SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 27120/95
présentée par Georges CLERFAYT et autres
contre la Belgique
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 8 septembre 1997 en présence de
M. S. TRECHSEL, Président
Mme G.H. THUNE
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
Mme M. HION
MM. R. NICOLINI
A. ARABADJIEV
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 5 avril 1995 par Georges CLERFAYT et
autres contre la Belgique et enregistrée le 25 avril 1995 sous le N°
de dossier 27120/95 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
18 octobre 1996 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 24 décembre 1996 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requête a été introduite par 12 habitants de l'arrondissement
électoral de Hal-Vilvorde, dont la liste figure en annexe. Devant la
Commission, les requérants sont représentés par Maître Dominique
Lagasse, avocat au barreau de Bruxelles.
La requête vise certaines dispositions de la loi du
16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat, dont
les requérants contestent la conformité avec les articles 3 du
Protocole N° 1 combiné avec l'article 14 de la Convention. Leurs griefs
concernent principalement le mode de composition des conseils des
communautés.
Le cadre institutionnel dans lequel s'inscrit la loi du
16 juillet 1993
1. Selon le Titre Premier de la Constitution belge, «la Belgique est
un Etat fédéral qui se compose des Communautés et des Régions» (article
1er de la Constitution, nouveau texte du 17 février 1994).
Elle comprend trois communautés : la Communauté flamande, la
Communauté française et la Communauté germanophone (article 2) et trois
régions : la Région flamande, la Région wallonne et la Région
bruxelloise (article 3).
A celles-ci s'ajoutent encore quatre régions linguistiques : la
française, la néerlandaise, l'allemande et la région linguistique
bilingue de Bruxelles-Capitale. Cette dernière est dotée d'un Conseil
qui comprend un groupe linguistique français et un groupe linguistique
flamand.
L'article 35 de la Constitution dispose par ailleurs que :
«L'autorité fédérale n'a de compétences que dans les matières que
lui attribuent formellement la Constitution et les lois portées
en vertu de la Constitution même.
Les communautés ou les régions, chacune pour ce qui la concerne,
sont compétentes pour les autres matières, dans les conditions
et selon les modalités fixées par la loi. Cette loi doit être
adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa.»
Une loi à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, de
la Constitution doit être adoptée à «la majorité des suffrages dans
chaque groupe linguistique de chacune des Chambres, à condition que la
majorité des membres de chaque groupe se trouve réunie et pour autant
que le total des votes positifs émis dans les deux groupes
linguistiques atteigne les deux tiers des suffrages exprimés».
2. Toutefois, l'article 137 de la Constitution prévoit la
possibilité suivante :
«En vue de l'application de l'article 39, le Conseil de la
Communauté française et le Conseil de la Communauté flamande
ainsi que leurs Gouvernements peuvent exercer les compétences
respectivement de la région wallonne et de la région flamande,
dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi.
Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l'article 4,
dernier alinéa.»
Faisant usage de cette possibilité déjà prévue antérieurement,
le Conseil et l'Exécutif de la Communauté flamande exercent, depuis le
8 août 1980, non seulement leurs compétences propres, mais également
celles revenant à l'exécutif et à l'assemblée législative de la Région
flamande.
3. D'autre part, l'article 138 de la Constitution, introduit en
1993, prévoit que :
«Le conseil de la Communauté française, d'une part, et le Conseil
de la Région wallonne et le groupe linguistique français du
Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale d'autre part, peuvent
décider d'un commun accord et chacun par décret que le Conseil
et le Gouvernement de la Région wallonne dans la région de langue
française et le groupe linguistique français du Conseil de la
Région de Bruxelles-Capitale exercent, en tout ou en partie, des
compétences de la Communauté française.»
Les décrets en question sont adoptés à la majorité des deux tiers
par le conseil de la Communauté française et à la majorité absolue au
sein des deux autres assemblées.
