CINAR ET ÖNERYILDIZ contre la TURQUIE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 48939/99
présentée par Ahmet Nuri ÇINAR et Maşallah ÖNERYILDIZ
contre la Turquie

La Cour européenne des Droits de l’Homme (Première section), siégeant le 22 mai 2001 en une chambre composée de

MmesE. Palm, présidente,
W. Thomassen,
MM.Gaukur Jörundsson,
R. Türmen,
C. Bîrsan,
J. Casadevall,
R. Maruste, juges,
et de M. M. O’Boyle, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 18 janvier 1999 et enregistrée le 21 juin 1999,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants, MM. Ahmet Nuri Çınar et Maşallah Öneryıldız sont des ressortissants turcs, nés en 1958 et 1955 respectivement. A l’époque des faits, ils habitaient, avec leurs familles, dans le bidonville de Hekimbaşı à Ümraniye (İstanbul). Ils ont saisi la Cour en leur propre nom et au nom des membres de leurs familles, décédés suite à l’accident du 28 avril 1993 qui fait l’objet de cette présente requête : il s’agit de l’épouse du premier requérant, İpek Çınar et de ses enfants, Zelife, Berivan et Şirvan Çınar, de l’épouse du deuxième requérant, Gülnaz Öneryıldız, de sa concubine, Sıdıka Zorlu ainsi que de leurs enfants, Selahaddin, İdris, Mesut, Fatma, Zeynep, Remziye et Abdülkerim Öneryıldız.

Devant la Cour, les requérants sont représentés par Me Esra Deniz, avocate au barreau d’Istanbul. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent.

A.Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties au litige, peuvent se résumer comme suit.

1.Le bidonville d’Ümraniye 

Un dépôt d’ordures ménagères se trouvait en fonction depuis le début des années 1970 à Hekimbaşı dans le district d’Ümraniye (Istanbul). Ledit dépôt, situé sur la côte d’une vallée, s’étendait sur une surface d’environ 350 000 m2  et servait de décharge commune aux mairies des districts de Beykoz, d’Üsküdar, de Kadıköy et d’Ümraniye, sous l’autorité et la responsabilité de la mairie principale d’Istanbul.

A l’époque où cette décharge commença à être utilisée, cette région était inhabitée. Cependant, au fur et à mesure des années, des habitations de fortune furent construites de manière sauvage, sur le terrain contournant le dépôt d’ordures, pour finalement donner naissance au bidonville d’Ümraniye.

2.L’initiative de la mairie d’Ümraniye

Le 9 avril 1991, la mairie d’Ümraniye demanda, devant la troisième Chambre du tribunal de paix d’Istanbul (« la Chambre »), une expertise concernant la conformité du dépôt d’ordure en question au règlement n° 20814 sur le contrôle des déchets solides, publié au Journal officiel le 14 mars 1991. Le comité constitué à cette fin comprenait un professeur du département du génie de l’environnement de l’Université technique d’Istanbul, un contrôleur de la Direction du cadastre et un médecin légiste.

D’après le rapport d’expertise, établi le 7 mai 1991, le dépôt en question présentait un certain nombre de dangers susceptibles d’entraîner un très grand risque pour la santé des habitants de la vallée, notamment pour ceux du bidonville d’Ümraniye : aucun mur ou grillage de clôture ne séparait le dépôt des habitations qui s’élevaient à 50 mètres de la montagne d’ordures, une vingtaine de maladies contagieuses risquaient de se propager de par la présence des déchets entreposés, le dépôt n’étant pas équipé de systèmes de ramassage, de compostage, de recyclage ni de combustion et aucune installation de drainage ou de purification des eaux de drainage n’y avait été prévue. Le rapport soulignait aussi expressément :

« (…) Dans n’importe quel dépôt de déchet, il se forme, entre autres, des gaz de méthane, de dioxyde de carbone et d’hydrogène de sulfure. Ces substances doivent être, de manière contrôlée, réunies puis (…) brûlées. Or le dépôt en question ne dispose pas d’un tel système. Lorsqu’il est mélangé avec l’air dans une certaine proportion, le méthane peut s’avérer être explosible. Il n’existe, dans cette installation, aucune mesure pour prévenir l’explosion du méthane issu de la décomposition [des déchets]. Que Dieu nous en garde, le dommage pourrait être très important en raison des habitations voisines. »

Les experts conclurent que la déchetterie d’Ümraniye « exposait tant les humains que les animaux et l’environnement à toutes formes de dangers ». Ce rapport fut transmis au préfet qui, à son tour, l’envoya au Conseil de l’environnement près le Premier ministre. Ledit Conseil, après avoir évalué les conclusions des experts, enjoignit, par une recommandation n° 09513 du 17 juillet 1991, les mairies d’Istanbul et d’Ümraniye à remédier aux problèmes signalés en l’espèce.       

