[EXTRAITS]
(...)
EN FAIT
Le requérant, M. John Clarke, est un ressortissant britannique né en 1950 et résidant à Bristol. Le gouvernement défendeur a été représenté par M. D. Walton, du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. La procédure initiale
En 1997, le requérant attaqua une autorité locale et une compagnie d’assurances (« la Zurich ») au sujet d’un dommage occasionné à un logement qu’il tenait en location de l’autorité locale. Il reprochait à celle-ci de ne pas avoir pris soin du logement et des alentours, et à la Zurich de ne pas avoir versé l’indemnité due au titre de la police d’assurance qui couvrait le préjudice. D’un montant initial de 29 026 livres sterling (GBP), les prétentions du requérant furent revues à la hausse au cours du procès, pour atteindre une somme totale de 71 000 GBP. Le 31 juillet 1997, la Zurich consigna auprès du tribunal le montant de 3 000 GBP. Pour en informer le requérant, les greffes des county courts de Portsmouth et de Newcastle upon Tyne lui adressèrent des formulaires N243. Ces documents, qui prévoyaient un certain nombre d’options, n’avaient pas été remplis. Les 13 et 14 mai 1999, la county court de Newcastle upon Tyne rendit deux jugements défavorables au requérant. Celui-ci fut condamné à verser les frais et dépens, et se vit refuser l’autorisation de former un recours. Le 7 avril 2000, le Lord Justice Thorpe lui refusa l’autorisation de saisir la Cour d’appel puis, le 5 mai 2000, celle de saisir la Chambre des lords.
2. La procédure de faillite
Le 15 novembre 2000, s’appuyant sur la loi, la Zurich réclama le remboursement des frais et dépens auquel le requérant avait été condamné à l’issue de la procédure initiale. La Zurich n’obtint pas satisfaction ; le 8 décembre 2000, une demande de mise en faillite fut notifiée. L’intéressé fut déclaré failli à la date du 31 janvier 2001. Un appel contre l’ordonnance de mise en faillite fut rejeté le 8 mars 2001 ; le 9 novembre 2001, c’est-à-dire hors délai, le requérant sollicita l’autorisation de former un recours. Le 9 mai 2002, le Lord Justice Chadwick et Sir Swinton Thomas rejetèrent cette demande au motif que l’ordonnance de mise en faillite avait été prise en raison d’une dette reconnue en justice, non contestable et non susceptible de demande reconventionnelle. Parallèlement, le Lord Justice Chadwick donna des instructions afin que les trois affaires concernant le requérant qui étaient alors pendantes devant la Cour d’appel (voir ci-dessous) fussent examinées ensemble avant le 24 juin 2002.
Le 20 novembre 2002, lors d’une nouvelle audition publique du requérant, il fut décidé de placer celui-ci en détention pour une durée de deux mois au motif qu’il n’avait pas satisfait aux demandes raisonnables du syndic de faillite. Auparavant, il avait déjà été emprisonné en vertu d’un mandat d’arrêt pour non-comparution à une audience, et avait passé deux semaines en prison pour défaut de coopération avec le syndic.
La procédure de faillite révéla un certain nombre d’incidents où l’intéressé avait manqué à diverses obligations. Ainsi, le 8 février, le 16 mars, le 30 mai et le 13 juin 2001, il avait omis de se présenter à des rendez-vous avec l’administrateur judiciaire. Par ailleurs, il ne s’était pas rendu à son audition publique, et en conséquence avait été arrêté et mis en détention provisoire du 23 avril au 2 mai 2002. Par la suite, il avait négligé de fournir à l’administrateur judiciaire le bilan de liquidation requis par la législation sur la faillite, et avait refusé de se présenter devant lui pour répondre à des questions. Le 8 novembre 2002 – son recours contre l’ordonnance de mise en faillite ayant été rejeté le 9 mai 2002 –, son audition publique devant le juge Neuberger avait repris. Le requérant avait à nouveau refusé de répondre aux questions. Après un report destiné à lui donner plus de temps pour s’exécuter, il fut condamné le 20 novembre 2002 à une peine de deux mois d’emprisonnement.
