SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 11382/85
présentée par François CHAMBOVET et autres
contre la France
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La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 12 octobre 1988 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
H. VANDENBERGHE
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 25 janvier 1985 par François
CHAMBOVET et autres contre la France et enregistrée le 1er février
1985 sous le No de dossier 11382/85 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
requérants, peuvent se résumer comme suit :
1. Les requérants étaient à l'époque de l'introduction de la
requête :
- M. Chambovet, ressortissant français né en 1948 à Orange,
viticulteur de profession.
Il agissait à titre personnel, et en tant que président de la
Confédération nationale des Caves particulières, le conseil
d'administration lui ayant donné pouvoir pour agir pour le
compte de la confédération.
M. Chambovet avait reçu également pouvoirs pour agir au nom de :
- Syndicat des vignerons récoltants d'Alsace, Colmar ;
- Fédération gardoise des caves particulières,
Saint-Cézaire-les-Nîmes ;
- Fédération des caves particulières de Saône et Loire, Viré ;
- Association des vignerons récoltants du vin de Cahors, Prayssac ;
- Fédération des vignerons du Var en caves particulières,
Brignolles ;
- Syndicat des vignerons vinifiant en cave particulière du
Roussillon, Perpignan ;
- Fédération départementale des caves particulières de l'Aude,
Carcassonne ;
- Fédération interdépartementale des vignerons vinifiant en cave
particulière du Tarn et Garonne et de la Haute-Garonne,
Labastide-Saint-Pierre ;
- Union départementale des syndicats d'exploitants agricoles des
Bouches-du-Rhône, Aix-en-Provence ;
- Fédération départementale des caves particulières des
Bouches-du-Rhône, Aix-en-Provence ;
- Fédération départementale des producteurs de vins en caves
particulières de Loir et Cher, Blois ;
- Syndicat des vignerons de l'Hérault vinifiant en cave
particulière, Béziers ;
- Groupement des caves particulières de la Vallée du Rhône,
Orange ;
- Fédération des caves particulières de l'Ardèche, Saint-Remèze.
Les requérants sont représentés devant la Commission par
Me Georges Nonnenmacher, avocat au barreau de Colmar.
La requête concerne la loi n° 84-741 du 1er août 1984 parue au
journal officiel du 2 août 1984, et relative au contrôle des
structures des exploitations agricoles et au statut du fermage. Elle
vise les articles 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 20 et 25 de la loi.
2. Loi du 1er août 1984.
Les articles 1 et 2 de la loi énumèrent différents cas dans
lesquels les installations, agrandissements ou réunions
d'exploitations sont soumis à autorisation préalable.
L'article 3 prévoit les cas dans lesquels cette autorisation
ne peut être refusée.
L'article 4 concerne la constitution et le rôle des
commissions cantonales ou intercantonales.
L'article 5 fixe la surface minimale d'installation.
L'article 6 est consacré aux conditions de la délivrance d'une
autorisation par le représentant de l'Etat dans le département, après
avis de la commission départementale.
L'article 7 concerne la communication des informations
figurant dans les fichiers de la mutualité agricole.
L'article 8 prévoit les conditions de la désignation d'un
exploitant par le tribunal paritaire des baux ruraux.
L'article 20 institue des conditions de capacité ou
d'expérience professionnelle pour le bénéficiaire de la reprise d'une
exploitation.
L'article 25 stipule les conditions dans lesquelles un bail à
colonat partiaire ou métayage peut être converti en bail à ferme.
GRIEFS
1. En ce qui concerne la Confédération nationale des caves
particulières, les requérants soulignent qu'elle
"a outre un intérêt collectif aussi un intérêt propre dans
la mesure où il lui incombe non seulement, de coordonner, de
renforcer l'action des Groupements départementaux et de les
représenter mais aussi de participer à la politique de
développement agricole et de mener toute action devant
permettre de faire participer les vignerons vinifiant en
cave particulière aux mesures d'organisation économiques.
Si elle n'est donc pas la "victime" directe des restrictions
au droit de disposer de ses membres, elle est touchée par les
mesures de contrôle des structures agricoles instaurées par la
nouvelle loi du 1er août 1984 et des conséquences tant du point
de vue de la politique du développement agricole en général que
dans ses travaux de participation aux mesures d'organisation
économiques des vignerons vinifiant en cave particulière."