L'article 138 de la Constitution a été mis en oeuvre par trois
décrets du 19 juillet 1993 qui opèrent des transferts étendus de
compétences : passent ainsi vers les collectivités régionales
francophones des pans importants de la politique de santé et de l'aide
aux personnes, la promotion sociale, la reconversion et le recyclage
professionnels, les infrastructures dans le domaine du sport et de la
vie en plein air, le tourisme et les transports scolaires.
4. Aux termes de l'article 115, par. 1, de la Constitution, «il y
a un Conseil de la Communauté française et un Conseil de la Communauté
flamande, dénommé Conseil flamand, dont la composition et le
fonctionnement sont fixés par la loi, adoptée à la majorité prévue à
l'article 4, dernier alinéa.»
Par ailleurs, l'article 116 se lit ainsi :
«Les Conseils sont composés de mandataires élus.
Chaque Conseil de communauté est composé de membres élus
directement en qualité de membre du Conseil de communauté
concerné ou en qualité de membre d'un Conseil de région.
Sauf en cas d'application de l'article 137, chaque Conseil de
région est composé de membres élus directement en qualité de
membre du Conseil de région concernée ou en qualité de membre
d'un Conseil de communauté.»
L'article 24 de la loi spéciale du 8 août 1980, tel que modifié
par l'article 9 de la loi spéciale du 16 juillet 1993, dispose que :
«1. Le Conseil flamand se compose :
1° de 118 membres élus directement ;
2° des 6 premiers membres élus du groupe linguistique
néerlandais du Conseil de la région de Bruxelles-Capitale visé
à l'article 23 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux
institutions bruxelloises.
(...)
3. Le Conseil de la Communauté française se compose :
1° de 75 membres du Conseil régional wallon ;
2° de 19 membres élus par le groupe linguistique français
du Conseil de la région Bruxelles-Capitale en son sein, visé à
l'article 23 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux
institutions bruxelloises.»
5. Par ailleurs, l'article 37bis de la loi spéciale de réformes
institutionnelles du 8 août 1980, inséré par la loi spéciale du
16 juillet 1993, prévoit la possibilité pour les sénateurs élus
directement de siéger avec voix consultative au Conseil de la
Communauté française ou au Conseil régional wallon.
6. Les articles 127 à 129 de la Constitution, qui précisent les
compétences des conseils des communautés française et flamande, sont
ainsi libellés:
Article 127
«Les Conseils de la Communauté française et de la Communauté
flamande, chacun pour ce qui le concerne, règlent par décret :
1° les matières culturelles ;
2° l'enseignement, à l'exception :
a) de la fixation du début et de la fin de l'obligation
scolaire ;
b) des conditions minimales pour la délivrance des diplômes;
c) du régime des pensions ;
3° la coopération entre les communautés, ainsi que la coopération
internationale, y compris la conclusion de traités, pour les
matières visées au 1° et 2°.
Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier
alinéa, arrête les matières culturelles visées au 1°, les formes
de coopération visées au 3°, ainsi que les modalités de
conclusion de traités, visée au 3°.
Ces décrets ont force de loi respectivement dans la région de
langue française et dans la région de langue néerlandaise, ainsi
qu'à l'égard des institutions établies dans la région bilingue
de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leurs activités, doivent
être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à
l'autre communauté.
Article 128
1. Les Conseils de la Communauté française et de la Communauté
flamande règlent par décret, chacun en ce qui le concerne, les
matières personnalisables, de même qu'en ces matières, la
coopération entre les communautés et la coopération
internationale, y compris la conclusion de traités.
Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier
alinéa, arrête ces matières personnalisables, ainsi que les
formes de coopération et les modalités de conclusions de traités.
2. Ces décrets ont force de loi respectivement dans la région
de langue française et dans la région de langue néerlandaise,
ainsi que, sauf si une loi adoptée à la majorité prévue à
l'article 4, dernier alinéa, en dispose autrement, à l'égard des
institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-
Capitale qui, en raison de leur organisation, doivent être
considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre
communauté.
