SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 25088/94
présentée par Marie-Jeanne CHASSAGNOU,
René PETIT et Simone LASGREZAS
contre la France
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 1er juillet 1996 en présence de
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
B. CONFORTI
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 20 avril 1994 par Marie-
Jeanne CHASSAGNOU, René PETIT et Simone LASGREZAS contre la France et
enregistrée le 6 septembre 1994 sous le N° de dossier 25088/94 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
29 novembre 1995 et les observations en réponse présentées par les
requérants le 4 janvier 1996 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La première requérante, de nationalité française, est née en 1924
et demeure à Hautefort. Le deuxième requérant, de nationalité
française, est né en 1936 et demeure à Cubjac. La troisième requérante,
de nationalité française, est née en 1927 et demeure à Cubjac. Devant
la Commission, ils sont représentés par M. Gérard Charollois,
administrateur de la société nationale de protection de la nature.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties, peuvent
se résumer comme suit.
Les requérants sont agriculteurs, propriétaires de terrains
soumis à l'action des associations communales de chasse agréées
(A.C.C.A.) de Tourtoirac et de Chourgnac d'Ans, dans le département de
la Dordogne, en vertu des dispositions de la loi du 10 juillet 1964
dite "loi Verdeille". Ils sont par ailleurs membres du Rassemblement
d'Opposition à la Chasse (R.O.C.) et de la Société Nationale de
Protection de la Nature (S.N.P.N.), qui sont des associations reconnues
d'utilité publique et agréées au titre de l'article 40 de la loi du 10
juillet 1976 sur la protection de la nature.
Les A.C.C.A. de Tourtoirac et Chourgnac d'Ans ont été créées en
1977 en vertu de la loi du 10 juillet 1964 et du décret du 6 octobre
1966 pris en son application. Les propriétaires ruraux de la commune
sont obligés "d'apporter" leur terrain à cette association, de sorte
que tous les chasseurs de la commune peuvent chasser sur cet ensemble
de terres sans que les propriétaires puissent s'y opposer. Sur les 553
communes du département de la Dordogne, seules 70 d'entre elles ont
choisi, en vertu de l'accord de 60% des propriétaires représentant 60
% de la superficie, de créer des A.C.C.A.
De plus, la loi du 10 juillet 1964 et son décret d'application
du 6 octobre 1966 soumettent les propriétaires ruraux à un régime
différencié selon la superficie de leur terrain. En effet, au-dessus
d'un certain seuil à fixer dans chaque département, les propriétaires
peuvent s'opposer à leur adhésion forcée à l'association communale de
chasse agréée en demandant que leur terrain soit déclaré "réserve-
refuge" ce qui exclut la possibilité pour les autres chasseurs de la
commune d'y exercer leur sport. Les petits propriétaires, comme les
requérants, en revanche (moins de vingt hectares) ne disposent pas de
cette faculté.
C'est dans ce contexte que les requérants apposèrent sur les
limites de leurs terrains des panneaux comportant les indications
suivantes : "refuge, chasse interdite, ici commence le respect de la
vie et l'amour de la nature".
Les A.C.C.A. en cause saisirent alors le juge des référés d'une
demande tendant à l'enlèvement de ces panneaux au motif que les terres
des requérants étaient incluses dans le domaine où s'exerçait le droit
de chasse. Le juge des référés fit droit à cette demande par ordonnance
du 26 septembre 1985, confirmée par un arrêt de la cour d'appel de
Bordeaux en date du 18 juin 1987.
Par acte d'huissier du 30 juillet 1987, les requérants firent
alors assigner les deux A.C.C.A. devant le tribunal de grande instance
de Périgueux afin qu'il déclare d'une part les dispositions de la loi
concernant l'apport obligatoire des terrains et l'obligation d'adhésion
à l'association (articles 3 et 4 de la loi du 10 juillet 1964)
contraires aux dispositions de la Convention et notamment aux
articles 9, 11, 14 de la Convention et 1 du Protocole N° 1, d'autre
part les requérants non membres de droit de ces associations mais des
tiers par rapport à celles-ci. Ils demandèrent également que soit
possible l'apposition de panneaux visant à faire respecter leurs droits
sur leurs propriétés dans le respect de l'ordre public.
Par jugement du 13 décembre 1988, le tribunal de grande instance
de Périgueux considéra que les articles 3 et 4 de la loi du 10 juillet
1964 n'étaient pas contraires à l'article 1 du Protocole N° 1 à la
Convention mais ne respectaient pas en revanche les articles 9, 10, 11
et 14 de la Convention.
Quant à la prétendue incompatibilité des articles 3 et 4 de la
"loi Verdeille" avec l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention,
le tribunal considéra que :
"Certes, la loi aboutit à une dépossession forcée du droit de
chasse, attribut du droit de propriété et conduit à imposer chez
les propriétaires de terrains soumis à l'emprise des A.C.C.A. le
passage de tiers, en l'occurrence des chasseurs... La loi
Verdeille apparaît d'ailleurs édicter une réglementation
particulière échappant au principe posé par l'article 365 du code
rural aux termes duquel "nul n'a la faculté de chasser sur la
propriété d'autrui sans le consentement du propriétaire... Le
Protocole n'exclut pas à cet égard des tempéraments qui peuvent
être apportés au droit de propriété puisque l'article 1er précise
les droits que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens
conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des
impôts ou d'autres contributions ou des amendes".
