COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête N° 27295/95
Clube de Futebol União de Coimbra
contre
Portugal
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 15 septembre 1997)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 30). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 31 - 51) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
A. Grief déclaré recevable
(par. 31) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
B. Point en litige
(par. 32) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1
de la Convention
(par. 33 - 50) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
a. Sur l'applicabilité de l'article 6
par. 1 de la Convention
(par. 34 - 41) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
b. Sur l'observation de l'article 6
par. 1 de la Convention
(par. 42 - 50) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
CONCLUSION
(par. 51). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
OPINION CONCORDANTE DE MM. J.-C. SOYER, C.L. ROZAKIS,
L. LOUCAIDES, B. MARXER, M.A. NOWICKI, I. CABRAL BARRETO,
J. MUCHA, G. RESS et K. HERNDL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
OPINION DISSIDENTE DE MM. S. TRECHSEL, I. BÉKÉS,
A. PERENIC, C. BÎRSAN, E. BIELIUNAS et R. NICOLINI . . . . . . . . 9
ANNEXE : DECISION DE LA COMMISSION SUR
LA RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . . .10
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. La requérante est une association sportive ayant son siège à
Coïmbre. Elle est représentée par deux membres de sa direction,
MM. Pinto Ferreira et Simões da Costa. Dans la procédure devant la
Commission, la requérante est représentée par Maître António Vaz de
Castro, avocat au barreau de Coïmbre.
3. La requête est dirigée contre le Portugal. Le gouvernement
défendeur est représenté par son agent, M. António Henriques Gaspar,
Procureur général adjoint.
4. La requête concerne la durée d'une procédure. La requérante
invoque l'article 6 par. 1 de la Convention.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 21 mars 1995 et
enregistrée le 11 mai 1995.
6. Le 17 janvier 1996, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de
donner connaissance de la requête au Gouvernement du Portugal, en
application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et
d'inviter les parties à présenter des observations sur sa recevabilité
et son bien-fondé.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 19 mars 1996. La
requérante y a répondu le 13 mai 1996. Le 21 janvier 1997, la
Commission a décidé de ne pas accorder à la requérante le bénéfice de
l'aide judiciaire.
8. Le 15 janvier 1997, la Commission a déclaré la requête recevable.
9. Le 24 janvier 1997, la Commission a adressé aux parties le texte
de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à
lui soumettre les éléments ou observations complémentaires sur le
bien-fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter. La
requérante a présenté ses observations le 11 mars 1997. Le
Gouvernement ne s'est pas prévalu de cette faculté. Le
9 septembre 1997, la Commission plénière a décidé d'évoquer l'affaire.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
présence des membres suivants :
M. S. TRECHSEL, Président
Mme G.H. THUNE
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
Mme M. HION
MM. R. NICOLINI
A. ARABADJIEV
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
15 septembre 1997 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil
de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
14. La décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
est jointe au présent rapport.
15. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
16. La requérante répondit à un appel d'offres sous la responsabilité
du secrétaire d'Etat au Tourisme, ayant pour objet la concession
d'exploitation d'une salle de jeu de bingo (loto public), à l'adresse
de sociétés opérant dans l'activité touristique et à des clubs ou
associations sportives.
17. N'ayant pas obtenu ladite concession, la requérante introduisit,
le 13 octobre 1983, un recours contentieux en annulation des actes
administratifs ayant octroyé cette concession à une autre association
sportive et à une société anonyme. Le recours fut introduit devant la
section du contentieux administratif de la Cour suprême administrative
(Supremo Tribunal Administrativo).
18. Par ordonnance du 10 février 1984, le rapporteur ordonna la
citation à comparaître du secrétaire d'Etat au Tourisme. Celui-ci
déposa ses conclusions en réponse le 17 avril 1984.