Ils ajoutent que "les membres qui la composent ont un intérêt
certain à tout texte législatif concernant le contrôle des structures
agricoles et le statut du fermage". Ils concluent qu'ils "ont aussi
un intérêt actuel dans la mesure où un texte, entré en vigueur, impose
des restrictions au droit de disposer de leur propriété (Protocole
additionnel, article 1), les prive du droit à ce que leur cause soit
entendue équitablement, publiquement, dans un délai raisonnable par un
tribunal indépendant et impartial établi par la loi qui décidera des
contestations sur des droits et obligations de caractère civil
(article 6 de la Convention), porte atteinte au droit et au respect de
la vie privée et familiale (article 8 de la Convention) ou au droit de
se marier et de fonder une famille (article 12 de la Convention)".
Les groupements, quant à eux,
"interviennent à un double titre :
de leur chef, pour l'intérêt de leur groupement en tant que tel
(et) comme mandataires de leurs membres, à titre personnel".
M. Chambovet présentait également une requête à titre personnel.
Il soulignait que :
"Du seul fait de l'existence de la loi du 1er août 1984, ses
droits de disposer entre vifs pour cause de mort, à titre de
détenteur de part dans une société ou indivision, sont restreints
et sous contrôle sans possibilité de recours devant les Tribunaux,
et certains éléments du patrimoine tombent sous le risque d'une
expropriation au profit de tiers, sans indemnisation juste et
équitable".
Il concluait qu'il avait "donc un intérêt évident pour agir".
2. Les requérants se plaignent en premier lieu d'une violation
du droit au respect des biens, tel que garanti par la première
phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole additionnel.
Sous ce rapport, les requérants font une distinction entre les
articles de la loi qui concernent le contrôle des structures
agricoles, et les articles qui sont consacrés au statut du fermage et
du métayage.
a. Le contrôle des structures de l'exploitation agricole
Les requérants se plaignent de ce que la loi étend le contrôle
des structures à toute opération d'installation ou d'agrandissement
qui confère la jouissance d'un fonds agricole, quelle que soit la
nature de l'acte en vertu duquel cette jouissance est assurée.
Ils se réfèrent notamment aux articles 1 et 2 de la loi
qui énumèrent les opérations soumises à autorisation préalable.
Ils prétendent que ces dispositions portent une véritable
atteinte au droit de disposer, qui est l'un des éléments constitutifs
du droit de propriété.
Ils ajoutent que le texte va au-delà du contrôle de l'identité
des associés car il vise toute modification de la répartition du
capital, ce qui constitue, selon eux, un contrôle des transferts de
propriété.
En ce qui concerne l'article 3 de la loi, les requérants
allèguent que ses dispositions mettent fin au principe selon lequel
une autorisation d'exploiter ne pouvait être refusée quand le bien
concerné avait été transmis dans le cadre d'un règlement familial ou
successoral.
La loi supprime en effet certains cas où l'autorisation était
de plein droit, et instaure pour ceux qui subsistent des conditions
liées notamment à la superficie, à la personne et au bien lui-même.
Les requérants soulignent que le problème est identique pour
les donations.
Au sujet de l'article 8 de la loi combiné avec l'article 6,
les requérants se plaignent que ces dispositions permettent, lorsqu'un
fonds est exploité irrégulièrement par son propriétaire, et si, un an
après mise en demeure un nouveau titulaire du droit d'exploiter n'a
pas été désigné, à toute personne physique ou morale de se faire
désigner comme fermier par le tribunal paritaire.
Les requérants concluent, du fait que la durée d'autorisation
d'exploiter n'est pas limitée, et qu'aucun droit de reprise n'est
prévu dans le texte, que l'on se trouve dans un cas d'expropriation ou
de confiscation au profit d'un tiers particulier. Ils ajoutent que si
le montant du fermage ne couvre pas les frais, cette opération
s'effectuera sans indemnisation juste, équitable et préalable.
b. Le statut du fermage et du métayage
Les requérants citent, à titre d'exemple d'atteinte au droit
au respect des biens, les articles 20 et 25 de la loi.