Le 9 juin 1992, Nurettin Sözen, maire d’Istanbul, saisit la Chambre et demanda l’annulation du rapport d’expertise du 7 mai 1991, au motif que celui-ci aurait été établi à son insu.

Le 27 août 1992, devant la première Chambre civile du tribunal de grande instance d’Üsküdar, Şinasi Öktem, maire d’Ümraniye, demanda la mise en œuvre de mesures provisoires préventives contre l’utilisation, par la mairie d’Istanbul et par les mairies des districts, de la déchetterie de sa municipalité. Il réclama notamment l’interruption de la décharge d’ordures, la fermeture du dépôt ainsi que la réparation des dommages subis en l’espèce.

Le 3 novembre 1992, les maires d’Istanbul et de Beykoz formèrent opposition contre ladite demande, faisant valoir que le projet de réaménagement du dépôt était en phase d’adjudication et que celui-ci serait réalisé au cours de l’année 1993.

Alors que cette procédure était encore pendante devant la 4ème Chambre civile de la Cour de cassation, la mairie d’Ümraniye fit part au maire d’Istanbul qu’à partir du 15 mai 1993 aucun dépôt de déchets ne serait autorisé.  

3.L’accident

Or, avant cette date, le 28 avril 1993, vers 11 heures, une explosion de gaz de méthane eut lieu. Suite à un glissement de terrain provoqué par celle-ci, les immondices détachés de la montagne d’ordure de la déchetterie ensevelirent onze maisons situées en aval, dont celles des requérants. L’incident a finalement causé la mort de 39 personnes, dont 13 membres des familles des requérants. En avril 1999, il y avait encore 12 cadavres qui n’avaient pu être déterrés.

4.Les procédures engagées en l’espèce

a.L’initiative du ministère de l’Intérieur

Le jour de l’accident, un comité de crise, constitué par la préfecture d’Istanbul, fit une descente dans les lieux et reporta que le glissement de terrain avait bien été causé par une explosion de gaz de méthane. Le lendemain, à savoir le 29 avril 1993, le ministère de l’Intérieur (« le Ministère ») ordonna que les circonstances dans lesquelles cette catastrophe avait eu lieu soient examinées par le Conseil d’inspection aux fins de savoir s’il y avait lieu à poursuivre Nurettin Sözen, maire d’Istanbul et de Şinasi Öktem, maire d’Ümraniye.

b. L’enquête pénale    

Alors que cette procédure suivait son cours, les 4 et 6 mai 1993 respectivement, les requérants Çınar et Öneryıldız déposèrent plainte au commissariat local, contre les autorités dont relevait l’aménagement et l’entretien du dépôt d’ordures. Ils accusaient celles-ci d’avoir négligé leurs devoirs et les tenaient, par conséquent, responsables de la mort de leurs proches ainsi que de la destruction de leurs maisons. Sur ce, un dossier d’instruction n° 1993/6102 fut ouvert par le procureur de la République d’Üsküdar (« le procureur »).

Le 14 mai 1993, le procureur entendit M. Çınar. Réitérant sa plainte, celui-ci précisa avoir bâti sa maison en 1988, sans autorisation ni permis ; si les policiers municipaux avaient tenté d’interrompre la construction, la mairie n’aurait, en revanche, jamais ordonné qu’elle soit détruite ni imposé une quelconque amende. Le procureur désigna un comité d’experts composé de trois professeurs en génie civile de trois universités différentes, lequel fut chargé de déterminer les parts de responsabilité des autorités concernées et des plaignants.

Ledit comité rendit son rapport le 18 mai 1993. D’après lui, la faute devait être répartie à raison de :

– 2/8, pour la mairie d’Istanbul, n’ayant pas agi en temps utile pour prévenir les problèmes techniques existants déjà lors de l’installation du dépôt en 1970, et qui n’avaient cessé de s’aggraver depuis ; 

– 2/8, pour la mairie d’Ümraniye, ayant omis de prévoir, dans le plan d’aménagement du territoire en question, la zone de tampon de 1 000 m. devant demeurer inhabitée, ayant instigué, dans sa région, les habitations de fortune et ne s’étant pas employée à empêcher de telles constructions, en dépit du rapport d’expertise du 7 mai 1991 ;

– 2/8, pour les habitants du bidonville, ayant mis en danger les membres de leurs familles en s’installant à proximité d’une montagne d’ordures ;

– 1/8, pour le ministère de l’Environnement, n’ayant pas été en mesure d’assurer un suivi effectif de l’application conforme au règlement n° 20814 sur le contrôle des déchets solides ;

– 1/8, pour le gouvernement, ayant instigué des agglomérations de la sorte, en amnistiant maintes fois aux constructions illégales et en octroyant des titres de propriété pour leurs occupants.   