19. Par ordonnance du 7 mai 1984, le rapporteur ordonna la citation
à comparaître des deux intéressées qui avaient été retenues pour la
concession en question. A cette fin, deux commissions rogatoires
furent envoyées aux tribunaux de Coïmbre et de Figueira da Foz. Les
intéressées furent citées les 22 mai 1984 et 16 janvier 1985. Elles
déposèrent leurs conclusions en réponse les 25 juin 1984 et
10 février 1985 respectivement.
20. Par ordonnance du 23 avril 1985, le rapporteur invita les parties
à présenter leurs conclusions sur le bien-fondé du recours. La
requérante présenta ses conclusions le 30 mai 1985 et les deux
intéressées les 1er et 16 juillet 1985.
21. Le 7 novembre 1985, le ministère public présenta son avis sur la
recevabilité et le bien-fondé du recours. Il conclut à l'annulation
des actes administratifs en cause.
22. Le 16 décembre 1985, le rapporteur invita les parties à se
prononcer à cet égard, ce qu'elles firent entre les 15 janvier et
28 avril 1986.
23. Le 20 juin 1986, le rapporteur décida de transmettre le dossier
aux autres juges de la chambre appelée à examiner l'affaire.
24. La Cour suprême administrative rendit son arrêt le
12 février 1987. Elle rejeta d'abord l'exception tirée par le
secrétaire d'Etat au Tourisme et par les deux intéressées du défaut de
qualité pour agir de la requérante, estimant que celle-ci avait un
intérêt «direct et personnel» dans l'issue de l'affaire. La haute
juridiction accueillit ensuite les arguments de la requérante et annula
les actes administratifs en cause.
25. Tant le secrétaire d'Etat au Tourisme que les deux intéressées
interjetèrent des recours contre cette décision devant la cour plénière
de la section du contentieux administratif (pleno da secção) de la Cour
suprême administrative. Le dossier fut transmis à cette juridiction,
le 30 mars 1987.
26. Le délai fixé pour la présentation des mémoires de recours
s'écoula le 6 octobre 1987, seules les deux intéressées ayant déposé
de tels mémoires.
27. Le 4 novembre 1987, le ministère public présenta son avis sur le
bien-fondé du recours.
28. Le 16 novembre 1987, le rapporteur décida de transmettre le
dossier aux autres juges appelés à examiner le recours. Suivirent
plusieurs changements de rapporteur en raison des mutations et des
cessations de fonctions de plusieurs juges.
29. Le 18 novembre 1992, le recours introduit par le secrétaire
d'Etat au Tourisme fut jugé sans effet (deserto), faute de présentation
du mémoire.
30. Par arrêt du 29 septembre 1994, la cour plénière de la section
du contentieux administratif de la Cour suprême administrative rejeta
les recours et confirma la décision attaquée en toutes ses
dispositions.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
31. La Commission a déclaré recevable le grief de la requérante,
selon lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai
raisonnable.
B. Point en litige
32. Le point en litige est celui de savoir s'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
33. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose, dans sa
partie pertinente :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)
dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera
(...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil (...) »
a. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
34. La requérante expose que ce qui était en jeu c'était son droit
d'obtenir la concession d'exploitation de la salle de jeu en question.
Les actes administratifs qui ont octroyé cette concession à deux autres
participants étant prétendument illégaux, elle s'est bornée à faire
usage du seul moyen à sa disposition aux fins de sauvegarder ses
droits, à savoir le recours contentieux en annulation. Pour la
requérante, le droit en cause revêtait un caractère civil, l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention devant donc s'appliquer à la
procédure litigieuse.
35. Le gouvernement défendeur soutient que cette disposition n'est
pas applicable à la procédure en cause. Il relève que le recours de
la requérante ne pouvait que conduire, comme ce fut le cas, à
l'annulation des actes administratifs attaqués. Aucun droit de
caractère civil ne se trouvait donc en jeu au cours de la procédure
litigieuse. Le Gouvernement souligne que la simple possibilité que la
requérante participe à un nouvel appel d'offres suite à l'annulation
desdits actes administratifs ne saurait suffire pour conclure à
l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
36. La Commission rappelle la jurisprudence des organes de la
Convention, selon laquelle l'article 6 (art. 6) s'applique à
toute « contestation » relative à un « droit de caractère civil » que
l'on peut dire, au moins de manière défendable, reconnu en droit
interne (Cour eur. D.H., arrêt Neves e Silva c. Portugal du
27 avril 1989, série A n° 153, p. 14, par. 37 ; arrêt Editions
Périscope c. France du 26 mars 1992, série A n° 234-B, p. 64, par. 35).