Les requérants reprochent tout d'abord à l'article 20
d'exiger une capacité professionnelle pour le propriétaire qui
bénéficie d'une reprise, c'est-à-dire qui refuse le renouvellement du
bail car il veut reprendre le bien loué pour lui-même ou au profit
d'un descendant majeur ou émancipé de plein droit. Ils en concluent
qu'il s'agit là d'une mesure discriminatoire socio-professionnelle.
L'article 25, quant à lui, institue la conversion de plein
droit du métayage en fermage lorsque le métayer qui la demande est en
place depuis 8 ans et plus.
Les requérants allèguent que cette possibilité est réservée au
métayer et refusée au bailleur, que ce texte porte atteinte à la
liberté de conclure un contrat, qu'aucune obligation d'indemnisation
n'est prévue au profit du propriétaire, et qu'aucun contrôle
judiciaire n'est prévu.
Ils concluent que ce texte aboutit à une confiscation sans
contrepartie au détriment du propriétaire.
3. Les requérants se plaignent ensuite d'une violation de
l'article 6 de la Convention.
a. Ils reprochent tout d'abord à la loi (articles 4, 5 et 6) le
rôle qu'elle donne aux commissions (nationale, départementales,
cantonales, intercantonales ou ad hoc) des structures agricoles, alors
que celles-ci n'ont pas de caractère juridictionnel.
b. Ils allèguent ensuite que c'est au commissaire de la
République, représentant du pouvoir exécutif, que revient, dans le
cadre de la loi (article 6), de statuer sur les demandes
d'autorisation d'exploiter dès lors qu'une opération d'installation ou
d'agrandissement entre dans le champ d'application du contrôle des
structures.
Les requérants soulignent qu'aucun recours, à l'exception du
recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif, n'est
prévu par la loi. Le recours ne pourrait alors porter que sur le vice
de forme, la violation de la loi ou le détournement de pouvoir, et non
sur l'opportunité de l'opération ou la réparation du préjudice en
cause.
Ils allèguent de plus que c'est le commissaire de la
République qui déclenchera la dépossession du propriétaire en cas
d'exploitation irrégulière de sa part.
c. Pour ce qui est du rôle attribué aux tribunaux paritaires des
baux ruraux (article 8), les requérants relèvent qu'en matière
d'exploitation irrégulière, le tribunal sera lié par le choix du
candidat fait par la Commission ou le commissaire de la République.
Pour la conversion d'un métayage en fermage, les requérants
soulignent que le tribunal sera lié par le principe de la conversion
de plein droit.
Ils concluent que le rôle du tribunal se bornera à juger des
contestations entre bailleurs et preneurs, et qu'il sera dans ce
domaine lié par un contrat imposé ou par la Commission, ou par le
commissaire du gouvernement.
d. Les requérants contestent enfin le double rôle que la loi de
1984 attribue à la Mutualité Sociale Agricole dont la mission
première était la mise en oeuvre et la gestion de la politique sociale
agricole. Celle-ci est en effet organe d'information de l'autorité
administrative de la loi, et organe de contrôle de l'application de la
réglementation.
D'une manière générale, les requérants concluent que la
compétence coutumière des tribunaux ordinaires de l'ordre judiciaire a
été évincée, que le droit pour toute personne à ce que sa cause soit
entendue par un tribunal indépendant et impartial est ignoré.
4. Les requérants allèguent enfin une violation des articles 8
et 12 de la Convention.
Ils se plaignent d'une part du fait que la Mutualité Sociale
Agricole doive fournir des informations concernant les structures des
exploitations, informations figurant dans ses fichiers.
Ils soutiennent qu'il s'agit là d'un détournement abusif d'une
banque de données de sa finalité, qui porte atteinte à la vie privée
et familiale au sens de l'article 8 de la Convention.
Ils allèguent d'autre part que les restrictions apportées par
la loi au droit de propriété et au droit d'entreprise des
agriculteurs se traduisent par des limitations de leur droit de
succession et de donation.
Ils en concluent que ce sont là des atteintes au respect de la
vie privée et familiale (article 8 de la Convention) et au droit de se
marier et de fonder une famille (article 12 de la Convention).