3. Les autres actions engagées par le requérant
A la suite du jugement du 14 mai 1999 rendu au terme de la procédure initiale, le requérant engagea trois autres actions : la première, devant la county court de Portsmouth, contre le ministère de la Justice (Lord Chancellor’s Department), au sujet des informations contenues dans le formulaire N243 ; la deuxième contre la Zurich, qui, selon le requérant, l’avait induit en erreur en l’incitant à ne pas accepter la consignation judiciaire ; la troisième contre l’avocat de la Zurich, qui, d’après lui, l’avait fourvoyé en lui donnant à penser qu’il ne pouvait retirer la consignation au début de la procédure, le 10 mai 1999.
Dans la procédure dirigée contre le ministère de la Justice, le grief du requérant fut présenté le 11 novembre 1999, puis à nouveau le 14 janvier 2000. Le 22 juin 2000, le juge Daniel, district judge auprès de la county court de Bristol, décrivit comme suit le formulaire N243 :
« [le formulaire précise que] si le défendeur entend accepter la consignation judiciaire il doit l’indiquer par écrit, dans un délai de vingt et un jours. Le document comporte ensuite certains mentions et délais, qui figurent entre crochets. A cet égard, il laisse beaucoup à désirer, d’autant qu’aucune des diverses mentions entre crochets n’a été rayée. En fait, je ne pense pas que l’employé moyen d’un tribunal connaisse suffisamment les règles applicables pour savoir comment compléter cette partie du formulaire ; j’imagine que dans la plupart des cas toutes les options sont laissées ouvertes. »
Le grief fut néanmoins écarté au motif qu’il n’avait pas de chances réelles d’aboutir, le requérant ne pouvant établir que l’unique erreur commise sur le formulaire était à l’origine des pertes subies. L’autorisation de faire appel fut accordée par le juge du fond, mais l’appel fut rejeté par le juge Rutherford QC (circuit judge), de la county court de Bristol, à la date du 10 août 2000. Pour le juge Rutherford, le grief consistait en résumé à se plaindre que le greffe avait fait preuve de négligence en délivrant un formulaire ambigu et pour partie incorrect, et que de ce fait le requérant n’avait pas accepté la consignation judiciaire, avait perdu le procès et avait été condamné à verser des frais et dépens d’un montant de 25 000 GBP. Le juge admit que le ministère de la Justice avait envers le requérant un devoir de vigilance et qu’il y avait manqué. En revanche, le juge rejeta l’argument selon lequel le requérant avait agi contre ses propres intérêts à cause de ce manquement : l’intéressé lui-même avait indiqué que s’il n’avait pas accepté la consignation judiciaire avant l’audience c’était parce qu’il s’était fié aux déclarations de l’avocat de la Zurich. A plusieurs reprises, le requérant demanda l’autorisation de faire appel. L’un de ses moyens d’appel portait sur la participation d’un district judge et d’un circuit judge, comme juges uniques, à l’examen de l’affaire. Il souligna que ceux-ci avaient été nommés sur recommandation du ministre de la Justice (Lord Chancellor), défendeur dans la procédure, lequel les dirigeait et avait le pouvoir de les révoquer. Le Lord Justice Brooke, statuant sur la demande d’autorisation de former un second appel, accueillit cette requête le 13 décembre 2000, essentiellement pour le « point de portée constitutionnelle » touchant à la situation des circuit judges et district judges dans les affaires dirigées contre le ministre ou le ministère de la Justice. Par ailleurs, l’autorisation de faire appel fut accordée sur un certain nombre de points subsidiaires.
L’appel devant la Cour d’appel aurait dû être examiné à la date du 5 novembre 2001 ; le Treasury Solicitor avait nommé un conseil, et un amicus curiae avait été désigné. Peu avant, le greffe de la Cour d’appel apprit que le requérant avait été déclaré failli le 31 janvier 2001 et reporta l’audience aux fins d’établir quelle était l’incidence de la faillite sur la procédure. L’administrateur judiciaire estima que les motifs d’action lui revenaient mais qu’il ne disposait pas de fonds pour agir. Dans une lettre du 28 février 2002, il indiqua qu’il était prêt à étudier une demande en vue de l’attribution au requérant des motifs d’action, mais qu’il était réticent à le faire si ce dernier ne coopérait pas.