Article 129
1. Les Conseils de la Communauté française et de la Communauté
flamande, chacun pour ce qui le concerne, règlent par décret, à
l'exclusion du législateur fédéral, l'emploi des langues pour :
1° les matières administratives ;
2° l'enseignement dans les établissements créés, subventionnés
ou reconnus par les pouvoirs publics ;
3° les relations sociales entre les employeurs, leur personnel,
ainsi que les actes et documents des entreprises imposés par la
loi et les règlements ;
2. Ces décrets ont force de loi respectivement dans la région
de langue française et dans la région de langue néerlandaise,
excepté en ce qui concerne :
- les communes ou groupes de communes contigus à une autre région
linguistique et où la loi prescrit ou permet l'emploi d'une autre
langue que celle de la région dans laquelle ils sont situés. Pour
ces communes, une modification aux règles sur l'emploi des
langues dans les matières visées au paragraphe 1er ne peut être
apportée que par une loi adoptée à la majorité prévue à l'article
4, dernier alinéa ;
- les services dont l'activité s'étend au-delà de la région
linguistique dans laquelle ils sont établis ;
- les institutions fédérales et internationales désignées par la
loi dont l'activité est commune à plus d'une Communauté.»
5. L'article 31 bis de la loi spéciale du 8 août 1980 tel que
modifié par l'article 43 de la loi spéciale du 16 juillet 1993, dispose
que les membres du Conseil flamand prêtent, avant d'entrer en fonction,
serment de la manière suivante : «Ik zweer de Grondwet na te leven».
GRIEFS
Les requérants se plaignent d'abord d'une atteinte à la libre
expression de leur opinion sur le choix du corps législatif. Ils
expliquent qu'en tant que citoyens francophones de l'arrondissement
électoral de Hal-Vilvorde, ils ne peuvent plus envoyer de représentants
dans les institutions de la Communauté française, c'est-à-dire l'une
des communautés compétentes pour régler, dans certains cas sur tout le
territoire national, des matières qui touchent à l'identité culturelle.
Ils ajoutent que leur non-représentation au Conseil de la Communauté
française n'est pas compensée par la possibilité d'être représentés au
Conseil flamand, dans la mesure où leurs représentants ont, d'une part,
l'obligation de prêter serment en néerlandais avant d'entrer en
fonction au Conseil flamand et, d'autre part, l'obligation d'employer
exclusivement le néerlandais dans cette assemblée.
Les requérants se plaignent également d'une discrimination par
rapport aux citoyens néerlandophones de l'arrondissement de
Hal-Vilvorde, ainsi que par rapport aux citoyens néerlandophones de
l'arrondissement administratif de Bruxelles.
Ils soutiennent dès lors que les articles 24 et 31 bis de la loi
spéciale du 8 août 1980, tel que modifiés par les articles 9 et 43 de
la loi spéciale du 16 juillet 1993 violent l'article 3 du Protocole N°
1, pris isolément ou combiné avec l'article 14 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 5 avril 1995 et
enregistrée le 25 avril 1995.
Le 13 mai 1996, la Commission a décidé de porter la requête à la
connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à présenter par
écrit des observations sur la recevabilité et le bien-fondé du grief
par lequel les requérants, habitants francophones de l'arrondissement
électoral de Hal-Vilvorde, se plaignaient de ne pas pouvoir être
représentés au Conseil de la communauté française.
Le Gouvernement a présenté des observations le 18 octobre 1996,
après deux prolongations de délai. Les requérants ont présenté leurs
observations en réponse le 24 décembre 1996.
EN DROIT
Invoquant l'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3), les requérants
se plaignent d'une atteinte à la libre expression de leur opinion sur
le choix du corps législatif. Ils expliquent qu'en tant que citoyens
francophones de l'arrondissement électoral de Hal-Vilvorde, ils ne
peuvent plus envoyer de représentants dans les institutions de la
Communauté française, c'est-à-dire l'une des communautés compétentes
pour régler, dans certains cas sur tout le territoire national, des
matières qui touchent à l'identité culturelle. Ils ajoutent que leur
non-représentation au Conseil de la Communauté française n'est pas
compensée par la possibilité d'être représentés au Conseil flamand,
dans la mesure où leurs représentants ont, d'une part, l'obligation de
prêter serment en néerlandais avant d'entrer en fonction au Conseil
flamand et, d'autre part, l'obligation d'employer exclusivement le
néerlandais dans cette assemblée.