Le tribunal ajouta que :
"La loi, dont le but avoué est de favoriser notamment le
développement du gibier, la destruction des animaux nuisibles et
la répression du braconnage, répond à la "cause d'utilité
publique" prévue par l'article 1er du Protocole N° 1. De même,
en voulant assurer une meilleure organisation technique de la
chasse, le législateur français a eu pour finalité de permettre
l'exercice démocratique de la chasse et d'empêcher qu'un
propriétaire foncier se réserve l'exclusivité de la pratique
cynégétique sur son terrain, restreignant ainsi le droit d'usage
des biens, en l'espèce le droit de chasse...".
En ce qui concerne la liberté d'association, le tribunal énonça
"qu'en édictant que les propriétaires d'unités foncières de moins
de 20 hectares sont membres de droit de l'A.C.C.A., l'article 4
de la loi consacre une véritable adhésion forcée à une
association dont les membres comme en l'espèce ne partagent pas
pour des motifs d'éthique personnelle les buts et même s'y
opposent vigoureusement... La liberté d'association doit
s'interpréter nécessairement comme la liberté positive pour
chaque individu d'adhérer à une telle association de son choix
mais aussi comme un droit négatif de ne pas être contraint à
adhérer à une association... admettre que l'article 11 de la
Convention ne garantit que la liberté positive d'association
conduirait à nier le principe même de cette liberté qui repose
sur une démarche libre et volontaire de tout homme désireux
d'adhérer à un groupe. Dès lors, en contraignant certains
propriétaires fonciers à adhérer à une A.C.C.A., les articles 3
et 4 de la loi Verdeille violent la substance même de la liberté
d'association qui doit être regardée comme un aspect de la
liberté de conscience, d'opinion et d'expression également
garanties par la Convention et conduisent non à une restriction
de la liberté d'association mais à une négation de cette
dernière".
Se penchant sur une éventuelle justification de l'atteinte à
l'exercice de la liberté d'association découlant des articles 3 et 4
de loi de 1964 au regard de l'article 11 par. 2 de la Convention, le
tribunal énonça que la loi n'était pas d'une impérieuse nécessité si
l'on considère qu'elle n'est appliquée intégralement que dans 28
départements et que la simple protection de l'exercice d'un sport ne
saurait prévaloir sur la liberté fondamentale d'adhérer ou non à une
association. Ainsi "en contraignant des propriétaires fonciers à
devenir membre d'une A.C.C.A., la loi conduit à infliger à ces
particuliers des torts disproportionnés au but poursuivi, à savoir la
satisfaction égoïste d'une activité de loisir".
Après avoir également conclu à l'établissement d'une
discrimination entre les propriétaires en fonction de leur fortune
immobilière en totale contradiction avec l'article 14 de la Convention,
le tribunal considéra que les requérants étaient fondés désormais à
dénier leur qualité de membre des A.C.C.A. concernées et d'apposer sur
leurs propriétés des panneaux de leur choix dans les limites de l'ordre
public et des bonnes moeurs.
Par déclaration du 23 décembre 1988, les A.C.C.A. de Tourtoirac
et Chourgnac d'Ans interjetèrent appel.
Par arrêt du 18 avril 1991, la cour d'appel de Bordeaux réforma
en toutes ses dispositions le jugement prononcé par le tribunal de
grande instance de Périgueux.
La cour d'appel insista sur la méconnaissance du juge de première
instance de la nécessité de réglementer le droit de chasse pour qu'il
puisse en être fait un usage conforme à l'intérêt général. La chasse,
en raison du grand nombre de ses adeptes et de l'enjeu économique
correspondant, doit être soumise, à l'instar de toute activité de
loisir largement répandue, aux contraintes inhérentes au fonctionnement
normal d'un service public. Elle précisa également que si l'apport des
terrains à une A.C.C.A. confère aux propriétaires la qualité de membre
de droit, aucune obligation n'est mise à leur charge, ces derniers
étant libres de chasser ou de ne pas chasser, d'exercer un droit de
regard sur le fonctionnement des A.C.C.A. et de s'immiscer dans leur
action ou bien de s'abstenir de toute participation à celle-ci. La cour
conclut ainsi :
"Il apparaît que les requérants qui ne sont pas sans savoir que
l'intérêt général commande certaines limitations à l'exercice du
droit de propriété, revendiquent en réalité un droit de non
chasse, lequel n'est ni consacré par la loi interne, ni, pas plus
que le droit de chasse lui même, garanti par les traités
supranationaux".
Par arrêt du 16 mars 1994, la Cour de cassation rejeta le pourvoi
des requérants. Elle considéra que :
"Attendu que les dispositions de l'article 1er du Protocole
additionnel reconnaissant aux Etats le droit de mettre en vigueur
les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des
biens conformément à l'intérêt général et la cour d'appel ayant
retenu, d'une part que les dispositions de la loi du
10 juillet 1964 étaient relatives aussi bien à la protection de
l'environnement et de la faune contre la chasse sauvage, les
dégradations de toutes sortes, qu'à l'organisation et à la
réglementation du sport lui même et, d'autre part, que le
regroupement de petites propriétés en des territoires de chasse
suffisants et, de ce fait en mesure d'offrir au plus grand nombre
l'accès à des loisirs qui ne pourraient autrement que demeurer
réservés aux possesseurs d'un patrimoine foncier important, prive
de tout fondement le grief d'une discrimination par la
fortune...".