A cette même date, les requérants s’adressèrent au sous-préfet et au maire d’Ümraniye ainsi qu’au maire d’Istanbul, pour solliciter le déterrement de leurs proches, İpek Çınar, Berivan Çınar et Zeynep Öneryıldız, dont les corps demeuraient sous les décombres, à cause de l’interruption des travaux d’excavation.

Le 21 mai 1993, le procureur déclina sa compétence ratione materiæ et renvoya l’affaire devant le préfet d’Istanbul, considérant que celle-ci relevait de la loi sur la poursuite des fonctionnaires, dont l’application appartenait au Comité administratif départemental près la préfecture d’Istanbul (« le Comité administratif »). Le 27 mai 1993, le dossier du parquet fut transmis au Ministère, date où l’enquête préliminaire du Conseil d’inspection avait abouti.   

c. L’issue de l’enquête administrative          

De ce fait, celui-ci demandait l’autorisation d’initier une instruction pénale contre les deux maires mis en cause afin de déterminer leurs éventuelles responsabilités personnelles. Celle-ci ayant été accordée, un inspecteur en chef près le Ministère (« l’inspecteur en chef ») fut chargé d’approfondir les investigations.

Le lendemain, la mairie d’Ümraniye fit, à la presse, la communication suivante :

« L’unique déchetterie du côté Anatolien se trouvait sise au milieu de notre district Ümraniye comme une épouvante silencieuse. Elle a rompu son silence et provoqué la mort. On savait et on s’y attendait. En tant que municipalité, nous avions, depuis 4 ans, forcé toutes les portes pour enlever et déplacer cette déchetterie. La mairie principale d’Istanbul s’est montrée indifférente. Elle a laissé tomber les travaux d’assainissement (…) après avoir posé deux pelles de béton à l’inauguration. Les Ministères et le Gouvernement étaient avisés, mais leur intérêt a été faible. On avait soumis la question aux juges et ils nous avaient donné droit, mais on n’a pu mettre en action le mécanisme de décision. (…) A l’heure actuelle on est face à une responsabilité et on rendra tous des comptes aux habitants d’Ümraniye (…) » 

L’inspecteur en chef, après avoir recueilli la défense de Nurettin Sözen et de Şinasi Öktem, finalisa son rapport le 9 juillet 1993. Il y entérinait tant les constatations des expertises effectuées jusqu’alors que les éléments réunis par le procureur et concluait que les deux maires devaient être tenus responsables de la mort de 26 personnes et de la blessure des 11 autres (chiffres disponibles à l’époque pertinente) : le premier, parce qu’en dépit du rapport d’expertise et en toute connaissance de cause, avait refusé d’obtempérer à la recommandation du Conseil de l’environnement et omis de réaménager le dépôt d’ordures ou d’ordonner sa fermeture ; le deuxième, parce qu’il avait manqué à son devoir d’assurer la destruction des baraques non autorisées aux abords dudit dépôt. A ces égards, l’inspecteur en chef invoquait l’article 230 du code pénal, réprimant « la négligence dans l’exercice des fonctions ».

Par ordonnance du 15 juillet 1993, le Comité administratif décida, à la majorité, de mettre Nurettin Sözen et Şinasi Öktem en accusation devant la 5ème Chambre pénale du tribunal de grande instance d’Istanbul (« la Chambre pénale »), pour infraction à l’article 230 précité.

Ces derniers firent appel de cette ordonnance de renvoi devant le Conseil d’Etat qui, par un arrêt du 18 janvier 1995, les débouta de leur demande.

Dans l’intervalle, par un arrêté n° 1090 du 17 septembre 1993, la mairie principale d’Istanbul admit les familles Çınar et Öneryıldız au bénéfice de logements sociaux.    

d. L’action publique

Dans sa défense devant la Chambre pénale, M. Sözen affirma d’abord que l’on ne saurait escompter qu’il s’acquitte des devoirs qui ne lui incombent pas ; au demeurant, exposant qu’un certain nombre de mesures avaient été prises par la mairie principale d’Istanbul, il soutint notamment qu’un réaménagement définitif de la décharge n’aurait pu être réalisé tant que le dépôt d’ordures continuait.  Enfin, il plaida « les éléments constitutifs du délit de négligence dans l’exercice des fonctions ne sont pas réunis, car je n’ai pas agi dans l’intention de négliger (sic) et parce que l’on ne saurait établir un lien de causalité » entre l’incident et une omission de sa part. Quant à M. Öktem, il soutint que les constructions ensevelies dataient d’avant 1970 et qu’il n’aurait, après avoir été élu maire, jamais toléré la propagation des bidonvilles. Accusant la mairie principale et la préfecture d’Istanbul de s’être montrées indifférentes, il avança qu’en réalité le dépôt était sis sur un territoire forestier, que la prévention des constructions illégales relevaient des agents forestiers et qu’en tout état de cause, si la destruction de telles constructions relevait de la police municipale, sa municipalité manquait cependant d’effectifs pour ce faire.

