CINQUIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 13850/09
André CHAIN-MILLET contre la France
et 11 autres requêtes
(voir liste en annexe)
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 2 juillet 2013 en un comité composé de :
Angelika Nußberger, présidente,
Ganna Yudkivska,
André Potocki, juges,
et de Stephen Phillips, greffier adjoint de section,
Vu les requêtes susmentionnées introduites le 10 mars 2009,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Les requêtes ont été introduites par des ressortissants français, André Chain-Millet (requête no 13850/09), Manuel et Claude Bazot (requête no 14053/09), Claude et Andrée Giraud (requête no 14058/09), Noëlle Jannot (requête no 14062/09), Freddy Jannot (requête no 14078/09), Patrick Giraud (requête no 14093/09), Pascal Le Foulon (requête no 14104/09), Henri et Yolande Le Foulon (requête no 14110/09), Anaël Jannot (requête no 14115/09), Marcel et Claudine Petitpez (requête no 14117/09) et Christian et Noëlle Jannot (requête no 14119/09), et par une personne morale de droit français, le Groupement forestier des consorts Sarrazin (requête no 14121/09). Les intéressés sont représentés par Me Bernard Froment, avocat à Paris.
2. Freddy et Anaël Jannot indiquent avoir acheté des parcelles à un certain Pierre Chanoine (le premier, les 29 octobre et 15 novembre 2002 ; le second, le 21 décembre 2005), lequel était partie aux procédures internes décrites ci-dessous. Ils déclarent « faire droit » à celui-ci devant la Cour.
3. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
4. En France, le droit de chasse appartient en principe aux propriétaires fonciers sur leurs terres. La loi no 64-696 du 10 juillet 1964, dite « loi Verdeille », prévoit cependant le regroupement des territoires de chasse au sein d’associations communales de chasse agréée (« ACCA »). L’institution de telles associations est obligatoire dans toutes les communes de vingt-neuf des quatre-vingt-treize départements métropolitains autres que ceux du Rhin et de la Moselle, dont le département de la Creuse ; elle est facultative dans les autres communes de ces quatre-vingt-treize départements. Les propriétaires dont le fonds est ainsi inclus dans le périmètre d’une ACCA sont de droit membres de celle-ci ; ils perdent leur droit de chasse exclusif sur leur fonds, mais ont le droit de chasser sur toute la surface comprise dans ce périmètre.
Les propriétaires disposant d’une surface supérieur à un certain seuil peuvent toutefois s’opposer à l’inclusion de leur fonds dans le périmètre de l’ACCA ou en demander le retrait (article L. 422-10 3o du code de l’environnement). Ce seuil est de soixante hectares dans le département de la Creuse, la surface minimale de référence étant de 20 hectares. Depuis l’entrée en vigueur de la loi no 2000-698 du 26 juillet 2000, les propriétaires fonciers « qui, au nom de convictions personnelles opposées à la pratique de la chasse, interdisent, y compris pour eux-mêmes, l’exercice de la chasse sur leurs biens », ont cette même faculté, quelle que soit la superficie de leurs fonds (article L. 422-10 5o du code de l’environnement). Cette opposition vaut renonciation à l’exercice du droit de chasse sur ceux-ci (article L. 422-14 du code de l’environnement).
5. Les requérants sont propriétaires de parcelles situées dans le département de la Creuse, lesquelles, d’une superficie inférieure au seuil de soixante hectares susmentionné, étaient incluses dans le périmètre d’ACCA.
Ils sont par ailleurs membres de l’association de propriétaires pour la libération des intérêts cynégétiques creusois (« APLICC »), qui a pour objet la « défen[se d]es intérêts cynégétiques de tous les propriétaires creusois (petits, moyens ou gros) en matière de droit de chasse et de droit de propriété ».
6. En 2001, afin de récupérer leur droit de chasse exclusif sur leurs terres, les membres de l’APLICC adressèrent chacun au préfet de la Creuse une demande tendant à ce que leurs parcelles soient retirées de l’emprise des ACCA concernées. Ils se fondaient à titre principal sur l’article 1 du Protocole no 1. A titre subsidiaire, ils demandaient l’application de L. 422-10 5o du code de l’environnement, faisant état de « convictions personnelles opposées notamment à la pratique de la chasse telle qu’elle s’exerce sur [leur] fonds dans le cadre des ACCA ».
7. Par plusieurs arrêtés pris entre le mois d’octobre 2001 et le mois de décembre 2002 (le 1er octobre 2001, s’agissant des terrains appartenant à Pierre Chanoine que Freddy et Anaël Jannot ont achetés par la suite), le préfet de la Creuse, sur le fondement de l’article L. 422-10 5o du code de l’environnement, exclut les parcelles des membres de l’APLICC de la liste des terrains soumis à l’action de ces ACCA, en spécifiant que cette exclusion valait renonciation pour eux-mêmes à l’exercice du droit de chasser.