La Cour de cassation considéra également, qu'au regard de la
liberté d'association, la cour d'appel avait légalement justifié sa
décision en énonçant que la mission de service public de l'association
excluait tout rapport contractuel entre les adhérents et que
l'admission de droit et gratuitement des propriétaires tenus à apport
n'était qu'une contrepartie de cet apport.
B. Eléments de droit interne
Loi n° 64-696 du 10 juillet 1964 relative à l'organisation des
associations communales et intercommunales de chasse agréées
Code rural
TITRE II / CHASSE
Chapitre II / territoire de chasse
Article L 222-1 (ex art. 365)
"Nul n'a la faculté de chasser sur la propriété d'autrui sans le
consentement du propriétaire ou de ses ayants droit".
Article L 222-2
"Les associations communales ou intercommunales de chasse agréées
ont pour but de favoriser sur leur territoire le développement
du gibier et la destruction des animaux nuisibles, la répression
du braconnage, l'éducation cynégétique de leurs membres dans le
respect des propriétés et des récoltes et, en général, d'assurer
une meilleure organisation technique de la chasse pour permettre
aux chasseurs un meilleur exercice de ce sport."
Article L 222-3
"Les associations sont constituées conformément à la loi du 1er
juillet 1901. L'agrément leur est donné par les représentants de
l'Etat dans les départements."
Article L 222-8
"Dans les communes où doit être créée une association communale
de chasse, une enquête, à la diligence du représentant de l'Etat
déterminera les terrains soumis à l'action de l'association
communale de chasse par apport des propriétaires ou détenteurs
de droits de chasse.
A la demande de l'association communale, ces apports sont réputés
réalisés de plein droit pour une période renouvelable de six ans
si, dans le délai de trois mois qui suit l'annonce de la
constitution de l'association communale par affichage en mairie
et par lettre recommandée avec demande d'avis de réception
adressée à tout propriétaire ou détenteur de droits de chasse
remplissant les conditions prévues au troisième alinéa, les
propriétaires ou détenteurs de droits de chasse n'ont pas fait
connaître à la mairie de la commune, par lettre recommandée avec
demande d'avis de réception, leur opposition justifiée à l'apport
de leur territoire de chasse.
Article L 222-10
"L'association communale est constituée sur les terrains autre
que ceux :
Situés dans un rayon de 150 mètres autour de toute habitation ;
Entourés d'une clôture telle que définie par l'article L 224-3
du Code rural ;
Ayant fait l'objet de l'opposition des propriétaires ou
détenteurs de droits de chasse sur des superficies d'un seul
tenant supérieures aux superficies minimales mentionnées à
l'article L 222-13 ;
Faisant partie du domaine public de l'Etat, des départements et
des communes, des forêts domaniales ou des emprises de la Société
nationale des chemins de fer français.
Article L 222-13
"Pour être recevable, l'opposition des propriétaires ou
détenteurs de droit de chasse mentionnée à l'article L 222-9 doit
porter sur des terrains d'un seul tenant et d'une superficie
minimale de vingt hectares."
Article L 222-16
"L'apport donne lieu à indemnité, à charge de l'association, si
le propriétaire subit une perte de recettes provenant de la
privation des revenus antérieurs."
Article L 222-21
"Les associations communales et intercommunales de chasse agréées
sont tenues de constituer une ou plusieurs réserves de chasses
communales ou intercommunales. La superficie minimale des
réserves sera d'un dixième de la superficie totale du territoire
de l'association."
Chapitre IV / Exercice de la chasse
Article L 224-2 et 224-3
"Nul ne peut chasser en dehors des périodes d'ouverture de la
chasse fixées par l'autorité administrative. Toutefois, le
propriétaire ou possesseur peut, en tout temps, chasser ou faire
chasser le gibier à poil dans ses possessions attenant à une
habitation et entourées d'une clôture continue et constante
faisant obstacle à toute communication avec les héritages voisins
et empêchant complètement le passage de ce gibier et celui de
l'homme.
Décret n° 66-747 du 6 octobre 1966 portant règlement d'administration
publique pour l'application de la loi n° 64-696 du 10 juillet 1964
relative à l'organisation des associations communales et
intercommunales de chasse agréées
Code rural
Article R 222-1
"Le préfet assure la tutelle des associations communales et
intercommunales de chasse agréées. Il peut déléguer au directeur
départemental de l'agriculture et de la forêt une partie de ses
attributions."
Article R 222-2
"Toutes modifications aux statuts, au règlement intérieur et au
règlement de chasse doivent être soumises à l'approbation du
préfet."
Article R 222-3
"En cas de violation de ses statuts ou de son règlement de
chasse, de déficit grave et continu, d'atteinte aux propriétés,
aux récoltes, aux libertés publiques et, d'une manière générale,
de violation des dispositions de la présente section, par une
association communale, le préfet peut, par arrêté, décider de
mesures provisoires telles que suspension de l'exercice de la
chasse sur tout ou partie du territoire, dissolution et
remplacement du conseil d'administration par un comité de gestion
nommé par arrêté pour un délai maximum d'un an pendant lequel de
nouvelles élections devront avoir lieu."
Article R 222-62
"Les associations communales de chasse agréées :
Sont régies par des statuts, par un règlement intérieur et par
un règlement de chasse...
Sont pourvues d'un conseil d'administration de six membres au
moins et de neuf membres au plus, leur nombre pouvant être réduit
à trois par autorisation du préfet."
Article R 222-63
"Les statuts de l'association communale doivent comprendre, outre
les dispositions prévues par les articles L 222-19 et L 222-20,
les dispositions ci-après :
L'énoncé de ses objets ...