Par un arrêt du 4 avril 1996, la Chambre pénale condamna MM. Sözen et  Öktem à la peine minima de réclusion prévue à l’article 230 du code pénal, à savoir 3 mois, ainsi qu’à des amendes de 160 000 livres turques (« TRL »). Puis, en application de l’article 4 § 1 de la loi n° 647, il commua les peines d’emprisonnement en des amendes ; les peines finalement prononcées consistaient à payer 610 000 TRL (l’équivalent de 2 dollars américains). De surcroît, la Chambre pénale, convaincue que les prévenus hésiteraient à récidiver, décida de surseoir à l’exécution de ces peines, conformément à l’article 6 de ladite loi. Pour parvenir à cette conclusion, les juges du fond relevèrent ce qui suit :

«(...) bien qu’au courant du rapport [d’expertise], les deux prévenus n’ont pris aucune mesure préventive effective. A l’image d’une personne qui, tirant sur une foule, devrait savoir qu’il y aura des morts et qui, par conséquent, ne peut prétendre avoir agi sans l’intention de tuer, les prévenus ne peuvent pas non plus prétendre, dans le cas de l’espèce, qu’ils n’avaient pas l’intention de négliger leurs fonctions. On ne peut pour autant imputer toute la faute aux prévenus. (…) Ils se sont montrés négligents tout comme d’autres. En l’espèce, la faute principale consiste à construire des baraques en aval d’un dépôt d’ordures situé sur une côte et elle appartient aux habitants de ces baraques. Ces derniers auraient dû prendre en considération le risque que la montagne d’ordures s’effondre un jour sur leur tête et qu’elle leur porte préjudice. Ils n’auraient pas dû construire des baraques à une proximité de cinquante mètres du dépôt. Ils ont payé ce manque de considération de leur vie (…)»

Les deux maires se pourvurent en cassation. Par un arrêt du 10 novembre 1997, la Cour de cassation confirma le jugement attaqué.

Les requérants n’ont, selon toute vraisemblance, jamais été informés du déroulement de cette procédure, ni été entendus par l’une ou l’autre les instances judiciaires et aucune décision ne leur aurait été notifiée.

e.L’action administrative des requérants  

Les requérants, indépendamment de la procédure pénale qu’ils avaient mis en branle, saisirent, le 3 septembre 1993, les mairies d’Ümraniye et d’İstanbul ainsi que les ministères de l’Intérieur et de l’Environnement, et demandèrent la réparation de leurs dommages tant matériel que moral. La somme réclamée par le requérant Öneryıldız se ventilait ainsi : 150 000 000 TRL à titre de dommage matériel  du fait de la perte de l’habitation et des biens ménagers ; 2 550 000 000, 10 000 000, 15 000 000 et  20 000 000 TRL, en réparation de la perte de soutien économique subie respectivement par lui-même et ses fils Hüsameddin, Aydın et Halef ; 900 000 000 TRL pour lui-même et 300 000 000 TRL pour chacun de ses trois fils, à titre de dommage moral.

Quant au requérant Çınar, il réclamait au total, 200 000 000 TRL pour préjudice matériel, 1 220 000 000 TRL pour perte de soutien économique et 400 000 000 TRL à titre de dommage moral.

Par lettres des 16 septembre et 2 novembre 1993 respectivement, le maire d’Ümraniye et le ministre de l’Environnement rejetèrent les demandes des requérants. Les autres administrations ne répondirent point.

A une date non précisée, en 1993, les requérants introduisirent deux actions séparées en dommages et intérêts devant le Tribunal administratif d’Istanbul (« le Tribunal ») contre les quatre autorités susmentionnées. Dénonçant la mort de leurs proches et la destruction de leurs maisons ainsi que de leurs biens mobiliers, ils réclamèrent les sommes ci-devant.

Par les arrêts des 16 et 30 novembre 1995, le Tribunal condamna les parties défenderesses à payer à chacun des requérants 100 000 000 TRL à titre de préjudice moral et matériel, ce dernier étant limité à la destruction des biens ménagers. Il rejeta cependant les demandes pour le surplus : d’après lui, les intéressés ne pouvait arguer d’une privation du soutien économique car, avant tout, ils avaient une part de responsabilité dans le dommage, dont la réparation était réclamé ; d’autre part, les victimes étaient des enfants en bas âge ou des femmes au foyer, lesquels en l’occurrence, n’exerçaient aucun emploi rémunéré et ne fournissaient aucun soutien pareil à la subsistance de la famille ; les parties demanderesses étaient aussi malvenues de faire valoir la destruction de leurs habitations car, d’une part, même si la mairie d’Ümraniye n’avait pas jusqu’alors exercé son pouvoir de détruire ces constructions illégales, rien n’eut pu l’empêcher de le faire à n’importe quel moment et, d’autre part, suite à l’accident, les intéressés s’étaient vus allouer des logements sociaux. Le tribunal décida enfin de ne pas appliquer des intérêts moratoires sur les indemnités accordées.