Il doit s'agir d'une contestation réelle et sérieuse et l'issue de la
procédure doit être déterminante pour un tel droit.
37. A cet égard, la Commission observe qu'il est indéniable qu'il y
avait en l'espèce une contestation sur un droit, à savoir le droit
d'obtenir l'annulation de l'octroi de la concession à un tiers au
détriment de la requérante. La thèse de celle-ci offrait par ailleurs
un degré suffisant de sérieux, d'autant plus qu'elle a obtenu gain de
cause, et le droit en question était reconnu par le droit interne (cf.,
a contrario, N° 20907/92, déc. 2.3.94, D.R. 76, p. 113).
38. Reste à établir si le droit en cause revêtait un caractère civil
au sens de la jurisprudence des organes de la Convention. A cette fin,
la Commission rappelle que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention joue dès lors que l'action a un objet « patrimonial » et se
fonde sur une atteinte alléguée à des droits eux aussi patrimoniaux,
nonobstant l'origine du différend et la compétence des juridictions
administratives (voir notamment arrêt Editions Périscope c. France
précité, p. 66, par. 40). Il importe donc de savoir si l'issue de la
procédure était directement déterminante pour un droit de caractère
patrimonial de la requérante.
39. La Commission estime que le droit en cause présentait un enjeu
patrimonial considérable car la requérante s'est vue écartée de la
concession en question ou, à tout le moins, a vu s'évanouir l'espérance
légitime d'obtenir une telle concession en conformité avec les
exigences de la loi, compte tenu des vices constatés par les
juridictions internes à l'égard de l'appel d'offres (voir, mutatis
mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Benthem c. Pays-Bas du 23 octobre 1985,
série A n° 97, p. 16, par. 36). Par ailleurs, la requérante a fait
usage du seul moyen dont elle disposait pour attaquer les actes
administratifs litigieux, soit le recours contentieux en annulation
(Cour eur. D.H., arrêt Procola c. Luxembourg du 28 septembre 1995,
série A n° 326, p. 15, par. 39).
40. Compte tenu du lien étroit existant entre la procédure engagée
par la requérante et les répercussions que l'issue de ladite procédure
a pu ou pourra avoir sur un droit de caractère patrimonial, la
Commission estime que le droit en question revêtait un caractère civil
(arrêt Procola c. Luxembourg précité, ibidem).
41. Partant, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) s'applique en l'espèce.
b. Sur l'observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
42. La procédure litigieuse a débuté le 13 octobre 1983 et s'est
terminée le 29 septembre 1994 par l'arrêt de la cour plénière de la
section du contentieux administratif de la Cour suprême administrative.
La période en appréciation au regard de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
est donc de dix ans et onze mois.
43. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (Cour eur. D.H., arrêt Silva Pontes c. Portugal du
23 mars 1994, série A n° 286-A, p. 15, par. 39).
44. La requérante estime que la durée en cause ne saurait passer pour
raisonnable.
45. Le Gouvernement s'oppose à cette thèse et explique la durée de
la procédure par l'encombrement du rôle de la cour plénière de la
section du contentieux administratif de la Cour suprême administrative.
46. La Commission estime que l'affaire ne présentait pas une
complexité particulière.
47. Quant au comportement de la requérante, la Commission n'entrevoit
aucun retard qui puisse lui être imputable. Cet argument n'a d'ailleurs
pas été invoqué par le Gouvernement.