La plainte objet de la deuxième procédure, qui visait la Zurich et dans laquelle le requérant accusait les représentants de celle-ci d’avoir fait une fausse déclaration par négligence durant la procédure initiale, fut écartée par un district judge le 22 août 2000. Le 16 novembre 2000, l’autorisation de faire appel fut refusée par un circuit judge. D’après l’article 54 § 4 de la loi de 1999 sur l’accès à la justice, pareil refus était non susceptible d’appel. La demande du requérant en vue d’un nouvel appel fut examinée par la Cour d’appel le 13 décembre 2000 ; à cette même date, le Lord Justice Brooke ordonna que la demande lui fût soumise pour lui permettre de décider des instructions à formuler. Lorsqu’il reçut le dossier, il lui apparut clairement que la décision contestée était insusceptible d’appel, et il émit des instructions en ce sens. Le requérant en fut informé le 28 mars 2001 et sollicita la tenue d’une audience. Le 31 mars 2001, le Lord Justice Brooke demanda que l’audience eût lieu en même temps que celle consacrée à l’action contre le ministère de la Justice.
Quant à l’action contre l’avocat de la Zurich, elle fut rejetée le 13 décembre 2000. Le requérant sollicita l’autorisation de faire appel. Cette demande fut traitée par le Lord Justice Brooke, lequel ordonna le 31 mars 2001 qu’elle fût examinée en même temps que l’action contre le ministère de la Justice.
4. L’audience du 30 mai 2002 et les développements ultérieurs
Le 30 mai 2002, conformément aux instructions données le 9 mai 2002 dans le cadre de l’appel concernant la faillite, le Lord Justice Chadwick examina les questions restantes liées aux trois actions dont il avait à connaître (voir le point 3 ci-dessus). Il exposa la genèse de l’affaire et indiqua quelles étaient les deux grandes questions qui se posaient. La première consistait à se demander si, eu égard à leur mode de désignation, les district judges et les juges des county courts étaient suffisamment indépendants du ministre de la Justice pour ne pas donner une impression de partialité ou éviter une violation de l’article 6 de la Convention. La seconde question était de savoir si l’article 54 § 4 de la loi de 1999 sur l’accès à la justice était compatible avec la loi de 1998 sur les droits de l’homme.
Le Lord Justice Chadwick estima que la poursuite des trois actions revenait désormais à l’administrateur judiciaire de la faillite. Il rejeta l’affirmation du requérant selon laquelle lorsque l’on avait identifié des questions revêtant un intérêt public important, celles-ci devaient toujours faire l’objet d’une procédure. Il souligna qu’il fallait toujours que quelqu’un fût à même d’agir et en ait la volonté, et releva en particulier qu’à diverses reprises le requérant avait déjà manqué à coopérer avec l’administrateur judiciaire.
L’appel dans le cadre de l’action dirigée contre le ministère de la Justice fut rayé du rôle, de même que les demandes dans les deux autres actions. Ces décisions furent prises parce que « la personne à laquelle [revenaient] les motifs d’action ne souhait[ait] pas maintenir ledit appel et lesdites demandes, et que [le requérant], qui souhait[ait] les maintenir, n’[était] pas en situation de le faire dans ces procédures ». Le Lord Justice Chadwick indiqua par ailleurs ce qui suit :
« s’il fournit au présent tribunal copie d’un acte en vertu duquel le syndic lui transmet les motifs d’action, [le requérant] pourra, par écrit et dans un délai de trois mois à compter d’aujourd’hui, prier le présent tribunal de réintroduire l’appel et les demandes. (...) [I]l me semble juste, vu le profond sentiment d’injustice qu’éprouve [le requérant] (...), de lui laisser la possibilité, sous réserve toutefois qu’un tel acte soit établi en sa faveur, de rétablir le recours devant la présente juridiction. Le délai de trois mois pourra lui-même être prolongé sur demande écrite adressée à la présente juridiction – avec copie à l’administrateur judiciaire –, exposant les circonstances qui donnent à penser qu’une prorogation pourrait être utile. »
Le 31 mai 2002, l’administrateur judiciaire pria le requérant de lui fournir copie des demandes de transmission des motifs d’action que l’intéressé affirmait avoir déposées. Par ailleurs, il invita le requérant à lui soumettre des propositions à cet égard, et ajouta que lorsqu’il les recevrait il consulterait ses solicitors pour recueillir leur avis. Il indiqua qu’il allait avoir besoin de fonds, car à sa connaissance il n’y avait pas de liquidités ni d’actifs liquidables dans le patrimoine du failli.