Toutes les parties formèrent appel de ces jugements devant le Conseil d’Etat, lequel les débouta par un arrêt du 21 avril 1998. Cet arrêt, du reste définitif, fut notifié à M. Çınar et M. Öneryıldız les 31 juillet et 10 août 1998 respectivement.

B.Le droit et la pratique internes pertinents

1.Le droit pénal turc

Les dispositions pertinentes du code pénal se lisent ainsi :

Article 230 §§ 1 et 3

« Quiconque agent de l’Etat, dans l’exercice de ses fonctions publiques, (…) fait preuve de négligence et de retard, ou qui, sans raison plausible, n’obtempère pas aux ordres légitimes (…) de ses supérieurs est condamné à une peine d’emprisonnement allant de 3 mois jusqu’à 1 an ainsi qu’à une amende allant de 6 000 jusqu’à 30 000 livres turques. (…)

 Dans tous les (…) cas, si des tiers ont subi un quelconque préjudice du fait de la négligence ou le retard du fonctionnaire, celui-ci sera également tenu de le réparer »

Article 455 §§ 1 et 2 

« Quiconque, par imprudence, négligence ou inexpérience dans sa profession ou son art, ou bien par inobservation des lois, ordres ou prescriptions, cause la mort d’autrui, est condamné à une peine d’emprisonnement allant de 2 ans jusqu’à 5 ans ainsi qu’à une amende allant de 20 000 jusqu’à 150 000 livres turques.

Si l’acte a causé la mort de plusieurs personnes ou bien la mort d’une personne et la blessure d’une ou plusieurs autres (…), il y aura condamnation à une peine d’emprisonnement allant de 4 ans jusqu’à 10 ans ainsi qu’à une amende lourde de 60 000 livres turques minimum. »

Article 29 § 8

« S’agissant d’une peine principale à prononcer entre un quantum minima et maxima, il est à la discrétion du juge de fixer celle-ci, en tenant compte des éléments, tels que, la manière avec laquelle l’infraction a été commise, le moyen utilisé dans la commission de l’infraction, l’importance et la gravité de l’infraction, le temps et le lieu de l’infraction, les diverses particularités de l’acte, la gravité du préjudice et du danger [provoqué], l’intensité de l’intention [criminelle] (...), les raisons et desseins ayant conduit à l’infraction, le but, les antécédents, le statut personnel et social de l’auteur ainsi que son comportement suite à l’acte [commis]. Même au cas où la peine est fixée sur la base du quantum minima, les motifs de pareil discernement sont obligatoirement mentionnés dans le jugement »          

 Article 59

« Au cas où le tribunal considère qu’il y a, en dehors des excuses légales atténuantes, des circonstances atténuantes militant pour la diminution de la peine [infligée] à l’auteur, la peine capitale sera commuée en une réclusion à perpétuité et la réclusion à perpétuité, en un emprisonnement ferme de 30 ans.

Les autres peines, seront sont diminuées d’une portion d’un sixième maximum. »

Les articles 4 § 1 et 6 de la loi n° 647 sur l’exécution des peines disposent ce qui suit :

Article 4 § 1

« Hormis la réclusion ferme, les peines privatives de liberté de courte durée peuvent, eu égard à la personnalité ainsi qu’à l’état de l’inculpé et aux particularités dans la commission de l’infraction, être commuées par le tribunal :

1) en une amende lourde (…) à raison d’un montant allant de 5 000 à 10 000 livres  turques par jour ; (…) »

Article 6 § 1

« Quiconque n’ayant jamais été condamné (…) à une peine autre qu’une amende, se voit infliger (…) une amende (…) et/ou une peine de réclusion ferme allant jusqu’à un an (un an inclus) (…), il pourrait être sursis à l’exécution de cette peine, lorsque le tribunal est convaincu que [l’auteur], compte tenu de ses antécédents et de sa tendance criminelle, craindrait de récidiver s’il fût sursis à l’exécution de sa peine (…) »

Aux termes du code de procédure pénale turc, un procureur de la République qui – de quelque manière que ce soit – se voit informé d’une situation permettant de soupçonner qu’une infraction a été commise, est obligé d’instruire les faits aux fins de décider s’il y a lieu ou non d’entamer une action publique (article 153). Cependant, si l’auteur présumé d’une infraction est un agent de la fonction publique et si l’acte a été commis pendant l’exercice de ses fonctions, l’instruction préliminaire de l’affaire dépend de la loi de 1914 sur les poursuites contre les fonctionnaires, laquelle limite la compétence ratione personae du ministère public quant à cette phase de la procédure. En pareil cas, l’enquête préliminaire et, par conséquent, l’autorisation d’ouvrir des poursuites pénales, seront du ressort du comité administratif local concerné (celui du district ou du département selon le statut de l’intéressé).

