CINQUIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
Requête no 51201/07
présentée par Jiří ČERVENKA
Requête no 51619/07
présentée par Aleš RYJÁČEK
contre la République tchèque
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 8 mars 2011 en une Chambre composée de :
Dean Spielmann, président,
Karel Jungwiert,
Boštjan M. Zupančič,
Mark Villiger,
Isabelle Berro-Lefèvre,
Ann Power,
Angelika Nußberger, juges,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,
Vu les requêtes susmentionnées introduites le 16 novembre 2007,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le premier requérant, M. Jiří Červenka, est un ressortissant tchèque, né en 1972 et résidant à Prague.
Le second requérant, M. Aleš Ryjáček, est un ressortissant tchèque, né en 1976 et résidant à Mukařov.
Ils sont tous les deux représentés devant la Cour par Me K. Kubíček, avocat au barreau tchèque.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
Au moment des faits, les deux requérants étaient chauffeurs de taxi.
1. Faits concernant le premier requérant - M. Jiří Červenka
Le 3 février 2006, le département des transports de la municipalité de Prague décida que le requérant avait commis un délit administratif selon la loi no 111/1994 loi sur la circulation routière lorsque, le 7 octobre 2005, il avait fait payer à ses clients un prix trop élevé qui dépassait les limites réglementaires fixées pour les taxis. En vertu de ladite loi, il fut décidé de lui retirer sa licence de taxi pour une durée de deux ans.
Le requérant fit appel, alléguant que les conditions légales pour lui infliger ladite sanction n’étaient pas réunies.
Dans la décision du 31 mars 2006, le ministère des Transports considéra que le requérant se livrait à une interprétation erronée de la réglementation pertinente et que l’état des faits tel qu’il avait été démontré justifiait qu’il soit privé de sa licence en vertu de la loi no 111/1994.
Le 3 mai 2006, le requérant, représenté par son avocat, intenta une action administrative contre la décision du ministère qu’il jugea injustifiée et contraire à la loi. Il soutint notamment que la décision ne s’appuyait pas sur les faits dûment établis et que son activité prétendument délictuelle n’avait pas été démontrée ; selon lui, le prix qu’il avait demandé était conforme à la réglementation et les clients ne l’avaient de toute manière pas payé.
Le 20 octobre 2006, le tribunal municipal de Prague rejeta ladite action pour manque de fondement, considérant que l’infraction à la loi par le requérant avait été dûment démontrée et que la sanction infligée était conforme à la loi no 111/1994. Le tribunal instruisit le requérant qu’un recours en cassation pouvait être formé contre le jugement dans les conditions prévues à l’article 102 et s. du code de procédure judiciaire administrative (loi no 150/2002).
Le 22 décembre 2006, le requérant attaqua le jugement et les décisions administratives précédentes par un recours constitutionnel dans lequel il invoqua ses droits à la protection judiciaire et à la propriété. Il y réitéra son argument selon lequel les décisions contestées ne s’appuyaient pas sur un état des faits dûment établi, se plaignit de ne pas avoir eu une occasion suffisante de se prononcer sur les documents ayant servi de base aux décisions des autorités administratives et polémiqua sur l’interprétation de la réglementation faite par ces autorités.
Par la décision du 21 mai 2007, la Cour constitutionnelle déclara le recours irrecevable pour non-épuisement des voies de recours disponibles. Elle releva que le requérant n’avait pas formé un recours en cassation devant la Cour administrative suprême, bien qu’il s’agît d’un moyen prévu par la loi en vue du réexamen de la décision judiciaire et bien qu’il eût été instruit dans ce sens par le tribunal municipal. La cour observa en outre que le requérant n’explicita pas devant elle les circonstances ou motifs l’ayant amené à ne pas exercer ledit recours en cassation.
2. Faits concernant le second requérant – M. Aleš Ryjáček
Le 15 août 2003, le département des transports de la municipalité de Prague décida que le requérant avait commis un délit administratif selon la loi no 111/1994 sur la circulation routière lorsqu’il n’avait pas donné le reçu à son client, le 17 décembre 2002, et qu’il n’avait pas fait enregistrer son véhicule comme taxi. En vertu de ladite loi, il se vit imposer une amende.
Représenté par son avocat, le requérant interjeta appel de cette décision qu’il jugea contraire à la loi, injustifiée et trop sévère ; il allégua notamment que les faits n’avaient pas été suffisamment démontrés et qu’il y avait eu violation du principe ne bis in idem.