48. S'agissant du comportement des autorités judiciaires, la
Commission relève qu'entre la fin du délai fixé pour la présentation
des mémoires des parties, le 6 octobre 1987, et l'arrêt de la cour
plénière de la section du contentieux administratif de la Cour suprême
administrative, le 29 septembre 1994, presque sept ans se sont écoulés,
ce qui apparaît comme manifestement excessif. Le Gouvernement n'a
fourni aucune explication pertinente de ce délai, la surcharge du rôle
de la juridiction en cause ne constituant pas une telle explication.
49. La Commission réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants
d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs
juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision
définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations
de caractère civil dans un délai raisonnable (Cour eur. D.H.,
arrêt Vocaturo c. Italie du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32,
par. 17).
50. A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte
tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne
répond pas à la condition du "délai raisonnable".
CONCLUSION
51. La Commission conclut par vingt-trois voix contre sept qu'il y
a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
M. H.C. KRÜGER S. TRECHSEL
Secrétaire Président
de la Commission de la Commission
(Or. français)
OPINION CONCORDANTE DE MM. J.-C. SOYER, C.L. ROZAKIS,
L. LOUCAIDES, B. MARXER, M.A. NOWICKI, I. CABRAL BARRETO,
J. MUCHA, G. RESS et K. HERNDL
Tout en partageant l'opinion de la Commission selon laquelle il
y a eu en l'espèce violation de l'article 6 par. 1 de la Convention,
nous aurions préféré le raisonnement qui suit.
Nous observons d'abord que la requérante, ainsi que l'ont relevé
les juridictions internes (cf. par. 24 du rapport), remplissait les
conditions formelles exigées par la loi interne pour répondre à l'appel
d'offres en cause. Ces conditions ont créé un cadre juridique en vertu
duquel la requérante pouvait espérer être traitée de la même manière
que les autres intéressées remplissant les mêmes conditions. La
requérante avait ainsi, de ce fait, une espérance légitime d'obtenir
la concession en question, en conformité avec les exigences de la loi
interne. A notre avis, une telle espérance légitime est, à elle seule,
« déterminante », au sens de la jurisprudence des organes de la
Convention, pour les droits de caractère patrimonial de la requérante
et revêt, en conséquence, un caractère civil (voir, mutatis mutandis,
Cour eur. D.H., arrêt Pressos Compania Naviera S.A. et autres
c. Belgique du 20 novembre 1995, série A n° 332, p. 21, par. 31). Que
la concession en cause soit finalement octroyée à la requérante ou à
un tiers n'y change rien.
(Or. français)
OPINION DISSIDENTE DE MM. S. TRECHSEL, I. BÉKÉS,
A. PERENIC, C. BÎRSAN, E. BIELIUNAS et R. NICOLINI
Nous regrettons ne pas pouvoir nous rallier à l'opinion de la
majorité de la Commission, pour les raisons ci-après exposées.
Nous observons que la requérante ne pouvait obtenir, par le biais
de la procédure litigieuse, que l'annulation des actes administratifs
controversés et le droit de se présenter à un nouvel appel d'offres.
Cette simple possibilité ne saurait, à nos yeux, revêtir un caractère
« déterminant », au sens de la jurisprudence des organes de la
Convention et notamment de l'arrêt Procola cité dans le rapport, pour
un droit de caractère patrimonial de la requérante. En effet, l'issue
de la procédure en cause présentait un lien trop lointain avec les
éventuels intérêts économiques de la requérante.
Nous estimons qu'il s'agissait là, pour l'essentiel, d'un
contentieux de droit public, à savoir d'un recours fait contre un acte
et non contre une personne. Un tel recours, dans les circonstances de
l'espèce, ne mettait pas directement en cause un droit subjectif, ayant
trait à une activité économique, dont la requérante serait titulaire
(cf., à cet égard, N° 8847/80 & 8853/80, déc. 5.5.81, D.R. 24, p. 166).
L'article 6 par. 1 de la Convention ne trouve donc pas à
s'appliquer à la procédure litigieuse.
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