Les décisions desdits comités sont susceptibles de recours devant le Conseil d’Etat ; la saisine est d’office si l’affaire est classée sans suite.

2.Les voies administratives et civiles contre les agents de l’Etat

S’agissant de la responsabilité civile et administrative du fait d’actes criminels et délictuels, l’article 13 de la loi n° 2577 sur la procédure administrative, énonce que toute victime d’un dommage résultant d’un acte de l’administration peut demander réparation à cette dernière dans le délai d’un an à compter de la date de l’acte allégué. En cas de rejet de tout ou partie de la demande ou si aucune réponse n’a été obtenue dans un délai de soixante jours, la victime peut engager une procédure administrative.

L’article 125 §§ 1 et 7 de la Constitution énonce :

« Tout acte ou décision de l’administration est susceptible d’un contrôle juridictionnel. (...)

L’administration est tenue de réparer tout dommage résultant de ses actes et mesures. »

Cette disposition consacre une responsabilité objective de l’Etat, laquelle entre en jeu quand il a été établi que dans les circonstances d’un cas donné, l’Etat a manqué à son obligation de maintenir l’ordre et la sûreté publics ou de protéger la vie et les biens des personnes, et cela sans qu’il faille établir l’existence d’une faute délictuelle imputable à l’administration. Sous ce régime, l’administration peut donc se voir tenue d’indemniser quiconque est victime d’un préjudice résultant d’actes commis par des personnes non identifiées.

Sur le terrain du code des obligations, les personnes lésées du fait d’un acte illicite ou délictuel peuvent introduire une action en réparation pour le préjudice tant matériel (articles 41–46) que moral (article 47). En la matière, les tribunaux civils ne sont liés ni par les considérations ni par le jugement des juridictions répressives sur la culpabilité de l’intéressé (article 53).

Toutefois, en vertu de l’article 13 de la loi n° 657 sur les employés de l’Etat, les personnes ayant subi un dommage du fait de l’exercice d’une fonction relevant du droit public peuvent, en principe, ester en justice uniquement contre l’autorité publique dont relève le fonctionnaire en cause et pas directement contre celui-ci (articles 129 § 5 de la Constitution, 55 et 100 du code des obligations). Cette règle n’est toutefois pas absolue. Lorsque l’acte en question est qualifié d’illicite ou de délictuel et, par conséquent, perd son caractère d’acte ou de fait « administratif », les juridictions civiles peuvent accueillir une demande de dommages-intérêts dirigée contre l’auteur lui-même, sans préjudice de la possibilité d’engager la responsabilité conjointe de l’administration en sa qualité d’employeur de l’auteur de l’acte (article 50 du code des obligations).

3.La réglementation des constructions non autorisées et des déchetteries municipales

La loi n° 775 du 20 juillet 1966, énonce, dans son article 18, que toute forme de bâtiments non autorisés, qu’ils soient en phase de construction ou habités, seront immédiatement détruits sans qu’il y ait besoin d’une décision préalable. La mise en œuvre de ces mesures incombe aux autorités administratives, lesquelles feront recours aux forces de l’ordre et aux moyens de l’Etat.       

Conformément aux articles 6-E, alinéa j) de la loi n° 3030 et 22 du règlement d’administration publique relatif à cette loi, il incombe aux mairies principales de désigner les lieux de dépôt des ordures et des déchets industriels ainsi que de réaliser les installations concernant le traitement, le recyclage et/ou la destruction de ceux-ci. Selon les articles 5 et 22 du règlement n° 20814 sur le contrôle des déchets solides, les mairies sont responsables de la planification de l’utilisation des déchetteries ainsi que de prendre toutes les mesures nécessaires afin que celles-ci ne nuisent à l’environnement et à la santé de l’homme et des animaux ; dans ce contexte, aucune habitation ne doit être construite à moins de 1 000 m. des dépôt d’ordures.       

4. La pratique du pouvoir exécutif turc quant à la régularisation des bidonvilles

D’après les informations et documents fournis par la partie requérante, la Turquie se voit confrontée au problème des bidonvilles depuis les années 60 où commencèrent des migrations massives qui se poursuivirent de manière plus intense dans les années 80 avec l’arrivé d’habitants des régions défavorisées vers les grandes provinces. Actuellement, plus d’un tiers de la population vivrait dans ces bidonvilles. Les écrivains, qui se sont penchés sur la question, affirment que la naissance de telles agglomérations ne saurait s’expliquer seulement par les défaillances de la planification urbaine et de la police municipale. Ils dénoncent à cet égard, entre autres, plus de 18 lois d’amnistie seraient promulguées – dont 4, entre les années 1983-87 – afin de régulariser les bidonvilles, et ce prétendument dans l’optique de satisfaire les électeurs potentiels, habitant les bidonvilles.         