Par la décision du 30 avril 2004, le ministère des Transports réfuta les objections du requérant mais accepta de réduire le montant de l’amende.
Le 3 juin 2004, le requérant intenta une action administrative contre la décision du ministère, qui était selon lui injustifiée et contraire à la loi. Il soutint notamment que la décision n’explicitait pas suffisamment les faits ni le raisonnement sur lesquels elle s’appuyait et que le montant de l’amende était trop élevé.
Le 29 mars 2006, le tribunal municipal de Prague rejeta ladite action pour manque de fondement. Considérant que le procès-verbal dressé le 17 décembre 2002 démontrait suffisamment la violation de la loi par le requérant, il souscrivit entièrement aux motifs avancés par les autorités administratives. Le tribunal instruisit le requérant qu’un recours en cassation pouvait être formé contre le jugement dans les conditions prévues à l’article 102 et s. du code de procédure judiciaire administrative (loi no 150/2002).
Le 28 août 2006, le requérant attaqua le jugement et les décisions administratives précédentes par un recours constitutionnel dans lequel il invoqua ses droits à la protection judiciaire et à la propriété. Il soutint que les autorités décidant de l’amende n’avaient pas tenu compte de tous les critères légaux ni respecté les bonnes mœurs. Dénonçant une pratique divergente des autorités administratives quant au montant des amendes, il considéra que le montant de son amende était trop élevé et contraire à la loi.
Par la décision du 20 juillet 2007, la Cour constitutionnelle déclara le recours irrecevable pour non-épuisement des voies de recours disponibles. Elle releva que le requérant n’avait pas formé un recours en cassation devant la Cour administrative suprême, bien qu’il s’agît du dernier recours qui lui était disponible et bien qu’il eût été instruit dans ce sens par le tribunal municipal. La cour nota enfin que les conditions de l’article 75 § 2 a) de la loi sur la Cour constitutionnelle n’étaient pas réunies en l’espèce.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. Code de procédure judiciaire administrative (loi no 150/2002), entré en vigueur le 1er janvier 2003
Aux termes de l’article 102, le recours en cassation constitue un recours contre la décision du tribunal administratif qui permet à une partie à la procédure de demander l’annulation de ladite décision. Sauf disposition contraire, le recours en cassation est admissible contre toute décision de ce type.
L’article 103 § 1 énonce les motifs suivants pour lesquels il est possible de former un recours en cassation :
a) irrégularité consistant en une appréciation erronée d’une question juridique par le tribunal dans la procédure antérieure,
b) vices de procédure résultant du fait que l’état des faits sur lesquels s’est fondée l’autorité administrative n’a pas d’appui dans le dossier ou est contraire aux informations dans le dossier, ou que la loi a été enfreinte lors de l’établissement des faits d’une manière pouvant entacher la régularité,
c) nullité de la procédure devant le tribunal résultant du fait que les conditions de la procédure n’ont pas été réunies, que l’affaire a été tranchée par un juge récusé ou par un tribunal irrégulièrement composé,
d) impossibilité de réexaminer une décision due à son caractère incompréhensible ou au manque de motifs, ou autre vice pouvant entacher la régularité de la décision sur le fond,
e) irrégularité de la décision rejetant la demande ou prononçant l’extinction de l’instance.
Selon l’article 104 § 1, le recours en cassation n’est pas admissible dans les affaires électorales ou relatives à un référendum local ; selon l’article 104 § 2, le recours en cassation ne peut pas non plus être dirigé uniquement contre la décision sur les frais de justice ou contre les motifs de la décision. En vertu de l’article 104 § 3, le recours en cassation n’est pas admissible lorsqu’il vise une décision rendue par le tribunal après que sa décision initiale a été annulée par la Cour administrative suprême, ou une décision relative à la conduite d’une procédure ou celle qui est de nature temporaire. L’article 104 § 4 dispose que le recours en cassation n’est pas admissible lorsqu’il se fonde sur les motifs autres que ceux énoncés dans l’article 103, ou sur les motifs que le requérant n’avait pas soulevés devant le tribunal ayant rendu la décision contestée alors qu’il aurait pu le faire.
Aux termes de l’article 105 § 2, pour former un recours en cassation, le requérant doit être représenté par un avocat à moins qu’il ait lui-même une formation juridique universitaire.