Le 7 juin 2002, l’administrateur judiciaire répondit en ces termes à deux lettres du requérant datées de la veille :
« Faisant suite à votre demande, je confirme que je n’ai pas l’intention de poursuivre ces actions. En tant qu’administrateur judiciaire, je n’ai accès à des fonds publics que dans une mesure très limitée, et comme vous le savez (...) le service de l’insolvabilité juge que l’affaire ne mérite pas d’être menée plus avant (...) Je dois également souligner que votre manquement à coopérer dans ces procédures n’a rien fait pour servir vos arguments, car vous semblez considérer que toute décision que je prends doit surgir à partir de rien. (...) J’estime qu’à ce jour vous n’avez nullement coopéré de façon concrète (...)
En ce qui me concerne, je constate que vous ne m’avez jamais adressé de demande formelle afin que je vous attribue le [pouvoir d’agir]. (...) Je vous saurais gré de bien vouloir me faire parvenir sur-le-champ copie des lettres auxquelles vous vous référez. L’absence de ces lettres me donne à penser que vous ne les avez jamais écrites (...) Si vous souhaitez faire avancer les choses, veuillez m’envoyer [la somme de 1 000 GBP, majorée de la TVA, pour les honoraires des solicitors], afin que je prie ceux-ci d’étudier la question et de me donner leur avis (...) »
Selon le requérant, l’administrateur judiciaire demanda qu’il fût à nouveau incarcéré parce qu’il n’avait pas répondu à certaines questions, mais cette demande fut rejetée le 12 juin 2003.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
Voici un extrait du canevas de l’argument de l’amicus curiae désigné pour l’audience qui aurait dû avoir lieu devant la Cour d’appel à la date du 5 novembre 2001 (voir le point 3 ci-dessus) :
« Désignation
25. Les circuit judges sont désignés par la Reine, sur recommandation du ministre de la Justice (voir l’article 16 de la loi de 1971 sur les tribunaux).
26. Les juges contribuent de façon importante à la sélection des circuit judges et des district judges. Pour l’une et l’autre catégorie, le processus de sélection comporte notamment des « sondages » confidentiels auprès de juges et d’autres gens de loi, dont les candidats ne sont pas informés (...). Qui plus est, la sélection des candidats appelés à passer un entretien est effectuée par un jury comprenant un circuit judge en exercice, un fonctionnaire et une personne extérieure à la profession (...)
27. Cela étant dit, la décision finale quant à la personne à recommander à la Reine pour désignation appartient au seul ministre de la Justice (...). La recommandation par celui-ci est une condition indispensable à la désignation (article 16 de la loi de 1971 sur les tribunaux).
28. Le mode de désignation d’un district judge est similaire (...), à ceci près que la nomination est effectuée par le ministre de la Justice lui-même, conformément à l’article 6 de la loi de 1984 sur les county courts (...)
29. Les qualités personnelles recherchées chez les candidats aux postes de district judge et de circuit judge sont « l’intégrité et l’indépendance », dont on dit qu’elles englobent « l’indépendance d’esprit et le courage moral » ainsi que « l’équité et l’impartialité » (...)
La rémunération
30. Pour les district judges comme pour les circuit judges, la loi prévoit que le montant de la rémunération est fixé librement par le ministre de la Justice, lequel agit avec l’accord du Trésor (pour les district judges) ou l’aval du ministre de la Fonction publique (pour les circuit judges).
31. En ce qui concerne les district judges, l’article 6 § 1 de la loi de 1984 sur les county courts dispose :
« Sous réserve des dispositions du présent article, chaque district compte un district judge, lequel est nommé par le ministre de la Justice et perçoit la rémunération que celui-ci a pu requérir avec l’accord du Trésor. »
32. S’agissant des circuit judges, l’article 18 § 1 de la loi de 1971 sur les tribunaux indique :
« Sous réserve de la deuxième partie de l’annexe no 2 à la présente loi, un circuit judge perçoit la rémunération qui a été fixée par le ministre de la Justice avec l’aval du ministre de la Fonction publique. »
33. L’article 18 § 2 dispose notamment que la rémunération est versée à des intervalles non supérieurs à trois mois, déterminés par le Trésor (article 18 § 2 c)), et qu’elle peut être augmentée mais non réduite, par une décision fondée sur l’article 18 (article 18 § 2 d)).
34. M. Staff [fonctionnaire du ministère de la Justice ayant témoigné dans l’affaire] explique qu’« en pratique » la rémunération des juges est désormais fixée sur une base annuelle, « compte tenu des recommandations adressées au gouvernement par la commission consultative des salaires ». Cet organe semble toutefois dépourvu de fondement légal. Ses recommandations ne s’imposent ni au ministre de la Justice ni au pouvoir exécutif.
