PREMIÈRE SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 63620/00
présentée par Maria Luisa CHIRÒ et autres (no 1)
contre l’Italie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 10 juin 2004 en une chambre composée de :
MM.C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
G. Bonello,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky,
MmeE. Steiner,
M.K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Quesada, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 25 mai 2000,
Vu la décision partielle du 28 janvier 2003,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, Maria Luisa, Dora, Vincenzo et Eloisa Chirò sont des ressortissants italiens, nés respectivement en 1933, 1934, 1965 et en 1962 et résidant à Gênes et San Severo. Ils sont représentés devant la Cour par Me Iasiello, avocat à Gênes. Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants étaient propriétaires d’un terrain sis à Poggio Imperiale (Foggia) et enregistré au cadastre, feuille 14, parcelle 60.
Par un arrêté du 15 mai 1984, la mairie de Poggio Imperiale décréta l’occupation d’urgence d’une parcelle d’environ 2 583 mètres carrés du terrain des requérants, pour une période maximale de cinq ans, en vue de son expropriation pour la construction d’une route.
Le 21 août 1984, la mairie de Poggio Imperiale procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
Par un acte notifié le 17 mai 1991, les requérants assignèrent la ville de Poggio Imperiale devant le tribunal civil de Lucera.
Les requérants alléguaient que l’occupation de leur terrain était illégale au motif que celle-ci s’était prorogée au-delà du délai autorisé, alors que les travaux de construction de la route s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle du terrain et au paiement d’une indemnité.
Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), les requérants estimaient qu’à la suite de l’achèvement de l’ouvrage public, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne leur était pas possible de demander la restitution du terrain litigieux, mais seulement les dommages-intérêts découlant de l’occupation du terrain. Les requérants réclamaient une somme correspondant à la valeur vénale du terrain et une somme pour non-jouissance du terrain.
La mise en état de l’affaire commença le 9 juillet 1991.
Le 6 décembre 1995, une expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, la transformation irréversible du terrain avait eu lieu en 1988 et les requérants avaient été privés de leur bien à cette date. L’expert indiquait que la valeur vénale du terrain en 1988 et indexée, était de 96 480 000 lires italiennes (ITL) (49 827,76 EUR).
Par un jugement déposé au greffe le 17 octobre 2001, le tribunal de Lucera déclara que la propriété du terrain était passée à l’administration par effet de la construction de l’ouvrage public. Etant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d’une occupation de terrain illicite, les requérants avaient droit à des dommages-intérêts calculés sur la base de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur en cours de procédure. Par conséquent, le tribunal accorda aux requérants 59 930 000 ITL (30 951,26 EUR) pour la perte de la propriété du terrain, à indexer à partir de 1995, plus 14 982 000 ITL (2 566,79 EUR) pour l’indemnité d’occupation temporaire.
Le jugement a acquis l’autorité de la chose jugée.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
i. L’occupation d’urgence d’un terrain
En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper et de construire avant l’expropriation. Une fois déclarée d’utilité publique l’œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d’occupation, un décret d’expropriation formelle doit être pris.
L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. Par l’arrêt no 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d’accès immédiat à un tribunal pour réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans qu’il soit nécessaire d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.
ii. Le principe de l’expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)
Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’une oeuvre publique.
Sur la question de savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l’expropriation indirecte ».
Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.
Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d’expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n’a pas d’effet rétroactif et ne s’applique donc pas en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation précédente en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique.
Par l’arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en affirmant qu’un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et doit donc être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l’indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
iii. L’indemnisation en cas d’expropriation indirecte
Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.
La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.
En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l’indemnisation atteint environ 55 % de la valeur du terrain.
Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
Par l’arrêt no 10679 du 11 août 2000, la Cour de cassation a confirmé la légitimité de l’application de la loi no 662 de 1996 pour toute occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996.
Le Répertoire a prévu de nouveaux critères en matière d’indemnisation, qui s’appliquent uniquement en ce qui concerne les terrains occupés après le 30 septembre 1996. Quant aux terrains occupés avant cette date et aux procédures pendantes au 1er janvier 1997, le régime prévu par la loi budgétaire no 662 de 1996 reste en vigueur. Les dispositions du Répertoire ne s’appliquent donc pas en l’espèce.
GRIEFS
1. Les requérants se plaignent d’avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir notamment que, environ dix-sept ans après l’occupation de leur terrain, le tribunal a condamné l’administration à payer un dédommagement qui a été fortement réduit par effet de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur en cours de procédure. Ils observent qu’ils n’ont pas encore perçu d’indemnisation.
2. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants allèguent la violation de leur droit d’accès à un tribunal, au motif que, pendant la période d’occupation autorisée, ils n’avaient aucun recours leur permettant de réclamer une indemnité.
EN DROIT
1. Les requérants allèguent la violation de leur droit au respect des biens tel que garanti par l’article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement soulève deux exceptions d’irrecevabilité.
En premier lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non‑respect du délai de six mois. Il soutient que la requête est tardive dans la mesure où elle a été introduite plus de six mois après le moment où l’occupation du terrain est devenue sans titre et plus de six mois après le moment où le requérant a déposé le recours en dommages-intérêts devant le tribunal de Lucera.
En deuxième lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non‑épuisement des voies de recours internes basée sur deux volets.
Quant au premier volet de l’exception, le Gouvernement fait observer que le grief tiré de la durée de la procédure a été déclaré irrecevable en date du 28 janvier 2003 pour non-épuisement des voies de recours internes. Selon lui, la Cour devrait parvenir à la même conclusion pour le grief tiré d’une atteinte au droit au respect des biens des requérants, puisque ce dernier grief ne serait pas autonome par rapport au premier.
Quant au deuxième volet de l’exception, le Gouvernement fait observer que les requérants n’ont pas épuisé les voies de recours internes dans la mesure où ils n’ont pas interjeté appel du jugement du tribunal de Lucera afin de contester le montant de l’indemnisation.
Sur le fond, le Gouvernement considère que l’expropriation indirecte est « prévue par la loi », étant donné qu’elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale depuis 1983. De ce fait, même en l’absence d’un jugement national définitif, la privation du bien au bénéfice de l’administration aurait déjà eu lieu à la suite de la construction de l’ouvrage public. En outre, le Gouvernement soutient que la privation d’un bien qui a lieu par l’effet de l’expropriation indirecte n’est pas illicite en soi, mais qu’elle est tout simplement non respectueuse des formes, à compter d’un moment donné. Toutefois, le Gouvernement observe que les requérants ont obtenu un dédommagement proportionné à la valeur du terrain en conséquence de l’expropriation indirecte. Le Gouvernement en déduit que la situation dénoncée est compatible avec l’article 1 du Protocole no 1.
Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement. Ils font valoir qu’ils ont été privés de la disponibilité de leur terrain depuis 1988, situation devenue définitive avec l’achèvement des travaux. Ils observent qu’ils n’ont perçu aucune indemnité à ce jour. A cet égard, les requérants font valoir que le système juridique italien ne leur fournit pas le moyen d’obtenir une restitutio in integrum, mais seulement un dédommagement consécutif à la privation du terrain. Ils observent qu’ils ont été privés de la disponibilité de leur terrain pendant dix-sept ans et que la procédure en dommages-intérêts qu’ils ont engagée devant le tribunal de Lucera a pris fin en 2001. Le tribunal, en faisant application du principe de l’expropriation indirecte, a déclaré qu’ils avaient perdu la propriété du terrain et que l’administration était devenue propriétaire ab origine. Le tribunal a fait application de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur en cours de procédure, par l’effet de laquelle les requérants n’ont pas obtenu la réparation intégrale du préjudice souffert.
Selon les requérants, un appel de ce jugement n’aurait pas remédié à la situation dénoncée. Ils rappellent que l’obligation d’épuiser les voies de recours internes impose l’utilisation de recours qui sont adéquats et effectifs. Dans le cas d’espèce, selon les requérants, le Gouvernement n’a pas démontré que l’utilisation de ce recours leur aurait permis d’obtenir une indemnité plus élevée.
Sur le fond, les requérants observent que l’application du principe de l’expropriation indirecte dans le cas d’espèce n’est pas conforme au principe de légalité et que l’application de la loi no 662 de 1996 a enfreint le juste équilibre.
La Cour se doit d’examiner d’abord les exceptions soulevées par le Gouvernement.
Quant à l’exception tirée du non-respect du délai de six mois, la Cour considère que les effets de l’occupation du terrain des requérants s’analysent en une « situation continue », qui, dans le cas d’espèce, n’a pas encore pris fin. La Cour rappelle que lorsqu’un requérant se plaint d’une « situation continue », ce délai court à partir de la fin de celle-ci (voir, entre autres, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c. Portugal, nos 29813/96 et 30229/96, § 43, CEDH 2000-I ; Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 50, CEDH 1999‑II ). Dès lors, la règle du délai de six mois ne saurait pas s’appliquer en l’espèce et cette exception ne saurait être retenue.