2. Loi no 182/1993 sur la Cour constitutionnelle (dans sa version en vigueur depuis le 1er avril 2004)
L’article 72 § 3 précise que le recours constitutionnel doit être introduit dans un délai de soixante jours à compter de la date à laquelle a été notifiée au requérant la décision sur la dernière voie de recours que lui offre la loi pour défendre ses droits ; il peut s’agir de voies de recours ordinaires, de voies de recours extraordinaires à l’exception du recours en révision de la procédure, ou d’autres moyens visant la défense d’un droit et susceptibles de déclencher une procédure judiciaire, administrative ou autre.
Selon l’article 75 § 1, le recours constitutionnel est irrecevable lorsque le requérant n’a pas exercé toutes les voies de recours que lui offre la loi pour défendre ses droits (article 72 § 3) ; cela ne s’applique pas au recours extraordinaire qui peut être déclaré non admissible pour les motifs dépendant du pouvoir discrétionnaire de l’autorité compétente.
Aux termes de l’article 75 § 2 a), la Cour constitutionnelle a la possibilité de ne pas déclarer un recours constitutionnel irrecevable en cas de non-épuisement des voies de recours offertes par la loi si l’enjeu de la demande dépasse de façon substantielle les intérêts propres du requérant et si le recours a été introduit dans le délai d’un an à compter du fait qui constitue l’objet de la demande.
3. Pratiques de la Cour administrative suprême et de la Cour constitutionnelle, telles que connues de la Cour
Il ressort de la pratique de la Cour administrative suprême que celle-ci examine fréquemment les recours en cassation dirigés contre les décisions rendues en vertu de la loi no 111/1994 sur la circulation routière, dont certaines concernent les mêmes délits administratifs que ceux reprochés aux requérants en l’espèce (voir, par exemple, les arrêts no 3 As 51/2004 du 8 juin 2005, no 4 As 30/2005 du 19 juin 2006 et no 3 As 42/2005 du 13 décembre 2006 ; les décisions no 6 As 15/2005 du 4 avril 2007 et no 8 As 30/2007 du 27 avril 2007). Certains de ces recours en cassation ont abouti à l’annulation des arrêts du tribunal municipal de Prague (voir, par exemple, les arrêts no 6 As 36/2004 du 26 janvier 2007, no 8 As 29/2007 du 31 mai 2007, no 7 As 7/2007 du 28 novembre 2007, etc.). Au moins deux de ces recours ont été introduits par le même avocat que celui ayant représenté les requérants de l’espèce devant les autorités nationales et la Cour, et ont eu pour conséquence l’annulation des arrêts du tribunal municipal rendus le 27 mai 2005 et le 11 avril 2006 : dans le recours ayant abouti à l’arrêt no 4 As 64/2005 du 31 mai 2007, son auteur se fondait sur les motifs prévus par l’article 103 § 1 a), b) et d) de la loi no 150/2002 pour se plaindre de ne pas avoir été entendu et pour dénoncer le montant trop élevé de l’amende ; dans le recours ayant abouti à l’arrêt no 3 As 54/2006 du 8 août 2007, son auteur se fondait sur les motifs prévus par l’article 103 § 1 b) et d) de la loi no 150/2002 pour dénoncer que l’état des faits n’avait pas été dûment établi.
La pratique de la Cour constitutionnelle (voir, à titre d’exemple, les décisions no I. ÚS 120/03 du 26 mars 2003, no II. ÚS 199/03 du 16 mai 2003, no I. ÚS 486/03 du 29 septembre 2003, no II. ÚS 683/02 du 20 octobre 2003, no I. ÚS 485/03 du 6 novembre 2003, no I. ÚS 645/06 du 24 janvier 2007, no III. ÚS 933/06 du 30 janvier 2007, no I. ÚS 572/07 du 14 mars 2007) fait apparaître que, se référant au principe de subsidiarité consacré par l’article 75 § 1 de la loi no 182/1993, cette juridiction exige systématiquement que les décisions des tribunaux administratifs rendues après l’entrée en vigueur de la loi no 150/2002 soient contestées par le biais d’un recours en cassation avant de faire l’objet d’un recours constitutionnel. La Cour constitutionnelle observe dans ce contexte que, selon l’article 102 de la loi no 150/2002, le recours en cassation est admissible contre toute décision d’un tribunal administratif, sauf les cas d’inadmissibilité prévus à l’article 104, lorsque le recours en cassation se fonde sur un des motifs énoncés dans l’article 103 § 1 a) – e) de ladite loi. La Cour constitutionnelle est compétente pour se pencher sur les affaires définitives dans lesquelles l’incompatibilité avec la Constitution ne peut pas être redressée d’une autre manière, notamment par le biais des moyens prévus par les normes procédurales ; ainsi, le plaignant qui, bien qu’instruit dans ce sens, ne forme pas un recours en cassation devant la Cour administrative suprême, n’aura pas exercé tous les moyens que la loi lui offre pour défendre ses droits.
