(...)
EN FAIT
Le requérant [M. Viktor Cherepkov] est un ressortissant russe né en 1942 et résidant à Vladivostok.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause tels qu’ils ont été exposés par le requérant peuvent se résumer comme suit.
Le 5 juillet 1993, le requérant fut élu maire de la ville de Vladivostok, centre administratif du Territoire maritime de la Russie.
Le mandat du précédent conseil municipal de Vladivostok (« le CMV ») expira en 1993. De 1994 à 1996, les élections au CMV furent programmées et reportées à plusieurs reprises. Elles se déroulèrent en 1996 et 1997 mais furent invalidées à cause de certains vices de forme, dont une participation insuffisante de l’électorat et un résultat contesté.
En 1997 et 1998, le CMV ne put être élu, l’exécutif et les autorités administratives du lieu se trouvant engagés dans une série de litiges judiciaires portant sur la manière dont il convenait d’organiser les élections. Au cours de ces procédures, un certain nombre de décisions administratives intervinrent qui furent par la suite annulées. Fin 1998 et début 1999, les élections se tinrent à plusieurs reprises, pour être à nouveau invalidées à cause de vices de forme, dont, là encore, une participation insuffisante de l’électorat et un résultat contesté.
Le 5 juillet 1998, le mandat de maire de Vladivostok exercé par le requérant vint à expiration. Le 26 septembre 1998, le bureau électoral du Territoire maritime refusa d’enregistrer la candidature de l’intéressé aux prochaines élections à la mairie. Celles-ci eurent lieu le 27 septembre 1998 mais furent invalidées à cause de divers vices de forme. Saisi d’un recours intenté par le requérant contre la décision l’empêchant de se porter candidat, le tribunal régional du Territoire maritime confirma la décision litigieuse le 5 octobre 1998. Le requérant se pourvut devant la Cour suprême. Il affirme que son recours est toujours pendant.
Par un décret du 11 décembre 1998, le président de la Russie autorisa le gouverneur du Territoire maritime à nommer à Vladivostok un maire faisant fonction, au motif que le mandat du requérant était venu à expiration. Le 14 décembre 1998, le gouverneur désigna un maire faisant fonction. Le requérant contesta en justice la légalité de cette désignation. Il soutenait en particulier que son mandat devait se poursuivre aussi longtemps que son successeur n’avait pas été élu. Le 19 janvier 1999, le tribunal régional du Territoire maritime confirma la légalité de la décision du gouverneur. Le 4 février 1999, la Cour suprême rejeta en première instance l’action du requérant tendant à l’annulation du décret présidentiel du 11 décembre 1998. Le 15 avril 1999, la chambre d’appel de la Cour suprême confirma la décision. Le 14 mai 1999, la Cour suprême rejeta le recours intenté par le requérant contre la décision du 19 janvier 1999.
Il apparaît qu’à ce jour ni le conseil municipal de Vladivostok ni le maire de cette ville n’ont été élus.
B. Le droit interne pertinent
1. La Constitution de la Fédération de Russie
En vertu de l’article 5 de la Constitution, la Fédération de Russie se compose d’« entités fédérées » (субъекты федерации), qui peuvent avoir leur propre constitution, leurs propres lois et leurs propres règlements.
En vertu de l’article 11 § 1, l’« autorité de l’Etat » est exercée par le président de la Russie, le Parlement, le gouvernement et les tribunaux. D’après l’article 11 § 2, l’autorité de l’Etat dont sont investies les entités fédérées est également exercée par les autorités compétentes de ces entités.
Le Parlement exerce le pouvoir législatif (article 94).
Selon l’article 12, les autorités locales ne sont pas réputées dépositaires de l’autorité de l’Etat (c’est-à-dire qu’elles ne peuvent exercer les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire) au sens de la Constitution.
Les entités fédérées jouissent d’un certain nombre de droits autonomes, notamment de celui d’exercer, conjointement avec les autorités fédérales compétentes, le pouvoir législatif dans divers domaines politiques, économiques, sociaux et judiciaires (articles 72 et 76). Les articles 73 et 76 de la Constitution habilitent les entités fédérées à exercer le pouvoir législatif dans les domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de la Fédération ou de la compétence conjointe de la Fédération et des entités fédérées.
Le Territoire maritime constitue une entité fédérée de la Russie (article 65).
2. Les lois du Territoire maritime
Le statut du Territoire maritime se trouve défini dans la Constitution de la Fédération de Russie et dans la loi sur le Territoire maritime. Cette loi fut adoptée par la Douma du Territoire maritime (« la DTM ») le 12 septembre 1995.
En vertu de l’article 9 de ce texte, le pouvoir législatif dans le Territoire maritime est exercé par les résidents locaux au travers de référendums, et par la DTM. La DTM est le seul organe législatif sur le territoire, et elle se compose de trente-neuf représentants élus pour une période de quatre ans (article 46). Le gouverneur est le chef de l’exécutif sur le Territoire maritime (article 56).
En vertu de l’article 11, les autorités locales n’exercent pas l’« autorité de l’Etat » (c’est-à-dire les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire).
Le mandat, les fonctions et les pouvoirs des autorités locales, y compris les conseils municipaux et les maires, de même que les contrôles auxquels elles sont assujetties sont définis dans la loi sur l’administration locale du Territoire maritime (« la loi »), qui fut adoptée par la DTM le 26 décembre 1995. Les conseils municipaux et les maires sont élus par les résidents locaux (articles 24 et 26 de la loi), et les procédures électorales sont spécifiquement régies par des lois spéciales adoptées par la DTM. En vertu de l’article 29 de la loi, les autorités locales peuvent adopter des règlements et des arrêtés dans les domaines où la loi leur confère pareille compétence.
