DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 2794/04
présentée par CLINIQUE DU CHATEAU DE LA MAYE
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 6 juin 2006 en une chambre composée de :
MM.A.B. Baka, président,
J.-P. Costa,
I. Cabral Barreto,
MmesA. Mularoni,
E. Fura-Sandström,
D. Jočienė,
M.D. Popović, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 14 janvier 2004,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, la Clinique Du Château de La Maye, est un établissement de santé privé. Elle est représentée devant la Cour par Me de Forges, avocat à Paris.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.
La requérante était liée, au moment des faits à l’origine du litige, aux caisses régionales d’assurance maladie (« CPAM ») par des conventions passées en application de l’article L.162-22 du code de sécurité sociale (voir droit interne pertinent) alors en vigueur (un arrêté du 29 juin 1978 a approuvé la convention type de l’hospitalisation privée). Ces conventions avaient été complétées par des avenants tarifaires, homologués par arrêté préfectoral, qui fixaient les tarifs des prestations fournies par les requérantes. Sur la base de ces conventions de droit privé, la requérante facturait aux caisses d’assurance maladie un forfait journalier pour les frais de séjour et de soins ainsi qu’un complément pour frais de salle d’opération (« FSO »). Aux termes de l’article R.162-32 du code de la sécurité sociale (voir droit interne pertinent), abrogé par un décret du 3 décembre 1992, le montant de ce complément devait être fixé selon des modalités définies par un arrêté conjoint du ministre de la Santé, du ministre de la Sécurité sociale et du ministre chargé du Budget. Ce fut l’objet de l’arrêté ministériel du 28 décembre 1990 (voir droit interne pertinent). Ce dernier fut abrogé par l’article 2 de l’arrêté ministériel du 13 mai 1991 (voir droit interne pertinent) puis annulé par le Conseil d’Etat le 13 mai 1994, pour incompétence de son auteur :
« Considérant qu’il résulte des dispositions précitées que les tarifs de responsabilité des caisses sont fixés par voie conventionnelle ; que l’article R 162-32-2o n’a pas pour objet et ne saurait avoir légalement pour effet d’attribuer conjointement au ministre chargé de la santé, au ministre chargé de la sécurité sociale et au ministre chargé du budget le pouvoir de fixer directement et unilatéralement le montant du complément afférent aux frais de salle d’opération qui est un des éléments des tarifs de responsabilité ; que l’arrêté attaqué du 28 décembre 1990 prévoit que le complément afférent aux frais de salle d’opération est obtenu en multipliant une valeur monétaire de ce complément, fixée par voie conventionnelle, par un coefficient déterminé par divers facteurs ; que cet arrêté ne se borne pas à définir les modalités de fixation du montant du complément afférent aux frais de salle d’opération ou d’accouchement mais fixe directement ledit montant, et par suite le tarif de responsabilité conventionnel ; qu’il est par suite entaché d’incompétence ; que les deux organisations sont fondées à en demander l’annulation ; (...) »
L’article 1 de l’arrêté du 13 mai 1991, entré en vigueur le 19 mai 1991, introduisit un abattement ayant pour effet de minorer des 2/5e les versements effectués par les caisses de sécurité sociale. Ce deuxième arrêté fut abrogé avec effet du 1er avril 1992, puis annulé par un arrêt du Conseil d’Etat du 4 mars 1996, ainsi libellé :
« Considérant qu’aux termes de l’article R. 162-40 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction en vigueur à la date de l’arrêté attaqué la commission paritaire nationale est chargée d’émettre un avis : 1o sur toute question intéressant les rapports entre les caisses et les établissements d’hospitalisation privés mentionnés à l’article R. 162-27 ; qu’en vertu de ces dispositions la commission paritaire nationale devait être consultée avant l’intervention de l’arrêté interministériel du 13 mai 1991 relatif aux modalités de détermination du complément afférent aux frais de salle d’opération dans les établissements d’hospitalisation régis par l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier et n’est d’ailleurs pas contesté que la commission paritaire nationale de l’hospitalisation privée, saisie par une lettre du ministre des affaires sociales et de la solidarité datée du 17 avril 1991 , qui ne contenait d’ailleurs aucune indication de délai, s’est réunie le 16 mai 1991, soit postérieurement à la date de la signature de l’arrêté attaqué ; (...) que, par suite l’arrêté intervenu avant que l’avis exigé par les dispositions réglementaires sus rappelées ait été donné, a été pris sur une procédure irrégulière et est par suite entaché d’illégalité ;
(...)