L'indication de son titre, de son siège social et de son
affiliation à la fédération départementale des chasseurs
L'indication de la durée illimitée de l'association
Le nombre minimum d'adhérents nécessaires pour la constitution
de l'association (...)"
Article R 222-64
"Le règlement intérieur de l'association détermine les droits et
obligations des sociétaires, l'organisation interne de
l'association. Le règlement de chasse doit assurer en outre par
l'éducation cynégétique des membres de l'association un exercice
rationnel du droit de chasse dans le respect des propriétés et
des récoltes (...)."
Jurisprudence interne
Tribunal d'instance de Valence, 28 juin 1989 (D. 1990, p. 93) :
"(...) Il est peu probable que la destruction des nuisibles soit
une des mesures nécessaires au maintien de la sécurité nationale
et que la répression du braconnage concoure sérieusement à la
prévention du crime. Quant à la protection de la santé, la
pratique d'un sport peut certes y contribuer mais il n'est pas
besoin pour autant de restreindre la liberté de ceux qui refusent
de s'y adonner."
Cour d'appel de Poitiers, ch. corr., 10 janvier 1992 (J.C.P.
1992, IV. 158) :
"Les dispositions de la loi Verdeille ont été prises pour
l'essentiel dans l'intérêt des pratiquants d'une activité qui,
même respectable et ancienne, n'est le fait que d'une minorité
de citoyens et ne peut être regardée comme autre chose qu'un
sport ou un loisir."
Proposition de loi déposée le 7 avril 1989 "tendant à autoriser les
propriétaires à se prévaloir d'un droit de non-chasse"
"Tout propriétaire a droit, sur simple déclaration adressée au
commissaire de la République, et pour la durée qui lui convient,
de faire classer "réserve" le terrain, de quelque superficie
qu'il soit, lui appartenant, qu'il soit ou non enclavé dans le
domaine d'autrui, s'interdisant en conséquence à lui-même et
interdisant à quiconque d'y chasser..." (doc. AN, proposition de
loi n° 64, 1988-1989).
GRIEFS
1. Les requérants se plaignent d'une atteinte à leur droit au
respect de leurs biens, tel que reconnu à l'article 1 du Protocole N°
1 à la Convention en raison de l'obligation qui leur est faite
d'apporter leur terrain à l'A.C.C.A., sans leur consentement et sans
indemnité ni contrepartie.
2. Les requérants invoquent l'article 11 de la Convention et se
plaignent de la violation de leur liberté d'association résultant du
fait que selon les dispositions précitées, ils sont contre leur volonté
membres de droit d'une association communale de chasse agréée,
association qu'en vertu de la loi ils n'ont pas la possibilité de
quitter.
3. Les requérants se plaignent de la violation de leur liberté de
pensée et de conscience puisqu'ils sont obligés de supporter que l'on
chasse sur leur terrain, alors qu'eux-mêmes sont des opposants à la
chasse. Ils invoquent l'article 9 de la Convention.
4. Les requérants allèguent une discrimination dans l'exercice et
la jouissance du droit au respect de leurs biens et de la liberté
d'association, discrimination fondée sur la fortune puisque les
propriétaires d'un terrain d'une superficie supérieure à 20 hectares
peuvent faire opposition à l'intégration de leur propriété dans une
A.C.C.A. Ils invoquent à cet égard l'article 14 en liaison avec
l'article 11 de la Convention et l'article 1 du Protocole N° 1 à la
Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 20 avril 1994 et enregistrée le
6 septembre 1994.
Le 22 mai 1995, la Commission a décidé de porter la requête à la
connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter par
écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la
requête.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 29 novembre 1995
après deux prorogations de délai et les requérants ont présenté leurs
observations en réponse le 4 janvier 1996. Le Gouvernement a présenté
des observations complémentaires le 22 février 1996 et les requérants
y ont répondu le 2 mars 1996.
EN DROIT
I. Sur la qualité de victime des requérants
Le Gouvernement excipe du défaut de qualité de victime des
requérants car si, propriétaires terriens, ils peuvent se prévaloir
d'une application de la loi à leur égard, c'est "in abstracto" qu'ils
ont saisi les juridictions internes et qu'ils saisissent la Commission
aux fins de voir juger que certaines dispositions de la loi seraient
incompatibles avec certains droits protégés par la Convention.
Il ressort par ailleurs, selon le Gouvernement, que la véritable
protection réclamée par les requérants n'est ni celles de leurs
propriétés, ni celles de leurs libertés de conscience ou d'association,
mais une protection absolue de la faune sauvage. Le Gouvernement ne
conteste pas la philosophie du rassemblement des opposants à la chasse
qui militent pour que les animaux ne soient pas tués mais il rappelle
que la Convention reste étrangère à la protection des animaux. C'est
d'ailleurs la chambre criminelle de la Cour de cassation qui a jugé que
le droit de chasse n'est pas un droit protégé par la Convention (crim.
15 déc. 1987, Bull 464).
Les requérants considèrent qu'ils sont bien des victimes directes
et personnelles des droits qu'ils invoquent devant la Commission. Ils
rappellent que, voulant affirmer leurs convictions morales contraires
ils apposèrent en 1985 des panneaux et que les A.C.C.A. les ont
assignés devant le juge des référés, litige qui est à l'origine de la
requête.