GRIEFS

1)Invoquant l’article 2 de la Convention, les requérants se plaignent de ce que les autorités auraient provoqué, par leur attitude manifestement négligente, l’accident survenu le 28 avril 1993 et, en conséquence, la mort des membres de leur famille. Ils font valoir que l’enquête menée suite à l’accident aurait porté non pas sur l’identification et la sanction des responsables de mort d’hommes, au sens pénal, mais uniquement sur l’imputabilité d’un quelconque acte de négligence aux deux maires, et ce seulement dans le cadre de leurs fonctions. A titre subsidiaire, les requérants déplorent le fait que les tribunaux répressifs aient  retenu contre eux une part de responsabilité dans l’incident qui a eu lieu, alors que la construction des baraques, telles que les leurs, étaient et a toujours été, tolérée par les maires qui entendaient ainsi recruter des électeurs.

2)Par ailleurs, sur le terrain de l’article 13 de la Convention, invoqué – en substance – en connexion avec l'article 2, les requérants se plaignent de ce que la voie pénale intentée contre les responsables de la mort de leur proches ainsi que le recours administratif exercé  afin d’obtenir réparation de leurs préjudices, se seraient révélés être non effectifs. A ce sujet, ils soulignent notamment que dans la procédure pénale engagée contre les maires, nul ne se serait employé à examiner le fond de leurs plaintes, à savoir que l’acte reproché devait être qualifié d’homicide. D’après les requérants, ils ne pouvaient passer pour avoir  bénéficié d’un recours, au sens de l’article 13, sans que les prévenus fussent condamnés de ce chef. Ils font en outre remarquer qu’ils n’ont jamais été informés de l’évolution de la procédure pénale dirigée contre les maires, alors qu’ils avaient demandé à se constituer partie intervenante au moment du dépôt de leurs plaintes et effectué plusieurs démarches pour s’enquérir au sujet de ladite procédure.

3)Les requérants allèguent par ailleurs que la procédure devant le Tribunal administratif, ayant duré plus de cinq ans, ne serait pas compatible avec l’exigence de célérité inscrite à l’article 6 § 1 de la Convention.

Toujours sur le terrain de cette disposition, il se plaignent en outre de l’iniquité de la procédure devant le Tribunal administratif, dès lors que les montants qui leur ont été accordés se situeraient indubitablement en deçà du montant qui aurait dû être fixé au vu de l’expertise établissant les préjudices subis en l’espèce et les parts de responsabilité imputées aux administrations concernées. Les requérants dénoncent, à ces égards, la partialité dudit tribunal qui aurait agi en faveur de la partie défenderesse.

4)Les requérants font également grief de ce que leur droit au respect de la vie privée et familiale aurait été méconnu par les autorités, dans la mesure où la négligence de celles-ci aurait coûté la mort à des membres de leur famille. Les requérants se seraient retrouvés dans une situation de détresse indescriptible : M. Çınar ayant perdu toute sa famille et M. Öneryıldız étant resté avec ses trois enfants survivants, sans domicile ni aucun bien. A ces égards, ils invoquent l’article 8 de la Convention.

5)Les requérants se plaignent enfin du non respect de leur droit à la protection de leurs biens. Ils allèguent, en premier lieu, que les montants des dommages et intérêts qui leur ont été alloués s’avéraient disproportionnés au préjudice subi en l’espèce et reflétaient un mépris de la part des juges. Ensuite, ces montants n’étant pas assortis d’intérêts moratoires, seraient de surcroît devenus insignifiants du fait de la forte dépréciation monétaire en Turquie, laquelle avait régné tout au long de la procédure interminable. Ils soutiennent enfin que, contrairement à ce qui est avancé dans les arrêts des 16 et 30 novembre 1995 du Tribunal administratif d’Istanbul, aucun logement social ne leur aurait été octroyé à titre gracieux. Dans ces circonstances, la situation résultant de la perte de leur biens lors de l’accident du 28 avril 1993 ne pouvait donc passer pour avoir été réparée, comme le veut l’article 1er du Protocole 1.

EN DROIT

I.QUANT AU REQUÉRANT ÇINAR

La Cour note que, suite à l’introduction de la présente requête en date du 18 janvier 1999, le conseil des requérants, Me Deniz, a informé le greffe le 2 janvier 2001 du décès de M. Ahmet Nuri Çınar, exposant que celui-ci n’avait comme unique descendant qu’un enfant naturel. Cela étant, Me Deniz a ultérieurement fait part au greffe de ce qu’à la vérité, cet enfant n’ayant pas été reconnu par M. Çınar de son vivant, une action en recherche de paternité avait été introduite en l’espèce et que celle-ci se trouvait encore pendante.

Dans ces circonstances, la Cour estime devoir disjoindre cette présente requête et réserver l’examen de celle-ci – sous un nouveau numéro de dossier – dans le chef de feu M. Çınar, ce jusqu’à l’aboutissement de l’action civile invoquée ci-devant et sachant que, selon l’issue de celle-ci, il appartiendra à la Cour de décider si les conditions se trouvent réunies pour justifier la poursuite de la procédure au nom de l’enfant en question. 