GRIEFS
1. Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention, les deux requérants se plaignent que la Cour constitutionnelle a déclaré leurs recours constitutionnels irrecevables sans les examiner au fond, en leur reprochant de ne pas avoir préalablement exercé le recours en cassation. Ils soutiennent que le recours en cassation peut être introduit seulement pour les motifs énoncés de manière limitative dans l’article 103 § 1 de la loi no 150/2002 et qu’aucun de ces motifs n’était pertinent dans leurs causes. Dès lors que ce moyen ne constituait pas en l’occurrence un recours réellement accessible et effectif, ils ne voulaient pas l’introduire uniquement pour la forme et surcharger ainsi la Cour administrative suprême inutilement.
Les intéressés reprochent également à la Cour constitutionnelle de ne pas avoir examiné la possibilité d’appliquer dans leur cas l’article 75 § 2 a) de la loi no 182/1993.
2. Le second requérant dénonce également la durée excessive de la procédure devant le tribunal municipal de Prague en ce que celui-ci a mis presque deux ans pour décider de son action administrative.
EN DROIT
1. La Cour considère d’abord qu’il y a lieu, en application de l’article 42 § 1 du Règlement de la Cour, de joindre les requêtes enregistrées sous les nos 51201/07 et 51619/07.
2. Les requérants se plaignent que la Cour constitutionnelle a refusé d’examiner le fond de leurs affaires en leur reprochant de ne pas avoir exercé le recours en cassation, qui n’était cependant pas selon eux accessible et effectif en l’espèce. Ils invoquent à cet égard les articles 6 § 1 et 13 de la Convention.
De l’avis de la Cour, il convient d’examiner la présente affaire sous l’angle du droit à un tribunal, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention. En effet, vu que les exigences de l’article 13 de la Convention sont moins strictes que celles de l’article 6, et absorbées par elles en l’espèce, la Cour n’estime pas nécessaire d’examiner l’affaire sur le terrain de l’article 13 de la Convention.
L’article 6 § 1 de la Convention dispose ainsi dans sa partie pertinente :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal (...), qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »
La Cour rappelle que c’est notamment aux juridictions nationales qu’il incombe d’interpréter la législation interne, et en particulier les règles procédurales telles que celles fixant les formalités et délais à observer pour former un recours. De telles règles visent à assurer la bonne administration de la justice et le respect, en particulier, de la sécurité juridique ; les intéressés doivent normalement s’attendre à ce que ces règles soient appliquées. Par ailleurs, le « droit à un tribunal », dont le droit d’accès constitue un aspect, n’est pas absolu et se prête à des limitations implicitement admises, notamment en ce qui concerne les conditions de recevabilité d’un recours, car il appelle de par sa nature même une réglementation par l’Etat, lequel jouit à cet égard d’une certaine marge d’appréciation (voir, parmi beaucoup d’autres, Běleš et autres c. République tchèque, no 47273/99, §§ 60-61, CEDH 2002‑I).
La Cour observe d’emblée qu’il y a lieu de distinguer la présente affaire de l’affaire Faltejsek c. République tchèque (no 24021/03, 15 mai 2008) où elle a examiné, à la lumière d’une jurisprudence divergente dénoncée par le requérant lui-même, la prévisibilité de l’exigence d’épuisement de l’action en nullité au regard du droit d’accès à la Cour constitutionnelle. Elle rappelle que la cause que M. Faltejsek avait portée devant les tribunaux nationaux a été l’une des premières à laquelle s’appliquait la nouvelle version du code de procédure civile introduisant l’action en nullité dans l’ordre juridique tchèque. De plus, il existait à l’époque des faits maintes décisions de la Cour constitutionnelle faisant apparaître que dans des situations analogues à celle de M. Faltejsek, cette haute juridiction n’exigeait pas que les justiciables aient au préalable introduit une action en nullité ; l’affaire de ce dernier faisait donc à cet égard figure d’exception (voir Faltejsek précité, §§ 32-33).