Les requérants se plaignent également d'une discrimination par
rapport aux citoyens néerlandophones de l'arrondissement de
Hal-Vilvorde, ainsi que par rapport aux citoyens néerlandophones de
l'arrondissement administratif de Bruxelles. A cet égard, ils invoquent
l'article 14 de la Convention, combiné avec l'article 3 du Protocole
N° 1 (art. 14+P1-3).
L'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3) est ainsi libellé :
«Les Hautes Parties Contractantes s'engagent à organiser, à des
intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret,
dans les conditions qui assurent la libre expression de l'opinion
du peuple sur le choix du corps législatif.»
Pour sa part, l'article 14 (art. 14) de la Convention se lit
comme suit :
«La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente
Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée
notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la
religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions,
l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité
nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.»
a) Le Gouvernement soulève d'abord que les requérants ne sauraient
être considérés comme «victimes» au sens de l'article 25 (art. 25) de
la Convention. En effet, ils habitent tous dans l'arrondissement
administratif de Hal-Vilvorde qui fait partie intégrante de la région
de langue néerlandaise. Or, la compétence du Conseil de la Communauté
française, pour lequel ils réclament l'électorat et l'éligibilité, ne
s'étend point à la région de langue néerlandaise.
Les requérants rappellent qu'ils étaient représentés, jusqu'à
l'entrée en vigueur des dispositions attaquées, au Conseil de la
Communauté française, le premier requérant étant en outre, en tant que
parlementaire francophone, ancien membre du Conseil de la Communauté
française. Ils ont tous intérêt à ce que les citoyens francophones de
ces communes puissent continuer à être représentés au Conseil de la
Communauté française ou à s'y voir assurer une représentation propre
qui soit le reflet de leur identité et de leurs opinions. Cette
assemblée législative est effectivement compétente pour les matières
qui touchent au plus près à leur identité linguistique et culturelle,
c'est-à-dire compétente pour la culture, l'enseignement et l'emploi des
langues. Dès lors, les dispositions attaquées, qui suppriment cette
représentation, leur causent indubitablement grief.
La Commission constate que l'exception présentée par le
Gouvernement relève en réalité de l'examen du bien-fondé de la requête
et qu'elle ne peut être tranchée qu'à la lumière des éléments présentés
à cet égard par les parties.
b) Quant au bien-fondé, le Gouvernement explique d'abord que les
compétences territoriales des communautés française et flamande ne
peuvent en aucun cas excéder leur région linguistique respective et les
institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale
qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme
appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre communauté (ci-après
«institutions monocommunautaires»). Cela signifie concrètement que la
Communauté française ne peut exercer aucune compétence à l'égard des
communes de l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde où sont
établis les requérants, ces communes faisant partie de la région
unilingue de langue néerlandaise. Si des malentendus ont pu se
développer à ce propos, c'est parce que les compétences des Communautés
française et flamande se prolongent dans la région bilingue de
Bruxelles-Capitale à l'égard des institutions «monocommunautaires».
Les requérants exposent d'abord que ni la Constitution, ni la loi
n'ont attribué de territoire aux Communautés française et flamande. Si
la Constitution a fixé le champ d'application des décrets, c'est-à-dire
les normes législatives ou réglementaires, elle ne l'a pas fait pour
les autres modes d'action des Communautés, tel que l'octroi de
subventions pour des activités culturelles. En outre, même s'ils
habitent en Flandre, les francophones des communes de l'arrondissement
administratif de Hal-Vilvorde animent et fréquentent des institutions
culturelles francophones. Ils regardent et écoutent la chaine
francophone de radiotélévision (RTBF). Leurs enfants vont dans des
crèches, des écoles, des mouvements de jeunesse, des plaines de jeux
francophones. On ne peut nier, dès lors, qu'ils sont concernés par les
politiques menées par la Communauté française, même si les normes de
celle-ci ne s'appliquent pas en principe au territoire qu'ils habitent.