Le serment
35. Comme l’a souligné M. Staff (...), tant les district judges que les circuit judges doivent prêter le serment d’allégeance et le serment judiciaire (voir l’article 76 § 1 de la loi de 1990 sur les tribunaux et les services juridiques, et l’article 22 § 1 de la loi de 1971 sur les tribunaux).
La révocation
36. Un district judge peut être révoqué par le ministre de la Justice en vertu des paragraphes 4 à 6 de l’article 11 de la loi de 1984 sur les county courts, qui sont ainsi libellés :
« 4. Une personne nommée à un poste visé au paragraphe 1 demeure à ce poste tant qu’elle fait preuve d’un comportement sans reproche.
5. Le pouvoir de révoquer une telle personne pour faute peut être exercé par le ministre de la Justice.
6. Le ministre de la Justice peut également révoquer une telle personne pour incompétence. »
37. Un circuit judge peut être révoqué par le ministre de la Justice en vertu de l’article 17 de la loi de 1971 sur les tribunaux, qui dispose :
« S’il l’estime approprié, le ministre de la Justice peut révoquer un circuit judge pour incompétence ou faute. »
(...)
84. A notre avis, l’aspect le plus troublant de cette affaire du point de vue de l’article 6 est le rôle limité des juges s’agissant de contrôler l’exercice du pouvoir légal du ministre de la Justice de révoquer un juge de county court.
(...)
95. Cela ne signifie pas nécessairement que les dispositions actuelles sont non conformes à l’article 6. De prime abord, les passages tirés des affaires Clancy (...), Spear (...) et Campbell et Fell (...) sont en l’espèce une aide appréciable pour le défendeur. L’affaire Spear (affaire récente dont a connu, comme président du collège, le Lord Justice Laws (...)) est particulièrement utile au défendeur, bien qu’il ne s’agisse pas d’une décision de la Cour d’appel. Il est juste de noter, toutefois, que la citation tirée de Campbell et Fell a été interprétée de façon restrictive par la Court of Session. Voir en particulier la façon brillante dont Lord Reed commente ce passage dans Starrs (p. 236).
96. Le meilleur moyen de défense du défendeur sur le meilleur argument du demandeur quant à l’article 6 consiste à dire qu’en pratique la révocation est très rare et que lorsqu’une telle mesure intervient elle ne menace en rien l’indépendance et l’impartialité de la magistrature.
97. A nos yeux, une certaine prudence s’impose si l’on entend mettre l’accent sur la rareté des cas effectifs de révocation de juges de county court (...) aux fins de tirer des conclusions quant à leur indépendance et à leur impartialité au regard de la Convention. En théorie, le fait qu’il n’y ait jamais besoin d’exercer le pouvoir de révocation correspond tout aussi bien à la situation où les magistrats se plient totalement à la volonté du ministre de la Justice qu’à celle où ils sont pleinement indépendants et impartiaux et où le ministre de la Justice n’ose aucune ingérence.
98. Notre propos n’est pas d’affirmer que l’on se trouve ici dans le premier cas de figure. En effet, on pourrait dire de façon fort pertinente qu’un tel point de vue refléterait précisément l’espèce de « méfiance paranoïaque » contre laquelle la Cour d’appel a mis en garde dans l’affaire Spear.
(...)
102. Nous considérons qu’il n’est guère aisé de répondre à la question de savoir si les juges de county court concernés en l’espèce ont satisfait ou non à l’article 6. Cette affaire est davantage un cas limite que les affaires Findlay, Starrs ou Scanfuture (dans un sens), ou Spear et Clancy (dans l’autre sens).
103. En définitive, nous affirmons respectueusement que
a) la tradition ancienne et manifeste consistant à ne faire usage du pouvoir de révocation qu’à titre tout à fait exceptionnel,
combinée à
b) l’existence d’un contrôle juridictionnel relativement complet[1],
suffit à rendre le système actuel conforme à l’article 6, bien que, comme cela a été souligné plus haut, un système plus visiblement conforme à l’article 6 existe et soit souhaitable. »
GRIEFS
Le requérant se plaint de la procédure initiale et des procédures consécutives. Invoquant l’article 6 de la Convention, il affirme que la situation des juges dans les juridictions inférieures généralement, et celle des juges ayant connu de sa cause en particulier, est incompatible avec les critères de la Convention. Il soutient également que l’administrateur judiciaire aurait dû mener les actions dans lesquelles ces questions avaient été soulevées en son nom.