La Commission considère que les requérants sont affectés
personnellement par l'application de la loi de 1964 puisqu'ils sont
tous propriétaires de terrains soumis à l'application de la loi en
question. En outre, la Commission observe que les juridictions internes
n'ont pas dénié aux requérants un intérêt ou une qualité pour agir.
II. Sur le bien-fondé de la requête
1. Les requérants se plaignent d'une atteinte à leur droit au
respect de leurs biens, tel que reconnu à l'article 1 du Protocole N°
1 (P1-1) à la Convention en raison de l'obligation qui leur est faite
d'apporter leur terrain à l'A.C.C.A., sans leur consentement et sans
indemnité ni contrepartie.
L'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) dispose :
«Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes.»
Le Gouvernement considère que les requérants n'ont pas été privés
de leur droit de propriété et que les atteintes qu'ils invoquent ne
peuvent donc relever que du second alinéa de l'article 1er (art. 1-2),
à savoir le contrôle de l'usage des biens.
Le Gouvernement souligne avant tout que la loi du 10 juillet 1964
laisse à tout propriétaire la faculté de se clôturer et d'interdire le
passage des chasseurs. L'article L 222-10 du Code rural exclut en effet
du territoire de l'A.C.C.A. les terrains "entourés d'une clôture telle
que définie par l'article L 224-3".
En l'espèce, le Gouvernement estime que les requérants ont la
faculté d'empêcher les chasseurs de pénétrer sur leur propriété
puisqu'ils ont toujours la possibilité de se clôturer. Quant au passage
des chasseurs sur des parcelles situées à plus de 150 mètres des
habitations sans aucun dégât allégué pour leur propriété, il ne
constitue pas, selon le Gouvernement, une atteinte au droit de
propriété, même s'il s'effectue sans autorisation expresse des
propriétaires.
En conclusion, le Gouvernement allègue que les requérants n'ont
pas perdu la possibilité d'empêcher les chasseurs de pénétrer sur leur
propriété.
Le Gouvernement relève que le droit à la protection du patrimoine
mondial naturel n'est pas garanti par Convention et ne saurait se
déduire du droit au respect de la propriété. En effet, le droit de
propriété ne permet pas de revendiquer un quelconque droit sur le
gibier. Le droit de propriété ne confère même pas au propriétaire un
droit à gérer individuellement, et selon ses propres règles, un
"patrimoine naturel" constitué d'animaux sauvages. Le Gouvernement
estime que le raisonnement des requérants est incohérent puisqu'ils
réclament le droit de protéger à titre individuel un patrimoine qu'ils
qualifient de mondial.
Le Gouvernement en conclut que le droit dont se réclament les
requérants n'est pas de la substance du droit de propriété et que
l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) est inapplicable.
A titre subsidiaire, il estime que la loi Verdeille poursuit un
but d'intérêt général. Le but de l'organisation cynégétique mise en
place dépasse le seul intérêt individuel des chasseurs et
l'organisation de la chasse pour "servir tous les chasseurs de France
même les plus modestes" (rapport Verdeille, Sénat n° 166) et répond
bien à un but d'intérêt général. En outre, la poursuite de cet intérêt
général est parfaitement raisonnable dès lors qu'elle s'accompagne du
souci de protéger les espèces de gibier ainsi que les équilibres
naturels. En outre, l'organisation de la chasse ne va pas sans la
protection de l'ensemble de la faune sauvage puisque sans cette
dernière il n'y a pas de chasse.
Le Gouvernement considère que la législation et la réglementation
ne cessent d'encadrer la chasse dans des conditions de plus en plus
strictes, dans le seul souci de préserver les équilibres agro-
sylvocynégétiques. Et ce sont les A.C.C.A. qui s'occupent
principalement de faire respecter cette réglementation.
Dans ses observations complémentaires, le Gouvernement ajoute que
le législateur a tenu à ce que les A.C.C.A. constituent des réserves
de chasse dont la superficie minimale doit atteindre 10% du territoire
total de l'association. Le propriétaire non-chasseur peut demander à
l'A.C.C.A. que son territoire soit placé en réserve de chasse afin de
le voir soustrait à l'action des chasseurs.
Le Gouvernement en conclut qu'il serait réducteur d'évaluer
seulement le caractère d'intérêt général à l'amélioration de l'exercice
du sport cynégétique pour le seul intérêt des chasseurs. Le
développement de la faune sauvage mais aussi le respect des propriétés
et des récoltes tirent bénéfice d'une bonne organisation cynégétique.
Les requérants rappellent qu'ils subissent une privation anormale
de leur droit de propriété et d'usage sur leurs fonds au profit, non
pas d'un quelconque intérêt général justificateur, mais d'un groupe de
pressions trop bien relayé dans l'appareil d'Etat.
Les requérants font valoir qu'en pratique, ils ne peuvent pas
échapper à l'emprise des A.C.C.A. car le Gouvernement oublie que pour
clore leur fonds, la clôture doit être conforme aux prévisions de
l'article 224-3 du Code rural, c'est-à-dire de nature à empêcher le
passage des mammifères et des hommes de constitution normale. Une telle
clôture pour un fond d'une quinzaine d'hectares représente une dépense
considérable.