En ce qui concerne l'impossibilité d'envoyer des représentants
dans les institutions de la Communauté française, la Commission
rappelle que l'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3) ne vaut que pour
l'élection du «corps législatif», ce dernier terme devant être
interprété à la lumière de la structure constitutionnelle de l'Etat en
cause (cf. Cour eur. D.H., arrêt Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique
du 2 mars 1987, série A n° 113, p. 23, par. 53). Or, les requérants
eux-mêmes admettent que la Communauté française a une compétence
territoriale limitée en ce qui concerne son activité législative et
réglementaire, ses décrets ne s'appliquant pas aux personnes habitant
dans la région de langue néerlandaise. Les «autres modes d'action»
cités par les requérants ne sauraient constituer une action
législative. Dans ces conditions, l'article 3 du Protocole N° 1
(P1-3) ne saurait s'appliquer en l'espèce. La Commission rappelle aussi
que l'article 14 (art. 14) de la Convention n'interdit la
discrimination que dans la jouissance des droits et libertés garantis
par la Convention (cf. par exemple N° 10733/84, déc. 11.3.85, D.R. 41,
p. 211 ; N° 11278/84, déc. 1.7.85, D.R. 43, p. 216). Dans la mesure où
l'article 3 (art. 3) précité n'est pas en jeu, l'article 14 (art. 14)
ne trouve pas non plus application à cet égard.
En ce qui concerne l'obligation faite aux membres du Conseil
flamand de prêter serment en néerlandais avant d'entrer en fonction et
d'employer exclusivement le néerlandais dans cette assemblée, la
Commission relève que, dans son arrêt Mathieu-Mohin et Clerfayt c.
Belgique, la Cour a reconnu aux Etats contractants une large marge
d'appréciation pour organiser leurs systèmes électoraux, le membre de
phrase «conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du
peuple sur le choix du corps législatif» de l'article 3 (art. 3)
précité impliquant pour l'essentiel «le principe de l'égalité de
traitement de tous les citoyens dans l'exercice de leurs droit de vote
et droit de se présenter au suffrage» (arrêt précité du 2 mars 1987,
p. 24, par. 54). Elle a en outre estimé qu'il n'était pas déraisonnable
qu'un régime électoral entraîne pour les minorités linguistiques la
nécessité d'accorder leurs suffrages à des personnes aptes et prêtes
à user de la langue de leur région, une obligation analogue se
rencontrant dans nombre d'Etats pour l'organisation de leurs élections
(ibidem, p. 25, par. 57).
La Commission constate que les électeurs francophones de
l'arrondissement de Hal-Vilvorde jouissent des droits de vote et
d'éligibilité dans les mêmes conditions que les électeurs
néerlandophones de cet arrondissement. Ils n'en sont point privés par
le seul fait que leurs représentants au Conseil flamand ont
l'obligation de prêter serment en néerlandais avant d'entrer en
fonction et d'employer exclusivement le néerlandais dans cette
assemblée. Par ailleurs, on ne saurait comparer la situation existant
dans une région unilingue à celle prévalant dans une région bilingue,
comme la région linguistique bilingue de Bruxelles-Capitale.
Dans ces conditions, la Commission n'aperçoit à cet égard aucune
apparence de violation de l'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3)
considéré isolément.
Dans la mesure où les arguments présentés sur ce point au titre
de l'article 14 (art. 14) de la Convention coïncident avec ceux que les
requérants invoquent sur le terrain de l'article 3 du Protocole N° 1,
(P1-3) la Commission, renvoyant aux considérations développées à propos
de l'article 3 (art. 3), constate l'absence de discrimination au
détriment des intéressés, de sorte qu'aucune apparence de violation de
l'article 14 (art. 14) de la Convention n'a pu être relevée en
l'espèce.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
H.C. Krüger S. Trechsel
Secrétaire Président
de la Commission de la Commission
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