(...)
EN DROIT
1. Le requérant affirme que la procédure qu’il a engagée contre le ministère de la Justice n’était pas conforme à l’article 6 de la Convention. Son principal grief consiste à dire que, bien que le Lord Justice Brooke eût estimé que la question de l’indépendance et de l’impartialité des district judges et des circuit judges mettait en jeu un « point de portée constitutionnelle », celui-ci n’a jamais été traité durant la procédure, de sorte que le grief du requérant concernant l’indépendance et l’impartialité des juges est resté en suspens.
Le passage pertinent de l’article 6 dispose :
« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le Gouvernement soutient que le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes s’agissant de cette action, car même à supposer que l’administrateur judiciaire ait refusé de transmettre le droit d’agir au requérant – idée rejetée par le Gouvernement –, ce dernier n’a pas saisi le tribunal national en vertu de l’article 303 de la loi de 1986 sur l’insolvabilité aux fins de faire infirmer ou modifier cette décision de l’administrateur judiciaire.
Quant au bien-fondé du grief, le Gouvernement avance que l’article 6 ne s’applique pas à la procédure en question dès lors que la demande du requérant ne s’analyse pas en une contestation réelle ou sérieuse susceptible de mettre en jeu ses droits au regard de l’article 6. Il affirme qu’en tout état de cause les tribunaux ayant statué dans la procédure contre le ministère de la Justice ont satisfait aux exigences de l’article 6. Il estime en particulier que les circuit judges et les district judges sont suffisamment indépendants et impartiaux pour examiner toute plainte contre le ministre ou le ministère de la Justice. A titre subsidiaire, le Gouvernement soutient qu’il était possible de remédier à toute carence par le biais d’un recours.
Le requérant maintient ses griefs.
La Cour relève d’emblée que la procédure en question portait sur le grief du requérant selon lequel, en lui fournissant un formulaire N243 rempli de manière inadéquate ou erronée dans le cadre de son action contre la Zurich, le ministère de la Justice avait manqué à son devoir de vigilance envers lui. Il est vrai que le juge Rutherford a estimé que même dans la version du requérant rien n’indiquait que celui-ci avait subi un préjudice en raison de ce manquement. Dès lors, il était peut-être inévitable qu’il perdît le procès. Cependant, loin de dépendre du dénouement d’une procédure, l’article 6 s’applique dans le contexte des contestations « réelles et sérieuses » relatives à des droits ou obligations de caractère civil (Z et autres c. Royaume-Uni [GC], no 29392/95, § 87, CEDH 2001-V). La Cour estime que l’action du requérant, même si elle était peu judicieuse et vouée à l’échec, s’analysait en une plainte réelle selon laquelle il y avait eu un manquement du ministère de la Justice à l’un de ses devoirs. Il s’ensuit que l’article 6 s’applique à la procédure en l’espèce.
Dans la présente affaire, la question centrale – que les tribunaux nationaux concernés n’ont en fin de compte jamais traitée – est de savoir si le grief du requérant a été examiné par un tribunal qui était « indépendant et impartial » au sens de l’article 6 de la Convention. Il s’agit plus particulièrement de déterminer si le district judge et le circuit judge ayant statué sur l’action du requérant en première et en deuxième instance (le district judge Daniel et le juge Rutherford, respectivement) étaient « indépendants et impartiaux », eu égard au fait que la procédure était dirigée contre le ministère de la Justice et que tous deux avaient été nommés par le ministre.
La Cour souligne que, pour établir si un tribunal peut passer pour « indépendant », il faut prendre en compte, notamment, le mode de désignation et le mandat de ses membres, l’existence d’une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s’il y a ou non apparence d’indépendance. Il y va de la confiance que les tribunaux se doivent d’inspirer aux justiciables.
Quant à la condition d’« impartialité », elle revêt deux aspects. Il faut d’abord que le tribunal ne manifeste subjectivement aucun parti pris ni préjugé personnel. Ensuite, le tribunal doit être objectivement impartial, c’est-à-dire offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime.
Les notions d’indépendance et d’impartialité objective étant étroitement liées, la Cour les examinera ensemble dans la mesure où elles concernent la présente affaire (Cooper c. Royaume-Uni [GC], no 48843/99, § 104, CEDH 2003-XII). Elle traitera ces questions à tour de rôle.