Quant au premier volet de l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes, la Cour considère, conformément à sa jurisprudence (voir parmi d’autres Erkner et Hofauer c. Autriche, arrêt du 23 avril 1987, série A no 117, §§ 72 et suivants), que le grief tiré d’une atteinte au droit au respect des biens des requérants est autonome par rapport à celui tiré de la durée de la procédure, qui a été déclaré irrecevable. Il s’ensuit que le premier volet de cette exception ne saurait être retenu.
S’agissant du deuxième volet de l’exception de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour doit d’abord déterminer si les requérants ont épuisé, conformément à l’article 35 § 1 de la Convention, les voies de recours qui leur étaient ouvertes en droit italien. Il s’agit en l’espèce de savoir s’ils étaient tenus d’interjeter appel du jugement du tribunal de Lucera. La Cour rappelle qu’en vertu de la règle de l’épuisement des voies de recours internes énoncée à l’article 35 § 1 de la Convention, un requérant doit se prévaloir des recours normalement disponibles et suffisants pour lui permettre d’obtenir réparation des violations qu’il allègue, étant entendu qu’il incombe au Gouvernement excipant du non-épuisement de convaincre la Cour que le recours invoqué était effectif et disponible tant en théorie qu’en pratique à l’époque des faits, c’est-à-dire qu’il était accessible et susceptible d’offrir au requérant le redressement de ses griefs, et qu’il présentait des perspectives raisonnables de succès (voir, parmi d’autres références, Akdivar et autres c. Turquie, arrêt du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1210, § 66). A cet égard, la Cour note que le Gouvernement se limite à dire que les requérants auraient pu faire appel, sans apporter d’éléments jurisprudentiels démontrant que, dans des affaires similaires à la présente, le recours devant la juridiction d’appel aurait pu remédier au grief relatif à l’application de la loi no 662 de 1996. Au demeurant, la Cour observe que la Cour de cassation italienne a confirmé la légitimité de l’application de cette loi pour toute occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996 (arrêt no 10679 de 2000).
Par conséquent, l’exception de non-épuisement des voies de recours internes du Gouvernement doit être rejetée.
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
2. Les requérants allèguent la violation de leur droit d’accès à un tribunal garanti par l’article 6 § 1 qui est ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le Gouvernement relève que dans le système juridique italien, le propriétaire d’un terrain qui avait été occupé par l’administration ne pouvait pas réclamer devant les juridictions compétentes une indemnité d’occupation avant l’expiration du délai d’occupation autorisée. Il pouvait toutefois s’adresser au tribunal et demander l’indemnisation en attendant l’expiration dudit délai. De plus, le Gouvernement rappelle que l’article 20, quatrième alinéa, de la loi no 865 de 1971, qui ne permettait pas aux intéressés de saisir les juridictions compétentes avant l’expiration de l’occupation autorisée pour demander une indemnisation, a été déclaré non compatible avec la Constitution le 22 octobre 1990.
En outre, le Gouvernement soulève une exception tirée du non-respect du délai de six mois. Il soutient que la requête est tardive dans la mesure où elle a été introduite plus de six mois après le moment où le délai d’occupation autorisé est expiré et plus de six mois après la déclaration d’inconstitutionnalité de l’article 20, quatrième alinéa, de la loi no 865 de 1971.
Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
Ils soutiennent qu’ils n’avaient aucun recours leur permettant de réclamer une indemnité pendant la période d’occupation autorisée. De plus, cette période a été prorogée plusieurs fois. Ils font valoir que cette limitation n’était pas compatible avec le droit d’accès à un tribunal.
La Cour relève d’emblée que la loi litigieuse qui empêchait l’accès à un tribunal pendant la période d’occupation d’urgence a été déclarée non conforme à la Constitution en 1990.
De plus, les requérants ont pu demander une indemnisation dans la même procédure instituée pour obtenir les dommages-intérêts découlant de la privation du terrain. La Cour note que les requérants ont obtenu, par décision judiciaire, une indemnité d’occupation légitime d’un montant de 14 982 000 ITL (2 566,79 EUR). Le jugement du tribunal, qui a acquis l’autorité de la chose jugée, a donc réparé au niveau interne la violation alléguée de la Convention.
Ce grief doit donc être rejeté pour défaut manifeste de fondement, conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief des requérants tiré d’une atteinte injustifiée à leur droit au respect de leurs biens ;
Déclare le restant de la requête irrecevable.
Santiago QuesadaChristos Rozakis
Greffier adjointPrésident
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