De l’avis de la Cour, les circonstances des présentes requêtes ne sont pas comparables. Tout d’abord, c’est dès l’entrée en vigueur du code de procédure judiciaire administrative, le 1er janvier 2003, que les tribunaux et même la Cour constitutionnelle (voir, par exemple, les décisions no I. ÚS 120/03 du 26 mars 2003 et no II. ÚS 199/03 du 16 mai 2003 citées dans la partie « le droit et la pratique internes pertinents ») ont eu à connaître des affaires dans lesquelles ledit code trouvait son application. Or, pour les deux requérants en l’espèce, la question de savoir s’il y avait lieu d’exercer un recours en cassation s’est posée seulement en 2006, après que le tribunal municipal de Prague a rejeté leurs actions, c’est-à-dire au moment où il existait en la matière une jurisprudence suffisamment établie de la Cour administrative suprême et de la Cour constitutionnelle. De plus, cette jurisprudence semble être uniforme et les intéressés eux-mêmes n’allèguent pas, contrairement au requérant dans l’affaire Faltejsek précitée, qu’il existait à l’époque des faits des décisions dans lesquelles la Cour constitutionnelle a examiné le fond des affaires analogues sans que les plaignants aient d’abord introduit un recours en cassation.
Le requérants ne contestent donc pas la prévisibilité de l’exigence d’épuiser le recours en cassation, ils soutiennent plutôt que l’article 103 § 1 de la loi no 150/2002 ne leur permettait pas de former un recours en cassation fondé puisqu’aucun des motifs de cassation énoncés dans cette disposition n’était pertinent dans leurs causes. La Cour note à cet égard qu’il ne lui appartient pas d’interpréter les conditions de recevabilité d’un recours interne et que les doutes qu’un requérant peut avoir sur la recevabilité ou l’efficacité d’un recours ne le dispensent en principe pas de l’obligation de l’exercer. Dans ce contexte, la Cour se doit de relever que la Cour administrative suprême a déjà examiné au fond de nombreuses affaires dont les circonstances étaient comparables à celles des requérants, et ce après avoir été saisie de recours en cassation fondés sur les allégations telles que l’état des faits n’avait pas été dûment établi ou que le montant de l’amende infligée en vertu de la loi no 111/1994 était trop élevé. Or, il s’agit des mêmes doléances que celles que les requérants ont soumises au tribunal municipal et à la Cour constitutionnelle, sans toutefois les avoir soulevées dans un recours en cassation. Cela paraît d’autant plus étonnant que les intéressés étaient représentés par un avocat qui avait déjà introduit, au nom d’autres de ses clients, des recours en cassation qui se fondaient sur les mêmes motifs et qui ont été accueillis par la Cour administrative suprême. Par ailleurs, les requérants n’allèguent pas que l’introduction d’un recours en cassation constituerait pour eux une charge disproportionnée.
Une autre différence par rapport à l’affaire Faltejsek (précité) tient au fait que les requérants ont été instruits par le tribunal municipal de la possibilité de former un recours en cassation dans les conditions prévues par la loi no 150/2002. S’ils estimaient que ces conditions n’étaient pas réunies en l’espèce, comme ils le soutiennent désormais devant la Cour, il se pose la question de savoir pourquoi ils n’ont pas formulé leurs doutes ou arguments à cet égard devant la Cour constitutionnelle, en vue d’anticiper son objection de non-épuisement et de l’amener à examiner le fond de leurs recours. Dans ces conditions, l’on ne saurait reprocher à la Cour constitutionnelle de ne pas avoir explicitement examiné, dans le cas du premier requérant, la possibilité – laissée à sa discrétion - d’appliquer l’article 75 § 2 a) de la loi no 182/1993.
A la lumière des considérations ci-dessus, la Cour estime que la démarche de la juridiction constitutionnelle qui a déclaré irrecevables les recours constitutionnels des requérants peut être regardée comme ayant été motivée par l’intérêt d’une bonne administration de la justice, incluant les principes de subsidiarité et de constance jurisprudentielle. La situation dont les intéressés se plaignent est ainsi imputable plutôt à leur manque de diligence (voir, mutatis mutandis, Báča c. République tchèque (déc.), no 9457/03, 23 octobre 2006 ; Soffer c. République tchèque, no 31419/04, § 48, 8 novembre 2007 ; Steiniger c. République tchèque (déc.), no 3673/03, 24 août 2010). Dans ces conditions, l’on ne saurait conclure qu’ils ont subi une entrave à leur droit d’accès à un tribunal.
Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour défaut manifeste de fondement en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Décide de joindre les requêtes ;
Déclare les requêtes irrecevables.
Claudia WesterdiekDean Spielmann
GreffièrePrésident
Full & Egal Universal Law Academy