DECIDE
Article 1er : L’article 1er de l’arrêté du ministre des affaires sociales et de la solidarité et du ministre délégué au budget et du ministre délégué à la santé du 13 mai 1991 relatif aux modalités de détermination du complément afférent aux frais de salle d’opération dans les établissements d’hospitalisation régis par l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale est annulé. »
En exécution de cet arrêt, et compte tenu de l’anéantissement de la minoration des 2/5e, pour la période du 19 mai 1991 au 31 mars 1992, la requérante, en date du 22 juillet 1996, adressa à la Mutualité sociale agricole d’Ile-de-France une demande de remboursement portant sur la somme de 19 311,61 francs.
Le 27 décembre 1996, le Parlement adopta une loi de validation des actes pris en application de l’article 1erannulé de l’arrêté du 13 mai 1991 (voir droit interne pertinent).
La demande de la requérante étant restée sans réponse, elle saisit la commission de recours amiable le 2 mai 1997. Par une décision du 11 juin 1997, notifiée le 10 juillet, la commission de recours rejeta le recours : « confirme la décision, compte tenu de la loi du 27 décembre 1996 relative au financement de la sécurité sociale qui rend caduque la décision du Conseil d’Etat ».
Le 4 juillet 1997 (la requérante affirme que c’est le 2 septembre 1997), la requérante demanda l’annulation de cette décision devant le tribunal des affaires de sécurité sociale de Paris.
Par un jugement du 26 mai 1998, le tribunal fit droit à la demande de la requérante. La partie adverse fit appel en faisant valoir que compte tenu de l’absence de texte pour la période concernée et de l’article 34 de la loi du 27 décembre 1996, les remboursements effectués ne pouvaient donner lieu au versement d’un complément.
Par un arrêt du 29 novembre 2000, la cour d’appel de Paris confirma le jugement du 26 mai 1998. La caisse se pourvut en cassation.
Par un arrêt du 14 novembre 2002, notifié le 24 juillet 2003, la Cour de cassation cassa et annula l’arrêt de la cour d’appel de Paris sans renvoi :
« Attendu que, pour accueillir le recours de la clinique, l’arrêt attaqué retient essentiellement que l’article 6 § 1 de la Convention s’oppose à l’application de l’article 34 de la loi du 27 décembre 1996 validant, sous réserve des décisions de justice passées en force jugée, en tant qu’ils résultent de l’application de l’arrêté du 31 mai 1991, les facturations des établissements de santé privés régis par l’article L 162-22 du code de la sécurité sociale aux organismes d’assurance maladie et les versements y afférents effectués au titre du complément afférent aux frais de salle d’opération ;
Qu’en statuant ainsi alors que l’action de la clinique avait été engagée le 4 juillet 1997 devant le tribunal des affaires de sécurité sociale c’est-à-dire postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 27 décembre 1996, la cour d’appel a violé les textes susvisés ;
Et attendu qu’il n’ y a pas lieu à renvoi, la Cour de cassation pouvant mettre fin au litige, en appliquant la règle de droit appropriée conformément à l’article 627 alinéa 2 du nouveau code de procédure civile ; »
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. Code de la sécurité sociale
Les dispositions pertinentes en vigueur au moment des faits sont les suivantes :
Article L. 162-22, tel qu’en vigueur jusqu’au 1er août 1991 (modifié par une loi du 18 janvier 1991 et abrogé par une ordonnance du 24 avril 1996 ; il n’est plus en vigueur depuis le 1er juillet 1997)
« (...) Des conventions à durée déterminée, pour chaque discipline, sont passées entre les caisses régionales d’assurance maladie et les établissements privés de soins de toute nature. (...) Ces conventions fixent les tarifs d’hospitalisation auxquels sont soignés les assurés sociaux dans ces établissements ainsi que les tarifs de responsabilité des caisses. Ces tarifs d’hospitalisation comprennent les frais d’analyses et d’examens de biologie médicale.