Certes, il va de soi que l'Etat peut réglementer l'usage des
biens dans l'intérêt général mais à moins de cinq kilomètres de leur
propriété, dans les communes voisines, les propriétaires, sans
distinction de superficie, peuvent interdire la chasse chez eux
puisqu'en l'absence d'A.C.C.A. s'applique le droit commun édictant que
"nul n'a le droit de chasser sur le fonds d'autrui sans son
consentement préalable". Les requérants font valoir que la France
compte 36.500 communes et qu'il n'y en a que 9.660 à posséder une
A.C.C.A. Partout ailleurs, la liberté de mode de vie et le libre usage
des biens quant à la chasse loisir sont admis sans aucune gêne ni pour
les chasseurs ni pour leurs opposants. Cette absence de généralisation
de la loi Verdeille signe son absence d'intérêt général selon les
requérants qui font valoir en outre que les A.C.C.A. gèrent simplement
la chasse loisir et n'ont pas compétence et vocation à protéger la
faune autre que le "gibier" et surtout pas mission de réguler les
animaux nuisibles que seuls les propriétaires peuvent détruire.
En réponse aux observations complémentaires du Gouvernement, les
requérants rappellent que leur litige est né du refus de l'A.C.C.A. de
reconnaître la mise en réserve de leur propriété privée. Les requérants
estiment dès lors que le Gouvernement est bien mal venu d'oser soutenir
qu'ils pouvaient obtenir ce qui leur a été agressivement refusé en
1985.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
2. Les requérants invoquent l'article 11 (art. 11) de la Convention
et se plaignent de la violation de leur liberté d'association résultant
du fait que selon les dispositions précitées, ils sont contre leur
volonté membres de droit d'une association communale de chasse agréée,
association qu'en vertu de la loi ils n'ont pas la possibilité de
quitter.
L'article 11 (art. 11) de la Convention dispose :
"1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et
à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec
d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la
défense de ses intérêts.
2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres
restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la
prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale,
ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent
article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient
imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces
armées, de la police ou de l'administration de l'Etat."
Le Gouvernement soutient en premier lieu que les A.C.C.A. ne
constituent pas des associations au sens de l'article 11 (art. 11) de
la Convention. En effet, la nature intrinsèquement volontaire du droit
à la liberté d'association a pour effet de soustraire à l'empire de
l'article 11 (art. 11) les associations de droit public créées par un
acte unilatéral des autorités publiques. Le Gouvernement se réfère à
la jurisprudence des organes de la Convention concernant l'affiliation
obligatoire à un ordre professionnel (Cour eur. D.H., arrêt Le Compte,
Van Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A n° 43) ainsi qu'à la
jurisprudence de la Cour selon laquelle les associations de droit
public échappent à l'empire de l'article 11 (art. 11) (Cour eur. D.H.,
arrêt Sigurjonsson du 30 juin 1993, série A n° 264). Tel est le cas
selon le Gouvernement des associations investies d'une mission de
service public qui ne sont libres ni de leur objectif ni de leur
organisation ni de leur méthode.
Le Gouvernement rappelle que la création d'une A.C.C.A. est
soumise à l'agrément du préfet (article L 222-3 du Code rural) qui
exerce sur elle une tutelle (article R 222-1). Elles ne sont pas libres
non plus de leur statut et de leur règlement intérieur dont l'essentiel
est imposé par les articles R 222-62 et suivants du Code rural.
Le Gouvernement estime que les A.C.C.A. sont des structures para-
administratives dont les organes de fonctionnement interne
s'apparentent à la forme associative, sans que soit toutefois laissée
la moindre place à la liberté d'association dans le processus de
création et de formation de ces organismes. Il ne s'agit pas d'une
anomalie et l'on retrouve en France de nombreux exemples d'associations
relais de l'action administrative.
Dans ses observations complémentaires, le Gouvernement énonce que
la conséquence de l'appartenance des A.C.C.A. aux associations de la
loi de 1901 est que les principes du droit des associations leur sont
applicables. Ainsi en est-il de la liberté associative selon laquelle
les associés peuvent librement décider de l'organisation et du
fonctionnement de leur association. Rien n'empêche, selon le
Gouvernement, de participer concrètement à la vie de l'association
puisque le propriétaire non-chasseur dispose comme tous les membres
d'une voix lors des votes en Assemblée générale. Toutefois, le
Gouvernement insiste sur la tutelle préfectorale qui donne au préfet
un pouvoir de contrôle et de sanction de l'A.C.C.A. A ce pouvoir
s'ajoute le pouvoir d'approbation préalable de toutes modifications de
textes ainsi qu'un pouvoir disciplinaire.
Toutefois, si la Commission devait considérer que les A.C.C.A.
n'échappent pas à l'emprise de l'article 11 (art. 11) de la Convention,
le Gouvernement considère que l'adhésion obligatoire est justifiée.
L'atteinte à la liberté négative d'association est motivée par
la protection des droits et libertés d'autrui. La loi a pour but
l'exercice démocratique de la chasse et la Commission a déjà affirmé,
dans l'affaire Banér c/ Suède (N° 11763/89, déc. 9.3.89, D.R. 60 p.
156), que la justification avancée par la législation suédoise pour
porter atteinte au droit de pêche exclusif des propriétaires de lacs,
à savoir la démocratisation du droit de pêche, est avalisée au nom
d'une sorte de présomption irréfragable profitant aux institutions
démocratiques dans le cadre de la régulation des droits des
propriétaires : celles-ci sont réputées les mieux placées pour opérer
une juste balance entre les intérêts privés et publics.
Le Gouvernement soutient en outre que la loi laisse la
possibilité aux propriétaires opposés à la chasse de se soustraire à
l'obligation d'adhésion en faisant application de l'article L 222-10
du Code rural relatif à la clôture.