GRIEFS
1. Le requérant dénonce le caractère inadéquat des dispositions législatives locales régissant les procédures relatives à l’élection du conseil municipal de Vladivostok et du maire de cette ville. Il allègue que les défauts de la législation ont entraîné divers litiges entre les candidats, l’exécutif et les autorités administratives. Du fait de ces défauts législatifs et du défaut de compétence des juridictions internes, toutes les élections locales à Vladivostok ont été reportées ou invalidées. Les élections au CMV ont avorté à seize reprises et celles à la mairie de Vladivostok à quatre reprises. Le mandat des représentants locaux précédemment élus ayant expiré il y a longtemps, Vladivostok n’aurait pas de gouvernement local légitime. Aussi le requérant se plaint-il d’une violation de ses droits électoraux, actifs et passifs. Il plaide également l’illégalité de la désignation d’un nouveau maire faisant fonction à Vladivostok et du refus d’enregistrer sa candidature aux prochaines élections à la mairie. Il invoque l’article 3 du Protocole no 1.
2. Sur le terrain de l’article 6 de la Convention, il soutient que les circonstances susdécrites révèlent également une violation du droit d’accès à un tribunal et du principe d’équité des procédures.
EN DROIT
1. Le requérant allègue la violation de ses droits électoraux, actifs et passifs, au sens de l’article 3 du Protocole no 1, qui énonce :
« Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. »
La Cour observe que l’article 3 du Protocole no 1 garantit le « choix du corps législatif ». Certes, le terme « corps législatif » ne vise pas nécessairement le parlement national : il doit être interprété à la lumière de la structure constitutionnelle de l’Etat concerné. Dans l’affaire Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique, la réforme constitutionnelle belge de 1980 avait investi le Conseil flamand de suffisamment de compétences et de pouvoirs pour en faire, au même titre que le Conseil de la Communauté française et que le Conseil régional wallon, une partie intégrante du « corps législatif » belge, à côté de la Chambre des représentants et du Sénat (arrêts Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique du 2 mars 1987, série A no 113, p. 23, § 53, et Matthews c. Royaume-Uni [GC], no 24833/94, § 40, CEDH 1999-I).
La Commission européenne des Droits de l’Homme a jugé que les organes des autorités locales, tels les conseils municipaux en Belgique et les conseils de comtés métropolitains au Royaume-Uni, ne faisaient pas partie du « corps législatif » au sens de l’article 3 du Protocole no 1 (Clerfayt, Legros et autres c. Belgique, requête no 10650/93, décision de la Commission du 17 mai 1985, Décisions et rapports (DR) 42, p. 212 ; Booth-Clibborn et autres c. Royaume-Uni, requête no 11391/85, décision de la Commission du 5 juillet 1985, DR 43, p. 236).
En Russie, le pouvoir législatif est exercé par le Parlement (article 94 de la Constitution). La Constitution confère également le pouvoir aux parlements des entités fédérées (articles 11, 72, 73 et 76). Le Territoire maritime constitue une entité fédérée de la Russie (article 65). En vertu de l’article 46 de la loi sur le Territoire maritime, la DTM est le seul organe législatif du Territoire maritime.
La Cour relève toutefois que le requérant fait porter ses griefs sur des élections locales, à savoir celles au CMV et celles à la mairie de Vladivostok. Tout en possédant des pouvoirs qui leur ont été conférés par la loi, le conseil municipal et le maire n’exercent pas le pouvoir législatif au sens de la Constitution de la Fédération de Russie (article 12) et de la loi sur le Territoire maritime (article 11).
La Cour considère que le pouvoir d’édicter des règlements et des actes administratifs individuels qui est reconnu aux autorités locales dans beaucoup de pays se distingue du pouvoir législatif visé à l’article 3 du Protocole no 1, même si le pouvoir législatif ne doit pas nécessairement être compris comme visant uniquement les parlements nationaux (arrêts Mathieu-Mohin et Clerfayt, et Matthews, loc. cit.).
La Cour conclut que l’article 3 du Protocole no 1 ne s’applique pas en l’espèce.
Il en résulte que cette partie de la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l’article 35 § 3 de celle-ci, et doit être rejetée en vertu de l’article 35 § 4.
2. Le requérant allègue également des violations de l’article 6 de la Convention, dont la partie pertinente en l’espèce est ainsi libellée :
« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
En ce qui concerne le grief relatif à la procédure de contestation du refus d’inscrire le requérant sur la liste des candidats à la mairie, la Cour relève que l’intéressé affirme que cette procédure se trouve toujours pendante. En conséquence, il ne peut à ce stade se prétendre « victime » d’une violation de la Convention, au sens de l’article 34 de celle-ci, et il serait prématuré pour la Cour de traiter cette partie de la requête.
En tout état de cause, la Cour note que l’ensemble des procédures litigieuses portaient sur des contestations relatives au droit pour le requérant de se porter candidat et de choisir ses représentants à des élections locales ou d’occuper le poste de maire. La Cour considère dans ces conditions qu’il s’agissait de statuer sur des droits de caractère politique et non sur des droits de caractère civil au sens de l’article 6 de la Convention (voir, dans le contexte des élections parlementaires, l’arrêt Pierre-Bloch c. France du 21 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VI, p. 2223, § 50).
En conséquence, l’article 6 ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce.
Il en résulte que cette partie de la requête est également incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l’article 35 § 3 de celle-ci, et doit être rejetée en vertu de l’article 35 § 4.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
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