La durée des conventions mentionnées à l’alinéa précédent ne peut être inférieure à cinq ans.
Ces conventions n’entrent en vigueur qu’après leur homologation par l’autorité administrative. (...)
Un décret en Conseil d’Etat fixe les conditions d’application des alinéas qui précèdent et notamment les modalités de la suspension ou de la dénonciation des conventions par les caisses et les cas et conditions dans lesquels l’autorité administrative peut suspendre les effets de l’homologation. La décision de refus d’homologation doit être motivée.
A défaut de convention ou si les tarifs conventionnels n’ont pas été homologués, les caisses fixent des tarifs de responsabilité applicables auxdits établissements. Ces tarifs sont homologués dans les mêmes conditions que les tarifs conventionnels. »
Article R. 162-32
« Les tarifs de responsabilité mentionnés à l’article R. 162-22 ci-dessus comprennent :
2o) un complément afférent aux frais de salle d’opération ou d’accouchement des services de chirurgie et de maternité, indépendant de la durée d’hospitalisation, et dont le montant sera fixé selon les modalités qui seront définies par un arrêté conjoint du ministre chargé de la santé, du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget ; (...) ».
Article R142-1
« Les réclamations relevant de l’article L. 142-1 formées contre les décisions prises par les organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole de salariés ou de non-salariés sont soumises à une commission de recours amiable composée et constituée au sein du conseil d’administration de chaque organisme.
Cette commission doit être saisie dans le délai de deux mois à compter de la notification de la décision contre laquelle les intéressés entendent former une réclamation. La forclusion ne peut être opposée aux intéressés que si cette notification porte mention de ce délai.
Toutefois, les contestations formées à l’encontre des décisions prises par les organismes chargés du recouvrement des cotisations, des majorations et des pénalités de retard doivent être présentées à la commission de recours amiable dans un délai d’un mois à compter de la notification de la mise en demeure. »
2. Arrêté du 28 décembre 1990 fixant les modalités de détermination du complément afférent aux frais de salle d’opération dans les établissements d’hospitalisation régis par l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale
Article 1
« Dans les établissements d’hospitalisation régis par l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale, le complément afférent aux frais de salle d’opération est obtenu en multipliant une valeur monétaire de ce complément, fixée par voie conventionnelle, par un coefficient a calculé selon la formule suivante (...) »
Article 2
« Le présent arrêté s’applique à titre temporaire à compter du 1er janvier 1991. Il prendra fin à la date d’entrée en vigueur de nouvelles modalités de détermination du complément afférent aux frais de salle d’opération ».