Le Gouvernement considère que les requérants ne peuvent
sérieusement se prévaloir d'une mesure de coercition à leur égard. Ils
ne le peuvent d'autant moins, qu'ils ne sont pas obligés d'être membres
actifs de l'A.C.C.A. mais qu'ils sont seulement membres de droit à
titre gratuit. L'article L 222-19 du Code est à cet égard très clair.
Le Gouvernement en conclut que la qualité de membre de droit
gratuitement accordée au propriétaire non-chasseur est un droit qu'il
peut exercer et non une obligation. La situation des non-chasseurs est
l'inverse de celle qui a lieu à la décision de la Cour dans l'affaire
Sigurjonsson précitée puisque l'adhésion de droit à l'A.C.C.A. est la
conséquence de l'apport du terrain et non son préalable obligatoire
alors que l'adhésion à l'association dans cette affaire était le
préalable obligatoire pour pouvoir exercer une profession. Si l'apport
du terrain est contraignant, il reste indépendant de la vie
associative, aucune contrainte, aucune coercition ne sont exercées sur
les non-chasseurs pour les obliger à participer à l'A.C.C.A.
Le Gouvernement ne conteste pas que l'adhésion à une association
de chasse heurte les convictions personnelles des requérants mais
considère que ces derniers conservent toute latitude d'action pour
constituer des associations ayant pour objet la défense de leurs
intérêts.
Les requérants soutiennent qu'une association de chasse, fût-elle
agréée, demeure un groupement de pur droit privé, la loi elle-même
visant expressément la loi du 1er juillet 1901 sur les associations.
Une A.C.C.A. est présidée par un chasseur, élu par les chasseurs et ces
associations fonctionnent en totale liberté sans contrôle
administratif.
Les requérants dénoncent la comparaison opérée par le
Gouvernement entre les A.C.C.A. et les ordres professionnels. Selon
eux, la différence est fondamentale : les ordres concourent directement
à des services publics essentiels tels que ceux de la justice ou de la
santé et assurent le respect d'une déontologie professionnelle acceptée
par les membres d'une profession qui ont fait au moins implicitement
un choix statutaire.
Dans leurs observations complémentaires, les requérants dénoncent
la contradiction du Gouvernement qui affirme d'une part que les
A.C.C.A. sont expressément soumises à la loi de 1901 et d'autre part
qu'elles sont dotées de prérogatives de puissance publique exorbitantes
de droit commun. Ils affirment que la technique de l'agrément ne
transforme pas une association de droit privé en établissement public
administratif.
Ils ajoutent que la liberté de ne pas adhérer a été consacré par
la Cour dans son arrêt Sigurjonsson précité qui consacre le principe
de la déclaration universelle des droits de l'homme énoncant en son
article 20 que "nul ne doit être tenu d'adhérer à une association".
La France prétend conférer à des personnes hostiles par choix de
conscience à la pratique de la chasse loisir, la qualité de membre de
droit d'associations de chasseurs qui adoptent des attitudes
maximalistes bien éloignées de l'attitude des paisibles associations
de pêche de la Suède. La comparaison faite par le Gouvernement n'est
pas raisonnable, le refus d'adhésion opposé par les requérants ne se
fondant pas sur des considérations d'intérêt égoïste, économique ou
mercantile car ils renoncent à toute exploitation de leur droit de
chasse privée.
Les requérants considèrent qu'il n'y a pas gratuité de l'adhésion
dès lors qu'il y a apport forcé des droits de chasse sur les fonds. La
gratuité s'entend seulement de l'absence de toute cotisation. La
qualité de membre de droit ne confère aucune prérogative aux non-
chasseurs, qui ne peuvent se faire entendre et faire évoluer une
A.C.C.A. dans ses pratiques.
Les requérants soutiennent encore que la liberté d'association
est violée en son aspect négatif mais également en son aspect positif.
En effet, ils sont membres de mouvements associatifs de protection de
la nature et d'opposition éthique à la chasse mais l'affiliation à une
A.C.C.A. leur interdit de donner un sens effectif à leur adhésion.
Enfin, les requérants allèguent l'absence de tout intérêt général
objectif s'attachant à cette prévalence de l'approche "chasse" de la
nature puisque les A.C.C.A. ne sont pas des groupements de gestion de
la faune mais des groupements d'organisation d'un pur loisir. La
répartition des A.C.C.A. sur le territoire ne résulte d'aucune
considération technique mais de pressions locales du lobby des
chasseurs.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
3. Les requérants allèguent une discrimination dans l'exercice et
la jouissance du droit au respect de leurs biens et de la liberté
d'association, discrimination fondée sur la fortune puisque les
propriétaires d'un terrain d'une superficie supérieure à 20 hectares
peuvent faire opposition à l'intégration de leur propriété dans une
A.C.C.A. Ils invoquent à cet égard l'article 14 en liaison avec
l'article 11 (art. 14+11) de la Convention et l'article 1 du Protocole
N° 1 (art. 14+P1-1) à la Convention.
L'article 14 (art. 14) de la Convention dispose :
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente
Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée
notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la
religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions,
l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité
nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation."
Selon le Gouvernement, au regard du droit au respect des biens
garantis par l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1), il ne fait pas de
doute que les propriétaires de parcelles d'une surface inférieure au
minimum fixé se trouvent dans une situation analogue à celle de ceux
qui sont propriétaires de parcelles d'une surface supérieure à ce
minimum. Mais la distinction entre eux est objective et s'appuie sur
un motif légitime au regard du but d'intérêt public.