Le district judge Daniel, qui a examiné l’action du requérant en première instance, avait été désigné par le ministre de la Justice en 1993, à l’issue d’une procédure ayant comporté une période de travail en tant que juge suppléant, un entretien devant un jury au sein duquel siégeait un district judge en activité, ainsi que des consultations auprès de juges et d’autres gens de loi dont les candidats n’avaient pas été informés. Le serment judiciaire qu’il avait prêté comprenait un engagement à administrer la justice de manière impartiale. Sa nomination avait porté sur un poste à temps plein qu’il pouvait occuper jusqu’à l’âge de la retraite, assorti d’une rémunération et d’une pension versées conformément à la loi. Le juge ne pouvait être révoqué que pour incompétence ou faute ; de plus, avant l’exercice d’un quelconque pouvoir de révocation, le ministre de la Justice aurait été tenu de motiver sa décision ; enfin, cette décision aurait pu être soumise à un contrôle juridictionnel. La Cour admet que le mode de désignation et le mandat du juge Daniel étaient compatibles avec les exigences posées à l’article 6.
La situation du juge Rutherford, le circuit judge ayant connu du recours du requérant, était similaire. Sa nomination, faite en juin 1995 par la Reine sur avis du ministre de la Justice, avait suivi une procédure ouverte et compétitive ayant là aussi comporté une période de travail (en tant qu’assistant recorder), des consultations avec des juges et d’autres gens de loi, ainsi qu’un entretien. Dans le cas du juge Rutherford, il y avait eu dans le jury un circuit judge, un fonctionnaire du ministère de la Justice ainsi qu’une personne extérieure à la profession. L’intéressé avait prêté le même serment que le juge Daniel. Sa nomination avait porté sur un poste à temps plein qu’il pouvait occuper jusqu’à la retraite, assorti d’une rémunération fixée selon la loi. Le juge ne pouvait être révoqué que pour faute ou incompétence, et une telle mesure aurait pu être contestée si elle avait été prise pour des motifs non pertinents. Là encore, la Cour admet que le mode de désignation et le mandat du juge Rutherford étaient compatibles avec l’article 6 § 1 de la Convention.
Concernant les garanties contre les pressions extérieures, la Cour prend note de l’argument du Gouvernement – non contesté par le requérant – selon lequel il n’y a pas de lien hiérarchique ou structurel entre les juges et le ministère de la Justice. Par ailleurs, rien ne donne à penser que l’on exerce en fait des pressions sur des district judges ou des circuit judges pour les amener à trancher une affaire dans un sens plutôt que dans un autre. Compte tenu du serment judiciaire que les deux juges en question ont prêté et de l’absence d’éléments indiquant que des pressions extérieures étaient exercées – ou risquaient de l’être –, la Cour ne voit aucune cause d’inquiétude à cet égard.
La Cour souligne qu’il n’a pas été prétendu en l’espèce que le juge Daniel (district judge) ou le juge Rutherford auraient été animés par un parti pris ou un préjugé personnel (« impartialité subjective »).
En ce qui concerne l’apparence d’indépendance et l’exigence d’impartialité, la Cour rappelle que les tribunaux doivent être indépendants de l’exécutif et des parties (Ringeisen c. Autriche, arrêt du 16 juillet 1971, série A no 13, p. 39, § 95). Dans une précédente affaire, elle a jugé que les fonctions de contrôle des tribunaux exercées par le Chancelier de la Justice suédois n’avaient pas d’incidence sur l’indépendance et l’impartialité des tribunaux suédois (Gasper c. Suède, no 18781/91, décision de la Commission du 6 juillet 1998, Décisions et rapports 94-B, p. 5).