3. Arrêté du 13 mai 1991 relatif aux modalités de détermination du complément afférent aux frais de salle d’opération dans les établissements d’hospitalisation régis par l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale
Article 1
« Pour le calcul du complément afférent aux frais de salle d’opération dans les établissements de soins privés régis par l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale, la cotation des actes d’anesthésie est affectée d’un coefficient égal à trois cinquièmes. »
Article 2
« L’arrêté du 28 décembre 1990 susvisé est abrogé. »
4. Loi no 96-1160 du 27 décembre 1996 (loi de financement de la sécurité sociale pour 1997)
Article 34
« Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les facturations des établissements de santé privés régis par l’article L.162-22 du code de la sécurité sociale aux organismes d’assurance maladie et les versements y afférents, effectués au titre du complément afférent aux frais de salle d’opération visé à l’article R. 162-32 du code précité, sont validés en tant qu’ils résultent de l’application de l’arrêté du 13 mai 1991. »
5. Pour les autres éléments de droit interne, il est renvoyé à l’arrêt Clinique des Acacias et autres c. France (nos65399/01,65406/01, 65405/01, 65407/01) du 13 octobre 2005
GRIEF
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante estime que l’adoption par le législateur de l’article 34 de la loi du 27 décembre 1996 est contraire au principe de la prééminence du droit et au droit à un procès équitable garantis par l’article 6 § 1 de la Convention. Elle conteste la cassation décidée en l’espèce au motif que le tribunal des affaires de sécurité sociale a été saisi postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi de validation du 27 décembre 1996. Le litige était en réalité antérieur à la loi de validation : c’est le 22 juillet 1996 qu’à été saisie la mutualité sociale agricole d’Ile-de-France, précisément après l’arrêt du Conseil d’Etat du 4 mars 1996 ; par ailleurs, le contentieux en cette matière doit suivre plusieurs étapes dont la première est l’obtention d’une décision, la deuxième la saisine de la commission de recours amiable d’une réclamation contre cette décision et la troisième la saisine du tribunal qui n’est possible que contre une décision de la commission de recours amiable. En l’espèce, le litige était donc né et actuel le 22 juillet 1996.
EN DROIT
La requérante se plaint de l’intervention de l’Etat dans l’instance judiciaire à laquelle elle était partie et invoque l’article 6 § 1 de la Convention :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
La Cour rappelle que si, en principe, le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur, le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige (Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce, arrêt du 9 décembre 1994, série A no 301-B, p. 82, § 49 ; OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres c. France, nos 42219/98 et 54563/00, § 61, 27mai 2004).
Dans ces affaires, elle a relevé que l’intervention du législateur avait eu lieu à un moment où une instance judiciaire à laquelle l’Etat était partie se trouvait pendante. Elle a donc conclu que l’Etat avait porté atteinte aux droits des requérants garantis par l’article 6 en intervenant d’une manière décisive pour orienter en sa faveur l’issue imminente de l’instance à laquelle il était partie.
Cela étant, une validation législative influant sur un litige futur dont les juridictions ne sont pas encore saisies à la date de l’adoption de la loi n’est pas susceptible d’être critiquée au regard de l’article 6 § 1 de la Convention car la Convention n’a jamais admis que la rupture de l’égalité des armes pût résulter de mesures « anticipant » en quelque sorte sur un procès non encore né, et ce serait aller trop loin qu’étendre cette théorie par analogie (Organisation nationale des syndicats d’infirmiers libéraux (O.N.S.I.L) c. France (déc.), no 39971/98, CEDH 2000-IX).
En l’espèce, la Cour constate que l’intervention du législateur est certes postérieure à la date à laquelle la requérante a adressé à la Mutualité sociale une réclamation, mais celle-ci ne saurait aux yeux de la Cour être regardée comme le début d’une instance judiciaire à laquelle elle aurait été partie. Par contre, l’intervention du législateur est antérieure à la saisine par la requérante de la commission de recours amiable. Or, conformément à l’article R. 142-1 du code de la sécurité sociale, les réclamations formées à l’encontre des décisions prises par les organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole sont soumises à une commission de recours amiable. Ce recours gracieux a la particularité de constituer un préalable obligatoire au recours contentieux. Par conséquent, la requérante ayant saisi la commission de recours amiable le 2 mai 1997, la procédure litigieuse n’était pas encore née lors de l’adoption et de l’entrée en vigueur immédiate de la loi du 27 décembre 1996. En conclusion, l’article 6 § 1 de la Convention n’a pas été méconnu du fait de l’intervention de la loi du 27 décembre 1996 et la requête doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
S. DolléA.B. Baka
GreffièrePrésident
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