Les distinctions introduites par le législateur ont toutes un
motif cynégétique, la dimension des parcelles prises en considération
pour l'inclusion dans le périmètre des associations étant choisie en
fonction des exigences d'une exploitation rationnelle de la chasse.
D'après le Gouvernement, le grief d'une prétendue discrimination
fondée sur la fortune au motif que les plus gros propriétaires peuvent
s'affranchir des contraintes de la loi de 1964 n'est pas sérieux.
L'assertion est au demeurant fausse car certains terrains de moins de
20 hectares peuvent avoir une valeur économique et patrimoniale bien
supérieure à des landes ou des friches de plus de 20 hectares.
S'agissant du critère même de la superficie de 20 hectares, s'il
procède d'une certaine approximation, il n'est pas pour autant
arbitraire. De toute façon, le Gouvernement rappelle que pour la
définition et la mise en oeuvre de tels critères, la jurisprudence des
organes de la Convention laisse aux Etats une marge d'appréciation
importante. Enfin, le Gouvernement estime que la règle de
proportionnalité des moyens employés au but visé est respectée car le
regroupement de parcelles trop petites est manifestement le seul moyen
approprié pour obtenir une gestion rationnelle des territoires de
chasse.
Le Gouvernement ajoute que l'on ne saurait tirer argument de ce
que le régime des A.C.C.A. ne s'appliquerait pas à toute la France pour
conclure à une discrimination. La loi du 10 juillet 1964 est
d'application générale sur l'ensemble du territoire français. Seule la
constitution d'A.C.C.A. est subordonnée à une décision de l'autorité
publique et cette situation n'est pas discriminatoire en elle-même. En
effet, la création d'une A.C.C.A. est soumise à un contrôle
juridictionnel qui impose qu'une telle décision soit dictée par des
motifs tirés de l'exercice rationnel de la chasse. La loi de 1964 ne
peut donc être à l'origine de décisions manifestement dépourvues de
base raisonnable.
Il est constant, selon les requérants, que le grand propriétaire
foncier, possédant plus de 20 hectares d'un seul tenant, ou pouvant
réaliser une clôture hermétique et onéreuse au sens de l'article 224-3
du Code rural peut échapper à l'emprise des A.C.C.A. Ils n'acceptent
pas l'argument du Gouvernement tendant à justifier cette discrimination
par des considérations techniques d'ordre purement cynégétique car ils
n'entendent pas ériger leurs fonds en chasses privées mais vivre sans
la chasse, ce qui rend vaine toute l'argumentation technique opposée
par l'administration.
Les requérants soutiennent qu'il y a discrimination fondée sur
la fortune mais aussi sur les différences d'opinion. De façon plus
générale, dans le système de la loi Verdeille, le chasseur est
privilégié en ce qu'il peut confisquer l'espace rural aux fins
d'exercice de son sport. Le non-chasseur ne jouit pas d'une telle
prérogative qu'il ne revendique pas d'ailleurs, puisqu'il n'entend pas
imposer la non-chasse aux propriétaires chasseurs, mais de plus il ne
peut pas même promouvoir son éthique sur son propre fonds.
Les requérants citent à cet égard une résolution du Parlement
européen en date du 13 octobre 1988 qui qualifie la loi Verdeille de
texte féodal et invite la France à lui substituer une loi démocratique.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
4. Les requérants se plaignent de la violation de leur liberté de
pensée et de conscience puisqu'ils sont obligés de supporter que l'on
chasse sur leur terrain, alors qu'eux-mêmes sont des opposants à la
chasse. Ils invoquent l'article 9 (art. 9) de la Convention qui
dispose :
"1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de
conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de
changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de
manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou
collectivement, en public ou en privé, par le culte,
l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne
peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues
par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l'ordre,
de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des
droits et libertés d'autrui."
Le Gouvernement ne conteste pas que des scènes de chasse soient
pour certains adeptes de la non-chasse un spectacle insupportable qui
choque au plus profond leur conception écologique. Mais ce n'est pas
contre les dispositions de la loi de 1964 que doit être dirigé le
recours mais contre le principe même de la liberté de chasser dont on
ne peut se plaindre efficacement sur le fondement de la Convention. En
effet, l'exercice d'une liberté accordée à tous, ainsi que
l'application d'une législation qui, par sa généralité, a des effets
neutres au regard de tous, ne saurait constituer une violation de la
liberté de conscience.
En France, jamais les partisans de la non-chasse n'ont été privés
de l'occasion de développer une propagande destinée à rallier leur
thèse, par les voies démocratiques, d'autres partisans.
D'autre part, le Gouvernement ajoute que les requérants ne
sauraient invoquer une quelconque obligation contraire à leur
conviction puisque l'article L 222-10 du Code rural exclut de plein
droit du champ d'action de l'association de chasse agréée les terrains
entourés d'une clôture telle que définie par l'article L 224-3 du Code
rural, c'est-à-dire une "clôture continue et constante faisant obstacle
à toute communication avec les héritages voisins". Or en application
de l'article 647 du Code civil, le droit de se clore est une
prérogative essentielle du propriétaire qui dérive de l'exclusivisme
du droit de propriété proclamé par l'article 544 du même Code.
Selon les requérants, la liberté de pensée ne saurait se réduire
à celle de se clore au fond de sa maison sans pouvoir exprimer et
matérialiser extérieurement ses options morales.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (S. TRECHSEL)
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