COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête N° 22153/93
Hubert CHAUFOUR
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 28 juin 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 8) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 9 - 30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 31 - 42) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
A. Grief déclaré recevable
(par. 31) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
B. Point en litige
(par. 32) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
C. Sur la violation de l'article 6 de la Convention
(par. 33 - 41) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
CONCLUSION
(par. 42) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
ANNEXE : DECISION DE LA COMMISSION
SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE. . . . . . . . . . . . 7
I. INTRODUCTION
1. Le présent rapport concerne la requête N° 22153/93, introduite
le 2 avril 1993, par Hubert CHAUFOUR contre la France et enregistrée
le 2 juillet 1993.
2. Le requérant est un ressortissant français né en 1933 et résidant
à Pont Sainte-Maxence.
3. Le requérant est représenté devant la Commission par
Maître J. Barthélémy, avocat aux Conseils.
4. Le Gouvernement défendeur était représenté par son Agent,
M. Jean-Pierre Puissochet, directeur des Affaires juridiques au
ministère des Affaires étrangères.
5. Cette requête a été communiquée le 2 mars 1994 au Gouvernement.
A la suite d'un échange de mémoires, la requête a été déclarée
recevable le 17 janvier 1995 dans la mesure où elle porte sur la durée
de la procédure (article 6 par. 1 de la Convention). Le texte de la
décision sur la recevabilité est annexé au présent rapport.
6. Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir
un règlement amiable au sens de l'article 28 par. 1 b) de la
Convention, la Commission (Deuxième Chambre), après délibération, a
adopté le 28 juin 1995 le présent rapport conformément à l'article 31
par. 1 de la Convention, en présence des membres suivants :
M. H. DANELIUS, Président
Mme G.H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAÏDES
J.C. GEUS
M. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
7. Dans ce rapport, la Commission a formulé son avis sur le point
de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de la France, une
violation de la Convention.
8. Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres
du Conseil de l'Europe conformément à l'article 31 par. 1 de la
Convention.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
9. Le 24 octobre 1981, le requérant déposa conformément à la loi
N° 70-1318 du 31 décembre 1970 une demande d'autorisation concernant
la création d'une clinique chirurgicale d'une capacité de 40 lits.
10. Cette demande fut rejetée par un arrêté préfectoral en date du
5 mai 1982, au motif qu'une autorisation de même nature avait déjà été
accordée à un autre médecin dans le même secteur sanitaire.
11. Le 23 juin 1984, en raison de la caducité de l'autorisation
accordée à cet autre médecin, pour défaut de commencement d'exécution
des travaux après deux ans, en application de l'article 47 de la loi
du 31 décembre 1970 susmentionnée, le requérant présenta une demande
d'autorisation de plein droit, en application de l'article 47 de la loi
du 31 décembre 1970.
12. Par lettre du 20 août 1984, le préfet de Haute Normandie informa
le requérant de son refus d'accéder à sa demande d'autorisation, si
bien que le 7 septembre 1984, le requérant déféra la décision du préfet
à la censure du ministère des Affaires sociales et de la Solidarité
nationale.
13. Par lettre du 30 novembre 1984, le préfet informa le requérant
que sa demande serait prochainement examinée par la Commission
régionale de l'hospitalisation. Par avis du 13 décembre 1984, cette
Commission régionale rejeta la demande du requérant.
14. Le 21 décembre 1984, le préfet de région, par un arrêté
préfectoral rapportant sa décision du 20 août 1984, rejeta la demande
d'autorisation de plein droit formulée par le requérant, au vu de la
décision de la Commission régionale de l'hospitalisation et vu que
l'autorisation caduque accordée à l'autre médecin n'était pas identique
à la demande de plein droit présentée par le requérant.
15. Par décision du 4 février 1985, le ministère de la Santé informa
le requérant que son recours hiérarchique du 7 septembre 1984 contre
la décision préfectorale du 20 août 1984 ne serait pas instruit car
devenu sans objet.
16. Le 20 février 1985 puis le 8 mars 1985, le requérant forma cette
fois un recours contre l'arrêté préfectoral du 21 décembre 1984 devant
le ministère des Affaires sociales et de la Solidarité nationale.
17. Le 2 avril 1985, le requérant saisit le tribunal administratif
de Rouen d'un recours en annulation pour excès de pouvoir de la lettre
du ministère du 4 février 1985 refusant d'instruire le recours
hiérarchique du requérant.
18. Par décision du 22 juillet 1985, le ministère des Affaires
sociales et de la Solidarité nationale rejeta le recours du requérant
contre l'arrêté préfectoral du 21 décembre 1984, au motif que, d'une
part, seule l'autorisation donnée à l'autre médecin en 1982 aurait pu
justifier une autorisation de plein droit, en application de
l'article 47 de la loi du 31 décembre 1970, et que, d'autre part, le
besoin spécifique qui fondait l'autorisation de 1982 accordée à l'autre
médecin n'existait plus.
19. Le 28 août 1985, le requérant déféra la décision ministérielle
du 22 juillet 1985 à la censure du tribunal administratif de Rouen afin
d'en obtenir l'annulation. Le 29 août 1985, la demande d'annulation de
la décision ministérielle fut communiquée au ministre des Affaires
sociales et de la Solidarité nationale.
20. Le 19 mars 1986, le requérant demanda par lettre au tribunal
administratif de Rouen qu'un rappel soit adressé au ministère des
Affaires sociales et de la Solidarité nationale afin qu'il produise ses
observations. Le 9 avril 1986 le ministère produisit celles-ci. Le
29 septembre 1986, le requérant déposa son mémoire en réplique.
21. Par jugement du 18 novembre 1988, le tribunal administratif de
Rouen annula la décision ministérielle du 22 juillet 1985 aux motifs
suivants :
"Considérant qu'aux termes de l'article 34-3 de la loi du
31 décembre 1970 modifiée : 'la décision du ministre ou du préfet
de région est notifiée au demandeur dans un délai maximum de
6 mois suivant la date du dépôt de la demande. A défaut de
décision dans ce délai, l'autorisation est réputée acquise' ;
qu'il suit de là, d'une part, que l'autorisation doit être
regardée comme accordée lorsque l'intéressé n'a pas reçu
notification d'une décision dans les six mois suivant le dépôt
de sa demande et, d'autre part, qu'à l'expiration du délai, il
n'est plus possible à l'autorité administrative de rapporter ou
d'annuler l'autorisation tacite dont bénéficie le demandeur ;
Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que le requérant
a déposé un recours hiérarchique contre la décision préfectorale
du 20 août 1984 qui est parvenu à l'administration le
7 septembre 1984 ; que ni la décision préfectorale du
21 décembre 1984 rapportant la décision du 20 août 1984 et se
prononçant à nouveau sur la même demande qui est l'oeuvre d'une
autorité qui n'avait plus compétence pour statuer ni la lettre
ministérielle du 4 février 1985 qui, comme il a été indiqué ci-
dessus, ne constitue pas une décision faisant grief, n'ont eu
pour effet d'interrompre le délai prévu par la disposition
précitée de la loi du 31 décembre 1970 ; qu'ainsi le délai de
6 mois qui a commencé à courir le 7 septembre 1984 était expiré
à la date du 22 juillet 1985, à laquelle le ministre a pris sa
décision de rejet ; que, dans ces conditions, le requérant a
bénéficié d'une autorisation tacite que la décision du
22 juillet 1985 n'a pu légalement rapporter ; que dès lors,
ladite décision ne peut être qu'annulée".
22. Le 8 décembre 1988, le jugement du tribunal administratif de
Rouen fut notifié au requérant, notification qui eut pour effet la
remise en vigueur de l'autorisation tacite dont le requérant
bénéficiait puisque le ministère statuant le 22 juillet 1985 avait omis
de statuer dans le délai de six mois de la décision préfectorale du
7 septembre 1984 (art. 6 du décret du 28 septembre 1972).
23. Le 2 février 1989, le ministère de la Solidarité, des Affaires
sociales et de la Santé, interjeta appel devant le Conseil d'Etat du
jugement du tribunal administratif de Rouen.
24. Le requérant déposa le 11 septembre 1989 un mémoire en défense
devant le Conseil d'Etat, puis, le 11 janvier 1991, par observations
complémentaires, le requérant demanda au Conseil d'Etat d'appeler
l'affaire le plus rapidement à l'audience, vu le risque de caducité de
l'autorisation tacite précitée à laquelle était subordonné le
financement des travaux. En effet, l'autorisation tacite n'avait qu'une
durée de validité de deux ans, portée en 1987 à trois ans, et son point
de départ était constitué par la notification du jugement du tribunal
administratif de Rouen le 8 décembre 1988.
25. Par un arrêt du 11 mars 1991, le Conseil d'Etat confirma purement
et simplement le jugement du tribunal administratif de Rouen.
26. Cet arrêt ayant été notifié le 25 mars 1991, le requérant, par
lettre du 5 décembre 1991, demanda au ministère une prorogation de
délai pour la réalisation du projet.
27. Le 5 avril 1992, suite au silence de l'administration pendant
plus de quatre mois, il y eut décision implicite de rejet par le
ministère de la demande du 5 décembre 1991. En conséquence, le
requérant saisit de nouveau le tribunal administratif de Rouen le
4 juin 1992 afin de faire annuler la décision implicite de rejet du
5 avril 1992.
28. Par lettre du 28 décembre 1992, le requérant demanda au ministère
une indemnisation de préjudice causé du fait du retard de
l'administration, ayant mis le requérant dans l'impossibilité de
réaliser son projet.
29. Le 18 janvier 1995, le tribunal administratif de Rouen rejeta la
requête du 4 juin 1992 par laquelle le requérant demandait l'annulation
de la décision implicite de rejet par le ministre de la Santé de sa
demande de prorogation du délai de validité de l'autorisation dont il
bénéficiait pour créer une clinique.
30. A ce jour, l'appel interjeté contre ce jugement est pendant
devant le Conseil d'Etat.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
31. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant, selon
lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.
B. Point en litige
32. Le seul point en litige est le suivant : la durée de la procédure
litigieuse a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6
par. 1 (art. 6-1) la Convention.
C. Sur la violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention
33. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention stipule
notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
(...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil (...)"
34. L'objet de la procédure en question a trait à l'obtention des
autorisations administratives nécessaires à l'ouverture d'une clinique
par le requérant. Cette procédure tend à faire décider d'une
contestation sur des "droits et obligations de caractère civil" et se
situe donc dans le champ d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention.
35. La durée de la procédure litigieuse, qui a débuté le
20 février 1985 et est encore pendante à ce jour, est de plus de
dix ans et quatre mois.
36. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, p. 12, par. 30).
37. Le Gouvernement défendeur estime tout d'abord que deux
contentieux distincts se sont succédé devant les juridictions
administratives, le premier se terminant le 11 mars 1991 avec l'arrêt
du Conseil d'Etat, le second toujours pendant à ce jour. Selon lui, la
durée de la première procédure s'explique par la complexité de
l'affaire puisqu'il s'agissait en l'espèce de se prononcer sur une
autorisation implicite d'ouverture d'une clinique privée qui
nécessitait entre autre une étude de la carte sanitaire et par le
comportement du requérant, notamment lors de la procédure en appel
devant le Conseil d'Etat, celui-ci déposant ses mémoires avec peu de
diligence. Quant à la seconde procédure, le Gouvernement se borne à
soutenir que celle-ci se situe hors du champ d'application de l'article
6 (art. 6) de la Convention, le recours ne concernant pas des droits
"à caractère civil".
38. La Commission estime, en premier lieu, que la procédure engagée
le 4 juin 1992 devant le tribunal administratif de Rouen n'est que la
suite logique de la procédure qui s'est achevée par l'arrêt du Conseil
d'Etat en date du 11 mars 1991, puisqu'elle ne visait qu'à obtenir
l'exécution par l'administration de la décision de justice définitive
favorable au requérant. Elle ne saurait, de ce fait, s'analyser en une
procédure distincte (voir mutatis mutandis Cour eur. D. H., arrêt
Silva Pontes du 23 mars 1994, série A n° 286-A).
39. La Commission constate que l'affaire n'était pas complexe au
point de justifier la durée de la procédure en question et estime que
le comportement du requérant n'explique pas, à lui seul, la durée de
la procédure. La Commission relève des périodes d'inactivité imputables
à l'Etat du 29 août 1985, date de la communication de la demande au
ministre des Affaires sociales au 9 avril 1986, date de la production
du mémoire de ce ministre, du 29 septembre 1986, date du dépôt du
mémoire en réplique du requérant au 18 novembre 1988, date du jugement
d'annulation du tribunal administratif de Rouen, du 4 juin 1992, date
de la saisine du tribunal administratif de Rouen en annulation de la
décision implicite de rejet, au 18 janvier 1995, date du jugement de
ce tribunal. Elle considère qu'aucune explication pertinente de ces
délais n'a été fournie par le Gouvernement.
40. Elle réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants d'organiser
leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent
garantir à chacun le droit d'obtenir une décision définitive sur les
contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil
dans un délai raisonnable (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vocaturo du
24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).
41. A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte
tenu des circonstances de l'espèce, la Commission considère que la
durée de la procédure litigieuse est excessive et ne répond pas à la
condition du "délai raisonnable".
CONCLUSION
42. La Commission conclut à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)
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