8. Les membres de l’APLICC saisirent chacun le tribunal administratif de Limoges de demandes d’annulation de ces arrêtés en tant seulement qu’ils prévoyaient renonciation pour eux-mêmes à l’exercice du droit de chasse.
9. Le tribunal administratif fit droit à ces demandes par plusieurs jugements du 31 décembre 2002. Toutefois, saisie par les ACCA concernées et le ministre de l’écologie et du développement durable, la cour administrative d’appel de Bordeaux annula ces jugements par plusieurs arrêts du 21 mars 2006. Elle constata que le préfet avait été saisi dans le cadre de l’opposition de conscience prévue par l’article L. 422-10 5o du code de l’environnement. Elle souligna ensuite qu’il résultait de cette disposition ainsi que de L. 422-14 du même code que le retrait de terrains du périmètre d’une ACCA à la suite d’une demande présentée au nom de convictions personnelles opposées à la pratique de la chasse emportait interdiction du droit de chasser sur ceux-ci, et jugea que le rappel par le préfet de cette interdiction ne constituait pas une décision divisible du reste de la décision prononçant ce retrait. Elle en déduisit que les demandes tendant à l’annulation des arrêtés litigieux rappelant cette interdiction n’étaient pas recevables.
10. Les membres de l’APLICC se pourvurent devant le Conseil d’Etat, au moyen notamment d’une méconnaissance des articles 11 et 14 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1.
11. Par plusieurs arrêts du 13 octobre 2008, le Conseil d’Etat annula les arrêts du 21 mars 2006. Il constata tout d’abord que les écritures des membres de l’APLICC visaient à contester, notamment sur le fondement de l’article 1 du Protocole no 1, l’interdiction de chasser qui leur était opposée par l’arrêté attaqué. Il jugea ensuite qu’en écartant leur argumentation au motif qu’ils admettaient que le litige s’inscrivaient dans le cadre exclusif de la mise en œuvre de l’article L. 422-10 5o du code de l’environnement, pour en déduire que la renonciation à leur droit de chasse opposé par le préfet constituait un simple rappel indivisible de l’ensemble des arrêtés et que leurs demandes étaient irrecevables, la cour d’appel avait dénaturé le sens et la portée des écritures dont avait été saisi le tribunal administratif et avait commis une erreur de droit quant à l’indivisibilité qu’elle avait opposée aux membres de l’APLICC requérants.
Réglant l’affaire au fond, il annula également les jugements du tribunal administratif de Limoges du 31 décembre 2002. Il jugea que les dispositions des articles L. 422-10 et L. 422-14 du code de l’environnement, selon lesquelles les propriétaires qui, au nom de convictions personnelles opposées à la pratique de la chasse, demandent le retrait de leurs parcelles de l’emprise d’une ACCA, doivent renoncer pour eux-mêmes à l’exercice du droit de chasser, n’avaient pas pour effet de priver ces derniers du droit de propriété, mais se bornaient à apporter des limitations à leur droit d’usage, lesquelles n’étaient pas disproportionnées au regard du « but légitime poursuivi par la législation relative aux ACCA tendant à assurer une bonne organisation technique de la pratique de la chasse et le respect de l’équilibre « agro-sylvo-cynégétique » ». Il en déduisit que les dispositions législatives contestées n’étaient pas contraires aux stipulations de l’article 1 du Protocole no 1 et que c’était à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges avait annulé l’arrêté du 16 octobre 2001 pour méconnaissance de ces stipulations.
Par ailleurs, il déclara inopérants les moyens selon lesquels les articles L. 422-10 et L. 422-14 du code de l’environnement portaient une atteinte injustifiée au droit de propriété et méconnaissaient le principe de l’égalité entre les citoyens, au motif qu’il n’appartenait pas au juge d’administratif d’apprécier la conformité de disposition législatives à des principes ou règles ayant valeur constitutionnelle. Il considéra de plus que les membres de l’APLICC requérants « n’apport[ai]ent pas les précisions nécessaires pour apprécier le bien-fondé » de leurs moyens selon lesquels l’article L. 422-10 5o du code de l’environnement méconnaissait les articles 11 et 14 de la Convention, et conclut que ces moyens ne pouvaient être accueillis.
GRIEFS
12. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants dénoncent une violation du droit au respect des biens résultant du fait que, lorsqu’une ACCA est instituée, les propriétaires de terrains qui se trouvent sur la commune concernée et dont la superficie est inférieure au seuil d’opposition, sont obligés « de faire apport » de ceux-ci à l’association, sans indemnité ni contrepartie.
