’üncü
maddesi gereğince, 05.05.1998 tarihine kadar bildirilmemesi nedeniyle, 4054 sayılı
Kanun’un “Para Cezaları” başlıklı 16 ncı maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi
uyarınca, ÇAY-KUR ve TEKEL hakkında ayrı ayrı 3.100.000.000 TL idari para
cezası hükmedilmesine,
OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy