SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 14461/88
présentée par Yvonne CHAVE née JULLIEN
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 9 juillet 1991 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 14 octobre 1988 par Yvonne CHAVE
contre le France et enregistrée le 12 décembre 1988 sous le No
de dossier 14461/88 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, ressortissante française, née en 1924, chef
d'exploitation agricole, a son domicile à Vaison-la-Romaine.
Dans la procédure devant la Commission, elle est représentée
par Maître P. Hoepffner, avocat au barreau de Strasbourg.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit :
La requérante a fait l'objet d'un internement d'office en
hôpital psychiatrique le 17 décembre 1970 à la suite d'un arrêté du
préfet du Vaucluse. Elle y est restée jusqu'en mai 1971.
Par un arrêt du 6 novembre 1978, la cour d'appel de Paris a
reconnu l'irrégularité de la décision de placement d'office prise par
le préfet à l'encontre de la requérante, et a condamné le Trésor
public à verser à la requérante une indemnité de 5.000 F. En effet,
".... il apparaît par contre que la décision de maintenir
cette malade en placement d'office prise le 17 décembre 1970
par le Préfet du Vaucluse était entachée d'irrégularité ;
qu'elle n'était pas motivée, au sens de l'article L 343 du
Code de la santé publique ; qu'elle ne reposait pas en effet
sur la preuve que l'état d'aliénation mentale de Yvonne
JULLIEN compromettait l'ordre public ou la sûreté des
personnes ; que le certificat de l'interne BOURJAC était
imprécis et incertain quant à son contenu médical, tandis
que le certificat délivré le 15 décembre par le médecin-chef
du Centre psychothérapique de Montfavet, dont le jugement
déféré reprend les termes, ne décrit que des désordres
psychiques mineurs ; quant au rapport du Commissaire de
Police au Préfet du 14 décembre 1970, il relatait des
faits qui avaient provoqué l'intervention de ses services
et se référait quant à l'état de Yvonne JULLIEN à
l'appréciation de l'interne BOURJAC, dont on a dit
l'insuffisance.
Considérant qu'un placement d'office en hôpital
psychiatrique par ce qu'il implique nécessairement est une
mesure grave et dommageable ; qu'en l'espèce, dans les
conditions où il a été ordonné, il a causé injustement à
Yvonne JULLIEN un préjudice moral d'autant plus sensible
que l'intéressée était connue à Carpentras où elle avait
été institutrice ; qu'il apparaît cependant, au vu du dossier
qu'il sera réparé par l'allocation d'une indemnité de
5.000 F . ..."
Considérant que cette indemnité financière ne réparait pas
intégralement le préjudice subi, la requérante a exprimé le souhait
que son nom et ses coordonnées disparaissent du fichier des aliénés
mentaux du département du Vaucluse ou de tout autre fichier.
Elle a formulé auprès de la préfecture du Vaucluse une demande
en ce sens qui est restée sans effet. Elle a donc été amenée à saisir
le tribunal administratif de Marseille le 31 mai 1980. Dans le cadre
de cette procédure, l'Etat français (ministère de l'Intérieur) a
simplement fait valoir "qu'aucune liste de handicapés n'ayant été
établie à la préfecture du Vaucluse, le préfet n'a pas pu porter le
nom de la requérante sur cette prétendue liste et n'a par suite pas pu
refuser de la supprimer".
Le tribunal administratif, par un jugement du 10 février 1983,
a rejeté le recours. Il a relevé entre autre
"que s'il appartient à l'Autorité Préfectorale de recueillir
et, le cas échéant, de réunir sous forme de fichier toutes les
informations utiles sur les personnes dont l'état mental
risque de menacer l'ordre public, elle a en même temps le
devoir de veiller à ce que l'accès aux renseignements
rassemblés soit strictement réservé aux seuls fonctionnaires
placés sous son autorité qui ont la charge d'exécuter la
mission de service public ainsi défini".
La requête était rejetée aux motifs que même si l'existence de
cette liste n'apparaissait pas invraisemblable, la requérante n'avait
pas rapporté la preuve d'une divulgation des informations qu'elle
contenait, seule cette divulgation pouvant lui faire grief.
La requérante a formé un recours devant le Conseil d'Etat,
lequel a confirmé la décision de rejet dans un arrêt du 29 juin 1988,
considérant
"que l'existence dans les Services de la Préfecture du
Vaucluse d'un fichier rassemblant des informations sur les
personnes atteintes de troubles mentaux, n'était établie par
aucune pièce du dossier".
Le Conseil d'Etat refusa par ailleurs toute mesure
d'instruction destinée à contrôler l'existence de la liste.
Il ressort des observations du Gouvernement défendeur que dans
le dossier individuel ouvert au nom de la requérante en tant que
patiente et au registre tenu dans l'établissement hospitalier où elle
a été placée, conformément à l'article L. 343 du Code de la santé
publique (1), figurent des mentions de son internement psychiatrique.
____________
(1) Article L. 343 du Code de la santé publique :
A Paris, le préfet de police, et, dans les départements, les
préfets ordonneront d'office le placement, dans un établissement
d'aliénés, de toute personne 'interdite ou non interdite', dont
l'état d'aliénation compromettrait l'ordre public ou la sûreté
des personnes.
Les ordres des préfets seront motivés et devront énoncer les
circonstances qui les auront rendus nécessaires. Ces ordres,
ainsi que ceux qui seront donnés conformément aux articles
L. 344, 345, 346 et 348, seront inscrits sur un registre
semblable à celui qui est prescrit par l'article L. 337
ci-dessus, dont toutes les dispositions seront applicables
aux individus placés d'office.
__________
GRIEFS
La requérante allègue la violation des articles 5 par. 5 et 8
de la Convention.
Elle estime que l'Etat français lui a refusé une réparation
intégrale du préjudice encouru en raison de son internement reconnu
comme abusif (article 5 par. 5).
Elle estime que le maintien sur un fichier d'indications
concernant un tel internement, constitue encore une ingérence dans sa
vie privée (article 8). Elle souhaite que de telles mentions
disparaissent de ce type de fichier.
Elle précise que la juste réparation du préjudice ne saurait
être estimée à moins de 100.000 F.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 14 octobre 1988 et
enregistrée le 12 décembre 1988.
Le 14 décembre 1989, la Commission, en application de l'article
42 par. 2 b), devenu article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur,
a décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement
défendeur en l'invitant à lui présenter par écrit ses observations
sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête au regard de
l'article 8 de la Convention.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 23 avril 1990
et la requérante a présenté ses observations en réponse le 20 juin
1990.
EN DROIT
La requérante allègue la violation des articles 5 par. 5 et 8
(art. 5-5, 8) de la Convention. Elle considère qu'elle n'a pas obtenu
réparation intégrale du préjudice encouru en raison de son internement
reconnu comme abusif, et que le maintien d'indications concernant cet
internement sur un fichier tenu, selon elle, auprès de la préfecture
du Vaucluse, constitue une ingérence injustifiée dans sa vie privée.
L'article 5 par. 5 (art. 5-5) de la Convention prévoit que
toute personne victime d'une détention dans des conditions contraires
aux dispositions de l'article 5 a droit à réparation et l'article 8
(art. 5, 8) de la Convention garantit à toute personne le droit au
respect de sa vie privée.
Pour ce qui est du grief formulé par la requérante au titre de
l'article 5 par. 5 (art. 5-5) de la Convention, la Commission relève que la
décision interne définitive, au sens de l'article 26 (art. 26) de la Convention,
qui s'est prononcée sur la régularité de sa privation de liberté et
lui a alloué une indemnité à titre de réparation, est l'arrêt de la
cour d'appel de Paris rendu le 6 novembre 1978, soit plus de six mois
avant la date d'introduction de la requête. Cette partie de la
requête doit donc être rejetée conformément à l'article 27 par. 3
(art. 27-3) de la Convention.
Quant au grief tiré par la requérante d'une prétendue
ingérence dans sa vie privée au sens de l'article 8 (art. 8) de la
Convention, le Gouvernement défendeur soulève d'emblée une exception
tirée de ce que l'épuisement des voies de recours internes ne serait
pas réalisé, faisant valoir qu'aucun des griefs soulevés devant la
Commission ne l'a été devant les juridictions internes.
Il observe d'autre part que la requérante disposait en droit
interne de deux recours spécifiques. Ainsi, il lui appartenait de
saisir la CADA (Commission d'accès aux documents administratifs) en
invoquant la liberté d'accès aux documents administratifs selon la
procédure organisée par la loi du 17 juillet 1978 portant diverses
mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le
public et le décret du 28 avril 1988 relatif à la procédure d'accès
aux documents administratifs. D'autre part, elle avait la possibilité
de saisir la CNIL (Commission nationale de l'informatique et des
libertés) en application de la loi du 6 janvier 1978 relative à
l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
La requérante, quant à elle, estime que la condition de
l'épuisement des voies de recours internes prescrite par l'article 26
(art. 26) de la Convention est satisfaite dans la mesure où les griefs
soulevés devant la Commission l'ont été en substance devant les
juridictions administratives et que les recours préconisés par le
Gouvernement sont insuffisants et inefficaces quant au but poursuivi,
à savoir la suppression de mentions figurant sur un éventuel registre.
La Commission relève d'une part que le recours devant la CADA
n'aurait pas permis à la requérante d'obtenir la suppression des
mentions figurant sur un éventuel fichier, le but de cet organisme
étant uniquement de faciliter l'accès des administrés aux documents
administratifs.
D'autre part, s'agissant du recours devant la CNIL, la
Commission relève qu'il s'agit en l'occurrence d'une autorité
administrative chargée de veiller au respect des dispositions de la
loi du 6 janvier 1978, notamment en informant toutes les personnes
concernées de leurs droits et obligations, en se concertant avec elles
et en contrôlant les applications de l'informatique aux traitements
des informations nominatives.
La Commission rappelle à cet égard que c'est à l'Etat qui
excipe du non-épuisement des voies de recours internes qu'il
appartient d'établir l'existence d'un recours accessible et suffisant.
Or, le Gouvernement se borne à affirmer que la requérante disposait
d'un tel recours sans en démontrer l'efficacité et l'accessibilité
dans le cas d'espèce eu égard au grief soulevé par la requérante (cf.
No 9013/80, déc. 11.12.82, D.R. 30 p. 96).
Par ailleurs, la Commission relève que la requérante a soumis
en substance aux juridictions administratives les griefs qu'elle fait
valoir devant elle. Il s'ensuit que l'exception soulevée par le
Gouvernement dans ses deux branches ne saurait être retenue.
Quant au bien-fondé de la requête, le Gouvernement défendeur
affirme qu'aucun fichier départemental des malades mentaux n'est tenu
à la préfecture du Vaucluse, ni à la Direction départementale des
affaires sanitaires et sociales et que, par ailleurs, ainsi que l'a
relevé le Conseil d'Etat dans les motifs de son arrêt du 29 juin 1988,
la requérante n'apporte aucun commencement de preuve quant à
l'existence d'un tel fichier.
Pour le Gouvernement, l'absence de tout commencement de preuve
est d'ailleurs confirmée par l'abstention du tribunal administratif
puis du Conseil d'Etat à recourir à l'une des mesures d'investigations
à leur disposition - vérifications, enquêtes, interrogatoires -, le
domaine des fichiers, registres et documents administratifs étant
justement l'un des domaines d'élection de ce type de mesures.
D'autre part, la circonstance que des contacts aient été
maintenus par l'équipe soignante de l'établissement avec la requérante
postérieurement à son placement d'office n'est pas davantage de nature
à établir l'existence d'un fichier départemental des aliénés mentaux à
la préfecture ou à la Direction des affaires sanitaires et sociales du
Vaucluse. Elle relève simplement de l'exercice normal du suivi
médical d'une patiente qui a été soignée dans l'établissement.
Toutefois, le Gouvernement admet l'existence d'un dossier et
d'un registre tenus par l'établissement hospitalier où la requérante a
été placée, documents qui, selon lui, ne sauraient être assimilés à
des fichiers.
Il soutient que la tenue et la conservation de ce dossier et
de ce registre ne peuvent en aucun cas constituer une violation de
l'article 8 (art. 8) de la Convention, car ces documents n'ont pas
d'autre objectif que de protéger la santé et les droits des malades.
D'autre part, leur utilisation est strictement réglementée par les
textes qui prévoient que de tels documents ne sont pas accessibles au
public mais seulement aux autorités publiques ayant à en connaître
dans le cadre et dans les limites de leurs attributions.
En premier lieu, il apparaît que la tenue et la conservation
du dossier et du registre en question ne constituent pas à proprement
parler des ingérences dans l'exercice du droit au respect de la vie
privée des intéressés, s'agissant de mesures prises non pas à leur
encontre mais à leur profit.
Contrairement au fichier de renseignements de police en cause
dans l'affaire Leander, dont les organes de la Convention ont eu à
connaître, il ne s'agit pas, en l'espèce, de l'accumulation
d'informations ou d'appréciations subjectives non réfutables (Cour
Eur. D.H., arrêt du 26 mars 1987, série A, N° 116 p. 22 par. 48). Les
dossiers et registres tenus dans les établissements psychiatriques
contiennent au contraire des informations objectives, vérifiables et
accessibles aux intéressés qui ont la faculté d'en obtenir
communication et constituent des éléments du fonctionnement d'un
service public dont les patients sont les usagers.
En second lieu, et à supposer que la tenue et la conservation
des dossiers des registres en cause puissent être considérés comme des
ingérences dans l'exercice du droit au respect de la vie privée,
celles-ci devraient être regardées comme justifiées au regard du
paragraphe 2 de l'article 8 (art. 8-2) , dès lors que ces opérations
poursuivent un but légitime, sont prévues par la loi, nécessaires dans
une société démocratique et strictement proportionnées aux buts
poursuivis.
La requérante combat cette thèse.
Elle estime que même à supposer que l'argumentation du
Gouvernement défendeur soit fondée, la Commission pourrait se
contenter d'examiner dans quelle mesure le maintien d'informations la
concernant dans un fichier des aliénés du Vaucluse heurte la
Convention. Pour la requérante il s'agit là d'une question de
principe qui ne saurait recevoir de solution distincte selon le lieu
de gestion du fichier ou de la collectivité publique territoriale
assurant sa gestion. Enfin, la requérante relève que le Gouvernement
opère une distinction spécieuse entre "fichier", "registre" et
"dossier". Elle précise que le terme fichier doit être pris dans son
sens le plus large incluant sans conteste les registres, mais aussi
les dossiers dès lors qu'ils regroupent un ensemble d'informations.
La Commission note d'emblée que la requérante fait abstraction
de l'information apportée par le Gouvernement, aux termes de laquelle
il n'existait ni à la préfecture du département du Vaucluse ni à la
Direction départementale des affaires sanitaires et sociales de ce
département un fichier des malades mentaux. Le Gouvernement précise
en effet que les seules indications quant à l'internement de la
requérante figurent dans le dossier individuel ouvert à son nom en
tant que patiente et dans le registre tenu dans l'établissement
d'hospitalisation où elle a été placée.
Critiquant le Gouvernement pour la distinction "spécieuse",
qu'il opère entre fichier, registre et dossier, la requérante se borne
en effet à souligner que le terme fichier doit être compris dans son
sens le plus large. Pour la Commission, la requérante semble donc
admettre l'absence d'un fichier à la préfecture du Vaucluse, mais elle
s'élève contre le maintien dans tout fichier, en particulier le
dossier et le registre tenus dans l'établissement hospitalier où elle
a été placée, d'informations à caractère personnel la concernant, à
savoir les mentions de l'internement psychiatrique dont elle a fait
l'objet.
La Commission note que sur ce point le Gouvernement est très
précis. La tenue des registres de personnes placées d'office dans les
établissements d'aliénés est prévue par l'article L. 343 du Code de la
santé publique, et celle de dossiers médicaux des malades admis dans
les établissements hospitaliers publics est prévue par l'article 38 du
décret N° 43-891 du 17 avril 1943 qui dispose notamment que : "le
dossier médical du malade est conservé dans le service de l'hôpital
sous la responsabilité du médecin chef de service".
Pour la Commission, il ne fait pas de doute que le dossier et
le registre, tels que prévus par le droit national, renfermaient des
données relatives à la vie privée de la requérante, et en ce sens leur
mémorisation pourrait être considérée comme portant atteinte au
respect de sa vie privée garantie par l'article 8 par. 1 (art. 8-1) de
la Convention (voir arrêt Leander précité, par. 48).
La question se pose cependant de savoir si cette ingérence
dans l'exercice du droit au respect de la vie privée était justifiée
au regard du paragraphe 2 de l'article 8 (art. 8-2) de la Convention.
Il n'a pas été contesté que la tenue de ces dossier et
registre avait une base légale en droit français. Se pose encore la
question de la "prévisibilité" de la loi quant au sens et à la nature
des mesures applicables. Ainsi que la Cour européenne l'a relevé dans
son arrêt Malone et plus récemment dans son arrêt Kruslin (Cour Eur.
D.H., arrêt du 2 août 1984, série A n° 82 et arrêt du 24 avril 1990,
série A n° 176, p. 22 par. 30 et suiv.), l'article 8 par. 2 (art. 8-2) de la
Convention "ne se borne pas à renvoyer au droit interne, mais concerne
aussi la qualité de la loi" ; "il la veut compatible avec la
prééminence du droit". De l'avis de la Commission, tel est bien le
cas en l'occurrence d'autant que ce point n'a pas prêté à controverse
entre les parties.
D'autre part, pour ce qui est de la justification de
l'ingérence, la Commission considère que le système, tel qu'il est
prévu en l'espèce, poursuit à l'évidence un but légitime au regard de
l'article 8 (art. 8) : la protection de la santé.
En effet, la consignation des informations concernant les
malades mentaux répond au but légitime que représente le bon
fonctionnement du service public hospitalier, mais aussi à celui de
protéger les droits des malades eux-mêmes, spécialement en cas
d'internement d'office.
En particulier, l'obligation d'inscrire sur le registre prévu
par l'article L. 343 du Code de la santé publique, les ordres de
placement pris par les préfets, les éléments d'identification des
personnes qu'ils visent, ainsi que les certificats médicaux et
rapports établis lors du placement et par la suite, conformément aux
articles L. 337, L. 343 à L. 346 et L. 348 du même Code, constituent
un moyen de vérification du bien-fondé de l'internement et un moyen
d'investigation à la disposition des autorités administratives ou
judiciaires chargées du contrôle des établissements psychiatriques,
conformément aux articles L. 332 et L. 337 du Code de la santé
publique. Cette obligation contribue donc à prévenir les risques
d'internement arbitraire.
Le principal point litigieux consiste à savoir si l'ingérence
était "nécessaire, dans une société démocratique".
La Commission rappelle que la notion de nécessité implique une
ingérence fondée sur un besoin social impérieux, et notamment
proportionné au but légitime recherché. Les autorités nationales,
toutefois, jouissent d'une marge d'appréciation dont l'ampleur dépend
non seulement de la finalité, mais encore du caractère propre de
l'ingérence (voir arrêt Leander précité, par. 58 et 59). En
l'occurrence, il échet de mettre en balance l'intérêt de l'Etat
défendeur à protéger la santé ou les droits et libertés d'autrui avec
la gravité de l'atteinte aux droits de la requérante au respect de sa
vie privée.
Pour ce qui est de l'ingérence incriminée, elle est d'autant
plus grave qu'elle porte sur des données relatives à l'internement
d'office de la requérante en hôpital psychiatrique dont l'illégalité a
été reconnue dans un arrêt de la cour d'appel de Paris en date du 6
novembre 1978. Elle a causé à la requérante un préjudice moral
d'autant plus sensible que l'intéressée était connue à Carpentras où
elle avait exercée la profession d'enseignante.
Il apparaît donc que si l'Etat, dans le but de protéger la
santé et les droits et libertés d'autrui, autorise la tenue et la
conservation des dossiers personnels ainsi que des registres tenus
dans l'établissement d'hospitalisation des intéressés, il doit prévoir
des garanties adéquates et suffisantes contre les abus (voir arrêt
Leander précité, par. 60).
D'une part, et le Gouvernement ne manque pas de le souligner,
les informations litigieuses sont protégées par des règles de
confidentialité appropriées. Ainsi, les personnes ayant accès au
dossier médical tenu dans les établissements hospitaliers publics, à
savoir les membres de l'équipe soignante et le médecin traitant, sont
astreintes au secret professionnel dont la violation est sanctionnée
par des dispositions pénales.
D'autre part, ces documents ne sauraient être assimilés à des
fichiers et ne sont en aucune manière accessibles au public mais
seulement à des catégories limitativement énumérées de personnes
extérieures à l'établissement, à savoir, selon les dispositions
combinées des articles L. 332 et L. 337 du Code de la santé publique
"le préfet et les personnes spécialement déléguées à cet effet par lui
ou par le ministre de la santé publique et de la population, le
président du tribunal, le procureur de la République, le juge du
tribunal d'instance, le maire de la commune", à l'occasion des visites
qu'elles doivent effectuer dans les établissements.
Enfin, la loi n° 79-643 du 17 juillet 1970 tendant à renforcer
la garantie des droits individuels des citoyens a complété le Code
pénal français par des dispositions - articles 368 à 372 -, destinées
à protéger les individus contre d'éventuelles atteintes à leur vie
privée.
En conclusion, la Commission considère que les garanties dont
s'entoure le système français de contrôle répondent aux exigences du
paragraphe 2 de l'article 8 (art. 8) de la Convention. L'ingérence que la
requérante a subie ne saurait donc passer pour disproportionnée au but
légitime poursuivi. Il s'ensuit que la requête doit être déclarée
manifestement mal fondée et rejetée en application de l'article 27
par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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