13. Invoquant l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1, les requérants dénoncent une discrimination fondée sur la fortune foncière dans la jouissance du droit de propriété, résultant du fait que, lorsqu’une ACCA est instituée, seuls les propriétaires qui disposent d’un fond dont la superficie dépasse un certain seuil peuvent s’opposer à l’inclusion de leur terrain dans le périmètre de l’association et conserver ainsi la possibilité de tirer profit de leur droit de chasse en le louant. Selon eux, la discrimination est d’autant plus caractérisée dans leur cas que le seuil d’opposition est de soixante hectares dans le département où se trouvent leurs terrains, alors qu’il n’est que de quarante ou vingt hectares dans d’autres départements.
14. Invoquant l’article 14 combiné avec l’article 11 de la Convention, les requérants dénoncent une discrimination fondée sur leurs convictions dans la jouissance du droit à la liberté d’association, résultant du fait que les propriétaires qui, comme eux, sont favorables à la chasse, ne peuvent s’opposer à l’inclusion de leurs terrains dans le périmètre d’une ACCA et éviter ainsi d’en être membre que si la superficie de ceux-ci dépasse le seuil d’opposition, alors que cette possibilité est ouverte aux propriétaires non-chasseurs quelle que soit la superficie de leurs fonds.
EN DROIT
A. Jonction des requêtes
15. Compte tenu de la connexité des requêtes quant aux faits et aux questions de fond qu’elles posent, la Cour juge approprié de les joindre, en application de l’article 42 § 1 de son règlement.
B. Sur les violations alléguées de la Convention
16. Les requérants dénoncent une violation du droit au respect des biens résultant du fait que, lorsqu’une ACCA est instituée, les propriétaires de terrains qui se trouvent sur la commune concernée et dont la superficie est inférieure au seuil d’opposition, sont obligés « de faire apport » de ceux-ci à l’association, sans indemnité ni contrepartie. Ils invoquent l’article 1 du Protocole no 1, lequel est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Ils dénoncent en outre une discrimination fondée sur la fortune foncière dans la jouissance du droit de propriété, résultant du fait que, lorsqu’une ACCA est instituée, seuls les propriétaires qui disposent d’un fond dont la superficie dépasse un certain seuil peuvent s’opposer à l’inclusion de leur terrain dans le périmètre de l’association et conserver ainsi la possibilité de tirer profit de leur droit de chasse en le louant. Selon eux, cette discrimination est d’autant plus caractérisée dans leur cas que le seuil d’opposition est de soixante hectares dans le département où se trouvent leurs terrains, alors qu’il n’est que de quarante ou vingt hectares dans d’autres départements. Ils invoquent, combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 précité, l’article 14 de la Convention, aux termes duquel :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Enfin, ils dénoncent une discrimination fondée sur leurs convictions dans la jouissance du droit à la liberté d’association, résultant du fait que les propriétaires qui, comme eux, sont favorables à la chasse, ne peuvent s’opposer à l’inclusion de leurs terrains dans le périmètre d’une ACCA et éviter ainsi d’en être membre que si la superficie de ceux-ci dépasse le seuil d’opposition, alors que cette possibilité est ouverte aux propriétaires non-chasseurs quelle que soit la superficie de leurs fonds. Ils invoquent l’article 14 précité, combiné avec l’article 11 de la Convention,
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’Etat. »
17. Se pose en premier lieu la question de savoir si Freddy et Anaël Jannot ont qualité à agir devant la Cour alors qu’ils n’étaient pas propriétaires des fonds en cause lorsque le préfet de la Creuse a pris les arrêtés litigieux et qu’ils n’étaient pas parties aux procédures internes (paragraphe 2 ci-dessus). Il n’est cependant pas nécessaire d’y répondre puisque, quoi qu’il en soit à cet égard, la requête est irrecevable pour les motifs exposés ci-après.
18. La Cour a eu l’occasion à plusieurs reprises de se prononcer sur les conséquences du système mis en œuvre par la loi Verdeille sur l’exercice de droits garantis par la Convention.
19. Ainsi, dans l’affaire Chassagnou et autres c. France [GC] (nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, 29 avril 1999, CEDH 1999-III), elle a jugé incompatible avec les articles 1 du Protocole no 1 et 11 de la Convention, pris isolément et combinés avec l’article 14 de la Convention, la situation de propriétaires fonciers opposés à la chasse pour des raisons éthiques qui, la surface de leurs terrains étant inférieure au seuil susmentionné, ne pouvaient, en vertu du droit interne alors applicable, éviter l’inclusion de ceux-ci dans le périmètre d’une ACCA et leur adhésion à celle-ci.
En vue de l’exécution de cet arrêt, le Parlement français a adopté la loi du 26 juillet 2000 précitée, qui donne aux propriétaires fonciers « qui, au nom de convictions personnelles opposées à la pratique de la chasse, interdisent, y compris pour eux-mêmes, l’exercice de la chasse sur leurs biens » (article L. 422-10 5o du code de l’environnement), la possibilité de s’opposer par ce motif à l’inclusion de leur fonds dans le périmètre de l’ACCA ou d’en demander périodiquement le retrait, quelle que soit la superficie de celui-ci. Au vu de cette disposition, le Comité des Ministres a considéré qu’il avait rempli ses fonctions en vertu de l’article 46 § 2 de la Convention (Résolution du 25 avril 2005 (ResDH(2005)26)) et la Cour a jugé dans l’affaire A.S.P.A.S. et Lasgrezas c. France (no 29953/08, §§ 38-44 et 56-57, 22 septembre 2011) qu’une opposante éthique à la chasse n’était plus en mesure de se plaindre d’une violation des articles 11 de la Convention et 1 du Protocole no 1.
20. La Cour a confirmé ultérieurement que les constats de violation auxquels elle est parvenue dans l’arrêt Chassagnou et autres reposaient de manière déterminante sur le fait que les requérants étaient des opposants éthiques à la chasse dont les choix de conscience étaient en cause (Chabauty, précité, § 41).
21. La Cour a en outre examiné la situation au regard de l’article 11 de la Convention et de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1, de petits propriétaires fonciers qui souhaitaient échapper au système de la loi Verdeille sans pour autant être des opposants éthiques à la chasse, afin de conserver ou récupérer leur droit de chasse exclusif sur leurs terres.
22. Elle a ainsi déclaré manifestement mal fondé le grief soulevé sur le terrain de l’article 11 de la Convention par de tels propriétaires qui s’étaient trouvés contraints de rejoindre une ACCA alors qu’ils avaient déjà apporté leurs territoires de chasse à une association de chasse privée dont ils étaient membres. Elle a retenu en particulier que, les requérants n’étant pas des opposants éthiques à la chasse, les autorités n’avaient pas outrepassé leur marge d’appréciation en jugeant qu’il était nécessaire de rattacher d’office leurs parcelles à l’ACCA de la commune où elles se situaient, même si cela avait eu pour corollaire l’adhésion des intéressés à celle-ci et – de fait – leur retrait de l’association de chasse dont ils étaient précédemment membres (Baudinière et Vauzelle, décision précitée).
Elle a en outre conclu à la non-violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 dans le cas d’un petit propriétaire qui souhaitait extraire ses terrains de l’emprise d’une ACCA afin d’en tirer des revenus en les donnant à bail de chasse, l’intéressé n’étant pas un opposant éthique à la chasse (Chabauty précité).
23. La Cour ne s’est certes pas à ce jour prononcée sur la conformité de la situation de tels propriétaires avec les articles 1 du Protocole no 1 et l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 11. Elle estime toutefois qu’il ressort implicitement des arrêts et de la décision précités que, lorsque les petits propriétaires en question ne sont pas des opposants éthiques à la chasse, le système mis en œuvre par la loi Verdeille n’emporte pas non plus violation de ces dispositions à leur encontre.
24. Il en va d’autant plus ainsi en l’espèce que les requérants ont pu obtenir l’exclusion de leurs terrains du périmètre d’une ACCA en vertu de l’article L. 422-10 5o du code de l’environnement alors pourtant qu’ils ne sont pas des opposants éthiques à la chasse. S’ils sont certes en corollaire réputés avoir renoncé à chasser eux-mêmes sur leurs fonds, il n’en reste pas moins qu’ils n’ont plus à subir la chasse d’autrui sur ceux-ci et qu’ils ne sont plus membres d’une ACCA.
25. Il résulte de ce qui précède que la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Décide de joindre les requêtes ;
Déclare les requêtes irrecevables.
Stephen PhillipsAngelika Nußberger
Greffier adjointPrésidente
Liste des requêtes
1.
14053/09
Manuel and Claude BAZOT v. France
2.
14058/09
Claude and Andrée GIRAUD v. France
3.
14062/09
Noëlle JANNOT v. France
4.
14078/09
Freddy JANNOT v. France
5.
14093/09
Patrick GIRAUD v. France
6.
14104/09
Pascal LE FOULON v. France
7.
14110/09
Henri and Yolande LE FOULON v. France
8.
14115/09
Anaël JANNOT v. France
9.
14117/09
Marcel and Claudine PETITPEZ v. France
10.
14119/09
Christian JANNOT v. France
11.
14121/09
GROUPEMENT FORESTIER DES CONSORTS SARRAZIN v. France
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