Le requérant a engagé son action contre la partie de l’exécutif (le ministère de la Justice) qui met en œuvre l’action du ministre de la Justice. Eu égard à la participation de celui-ci à la désignation des juges, et à sa responsabilité suprême quant au ministère, il est sans doute compréhensible que le requérant ait vu chez les juges qui ont examiné sa cause un manque d’indépendance ou d’impartialité. En réalité, cependant, toute action civile doit être examinée par des juges, de sorte que lorsqu’une action est engagée contre des magistrats ou contre l’appareil administratif des tribunaux, elle est forcément examinée par un juge qui a un certain lien avec d’autres juges ou avec l’administration des juridictions. Ainsi que la Cour l’a dit dans l’affaire Campbell et Fell, le simple fait que les membres de comités des visiteurs soient nommés par le ministre de l’Intérieur, responsable en personne de l’administration des prisons, ne signifie pas que ces membres dépendent de l’exécutif :
« (...) à ce compte, il faudrait en dire autant des juges désignés par décision ou sur l’avis d’un ministre doté de compétence en matière d’administration des juridictions. » (Campbell et Fell c. Royaume-Uni, arrêt du 28 juin 1984, série A no 80, p. 40, § 79)
La question à trancher dans une telle affaire est de savoir s’il y a en l’occurrence des éléments quelconques qui font naître une apparence objective de manque d’indépendance ou d’impartialité.
Il est vrai que les circuit judges et les district judges peuvent être révoqués par le ministre de la Justice. A cet égard, la Cour observe tout d’abord que l’exercice par le ministre de son pouvoir de révocation serait susceptible d’un contrôle juridictionnel. Le niveau de contrôle qui serait appliqué dans cette hypothèse est incertain : il reposerait soit sur l’idée que le ministre ne peut révoquer un juge qu’en cas de véritable manquement de la part de celui-ci, soit sur l’idée que le niveau de contrôle dépend de l’importance de l’enjeu. En tout état de cause, la juridiction chargée du contrôle pourrait vérifier si le pouvoir de révocation a été exercé adéquatement.
La Cour estime qu’un observateur objectif tiendrait également compte du fait que – jusqu’à la présente affaire – il n’y a eu aucun cas où une personne se soit plainte que le pouvoir de révocation du ministre de la Justice ait nui à l’impartialité ou à l’indépendance d’un circuit judge ou d’un district judge, et également du fait qu’il n’y a presque pas d’exemples de révocation de district judges ou de circuit judges. D’après les éléments disponibles, aucun district judge n’a de mémoire d’homme été révoqué par le ministre de la Justice, et un seul circuit judge a fait l’objet d’une telle sanction (après avoir été condamné pour malhonnêteté) depuis la création de la fonction, il y a plus de trente ans.
Globalement, la Cour estime qu’un observateur objectif n’aurait aucune raison de s’inquiéter de la révocabilité d’un juge dans les circonstances de l’espèce, et que le district judge et le circuit judge ayant connu de l’affaire ont satisfait aux exigences de l’article 6 en matière d’indépendance et d’impartialité.
Compte tenu de cette conclusion, la Cour n’a pas besoin de rechercher si d’éventuelles lacunes dans la protection judiciaire, en première ou en deuxième instance, pouvaient être redressées par les procédures ultérieures ; elle n’a pas non plus à se prononcer sur l’argument du Gouvernement selon lequel cette partie de la requête est irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes.
Enfin, la Cour doit examiner le grief du requérant consistant à dire que les juridictions nationales n’ont pas répondu à son affirmation selon laquelle les juges Daniel et Rutherford n’avaient pas rempli les exigences de l’article 6. La Cour vient de conclure que les deux juges avaient satisfait aux critères d’« indépendance » et d’« impartialité » de la Convention, de sorte que la question de savoir si les tribunaux qui sont intervenus par la suite pouvaient remédier à d’éventuelles carences ne se pose pas. Concernant les procédures ayant suivi celle menée devant la county court, la Cour observe que les tribunaux nationaux se sont donné beaucoup de mal pour offrir un traitement équitable au requérant et à ses divers griefs. En particulier, le Lord Justice Chadwick, après avoir rayé du rôle les demandes et l’appel du requérant parce que les motifs d’action avaient été transmis à l’administrateur judiciaire, a néanmoins offert au requérant la possibilité de réintroduire les actions en question sous réserve qu’il obtienne de l’administrateur judiciaire un acte lui attribuant les motifs d’action. Pour pouvoir réintroduire l’action, il incombait manifestement au requérant de se procurer l’acte en question, ce qu’il n’a pas fait. Eu égard au comportement de l’intéressé durant la procédure de faillite, on ne saurait considérer que le refus de facto de l’administrateur judiciaire d’établir cet acte était déraisonnable, ou qu’il a eu des incidences disproportionnées sur l’accès du requérant aux juridictions d’appel dans les trois actions qui étaient en cours.
Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4.
(...)
[1]. L’existence d’une longue tradition étant peut-être de nature à rendre plus complet le contrôle juridictionnel dans toute affaire qui se présenterait.
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