EN DROIT
Les requérants se plaignent de ce que la loi du 1er août 1984
porte atteinte au droit au respect des biens (article 1 du Protocole
additionnel) (P1-1), au droit à ce qu'une cause soit entendue par un
tribunal (article 6) (Art. 6), au respect de la vie privée et
familiale (article 8)(Art. 8), et au droit de se marier et de fonder
une famille (article 12) (Art. 12).
La Commission doit d'abord examiner la question de savoir si
les requérants ont qualité et intérêt à agir pour ce qui est de la
présente requête.
L'article 25 (Art. 25) de la Convention dispose notamment :
"1. La Commission peut être saisie d'une requête adressée au
Secrétaire Général du Conseil de l'Europe par toute personne
physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe
de particuliers, qui se prétend victime d'une violation par l'une
des Hautes Parties Contractantes des droits reconnus dans la
présente Convention."
Pour pouvoir se prévaloir de cette disposition, le requérant
doit remplir deux conditions : entrer dans l'une des catégories de
demandeurs mentionnés à l'article 25 (Art. 25) , et pouvoir, au
premier examen, se prétendre victime d'une violation de la Convention.
En ce qui concerne la première condition, il est évident
qu'elle est remplie à la fois par M. Chambovet à titre personnel, et
par les autres requérants qui sont des Syndicats, Fédérations,
Confédération, Association, Union ou Groupement de personnes ayant
des intérêts communs au regard du droit interne français.
En ce qui concerne l'intérêt à agir, une distinction doit être
faite entre M. Chambovet agissant à titre personnel et les groupements
ou associations.
1. La Commission examinera en premier lieu la question de savoir
si les groupements et associations peuvent se prétendre victimes d'une
violation de la Convention au sens de l'article 25 (Art. 25).
La Commission rappelle que la notion de "victime" prévue à
l'article 25 (Art. 25) de la Convention doit être interprétée de manière
autonome et indépendamment de notions internes telles que celles
concernant l'intérêt à ou la qualité pour agir.
Pour qu'un requérant puisse se prétendre victime d'une violation
d'un droit reconnu par la Convention, il doit exister un lien suffisamment
direct entre le requérant en tant que tel et le préjudice qu'il estime
avoir subi du fait de la violation alléguée.
La Commission rappelle enfin que ne peut se prétendre victime
celui qui est incapable de montrer qu'il est personnellement affecté par
l'application de la loi qu'il critique (cf. Requête No 7045/75, X
c/Autriche, D.R. 7 p. 87 ; Requête No 9939/82, Association X et 165
syndics et administrateurs judiciaires c/France, D.R. 34 p. 213).
Pour tant est que les groupements et associations se
prétendent en tant que tels victimes de violations de la Convention,
la Commission relève que la loi du 1er août 1984 concerne le contrôle
des structures des exploitations agricoles et" le "statut du fermage".
Or, les groupements et associations requérants ne se
prétendent pas eux-mêmes propriétaires d'exploitations ou fermiers.
Ils ne peuvent dès lors se prétendre "victimes" d'une violation de la
Convention au sens de l'article 25 (Art. 25) de la Convention.
Par ailleurs, en admettant que ces différents groupements
requérants aient le pouvoir d'ester en justice, au nom de leurs
membres, pour défendre les intérêts collectifs de la profession, la
Commission note qu'ils ne font état d'aucun cas concret où
l'application de la loi à un de leurs membres aurait entraîné une
violation de la Convention.
Cette partie de la requête est donc incompatible ratione
personae avec les dispositions de la Convention et doit être rejetée
conformément à l'article 27 par. 2 (Art. 27-2) de la Convention.
2. En ce qui concerne M. Chambovet agissant à titre personnel, la
Commission note que par courrier du 10 mai 1988 l'avocat des requérants a
informé le Secrétariat de la Commission du décès de son mandant.
Compte tenu du fait que les héritiers n'ont pas manifesté leur
volonté de maintenir la requête, la Commission est d'avis qu'il n'y a
pas lieu de poursuivre l'examen de celle-ci en ce qui concerne
M. Chambovet à titre personnel.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)