La présente requête n° 48939/99 sera donc désormais examinée seulement en tant qu’elle concerne M. Maşallah Öneryıldız.   

II.L’examen des griefs de M. ÖNERYILDIZ

A.Les arguments des parties

1.Quant à l’article 2 de la Convention

   a.le Gouvernement

Le Gouvernement estime que les allégations tirées de l’article 2, concernant l’omission de l’Etat de protéger la vie des victimes de l’incident du 28 avril 1993, sont dénuées de fondement. Il expose que dans les années 70, la déchetterie d’Ümraniye se trouvait à une distance de plus de 3 km des territoires habités. Si, au cours du temps, plusieurs baraques de fortune ont été érigées jusqu’aux abords de ladite déchetterie, cela ne changerait en rien la circonstance que la construction que le requérant avait entreprise sur le terrain de l'État s’avérait illégale, et vivre à la proximité d’un dépôt d’ordures nuisible à la santé humaine. De fait, l’administration aurait toujours déployé les moyens nécessaires pour combattre la propagation des bidonvilles ; cependant, lorsque les forces de l’ordre tenteraient de faire évacuer de telles agglomérations et/ou de détruire des baraques, elles se heurteraient à la résistance violente de leurs habitants. Il serait donc contradictoire, voire abusif, au regard de l’article 35 § 3 de la Convention, que le requérant reproche maintenant aux autorités de n’avoir pas détruit sa maison et, en conséquence, d’avoir causé la mort de ses proches.

Le Gouvernement affirme que les membres de la famille Öneryıldız ont trouvé la mort du fait de leur propre faute : s’il est évident que tout avait été fait pour protéger la vie de ces personnes, comme la loi l’exige, c’est le requérant qui, lui-même, aurait enfreint la loi en bâtissant une maison, sans autorisation et sans aucun égard quant aux dangers auxquels il exposait ainsi ses proches ; il devrait dès lors passer pour en avoir accepté les risques.

Le Gouvernement, reconnaissant la gravité de l’incident qui a eu lieu, soutient cependant avoir mis en œuvre tout ce qui était en son pouvoir pour remédier aux problèmes qui en avaient résultés : le requérant se vit octroyé une indemnité, alloué un nouveau logement et les responsables des faits, dont il se plaignait, ont été condamnés. A ce sujet, le Gouvernement avance que la notion d’obligation positive découlant de l’article 2 ne prête pas à une interprétation imposant aux Etats un devoir de protéger la vie d’autrui, dans des circonstances telles que celles de l’espèce, du moins, pas pour une durée indéfinie. Il estime que la situation dans la présente affaire devra être distinguée des cas où l’atteinte à la vie est susceptible d’être attribuée à un manquement à l'Etat, tel que l’insuffisance de l’approvisionnement alimentaire, l’absence de soins médicaux, la pollution environnementale, l’insécurité routière ou de travail.

Bref, en l’espèce, un accident imprévisible, une explosion se serait produite en dépit des mesures appropriées prises pour sauvegarder la vie humaine et, face aux conséquence de cet incident fâcheux, le Gouvernement aurait agi en toute responsabilité.

b.le requérant

Le requérant combat l’ensemble de ces thèses qu’il estime non crédibles : le problème des bidonvilles serait le résultat traumatisant des vagues d’immigration, lesquelles auraient été sciemment instiguées par des lois d’amnistie successives visant à régulariser, voire rendre légitime, la propagation de telles agglomérations. Selon le requérant, le Gouvernement serait donc malvenu de faire valoir un quelconque effort que ce soit pour la prévention des bidonvilles ou la sauvegarde de la vie de leurs habitants. En réalité, les autorités tant administratives que municipales, bien qu’avisées officiellement depuis le début des dangers que générait la déchetterie d’Ümraniye, n’auraient pris aucune mesure appropriée. Le requérant déplore que lesdites autorités aient attendu jusqu’à ce que des vies soient fauchées pour poser des cheminées d’aération sur la montagne d’ordures et pour construire des digues dans le voisinage du ruisseau de Kazım Karabekir, où gisent encore les cadavres de ses proches.

Au demeurant, le requérant se borne à souligner que les montants d’indemnité, dont le Gouvernement excipe, étaient non seulement risibles mais, de surcroît, demeurent encore impayés ; quant au logement social prétendument alloué, il ne s’agirait en fait que d’une proposition de vente assortie d’un droit de préemption, moyennant un avancement correspondant à ¼ du prix du logement en question, le reliquat étant à payer par mensualités.      

2.Quant à l’article 13 de la Convention, pris en connexion avec l’article 2

D’après le Gouvernement, le requérant ne saurait se prétendre victime d’une violation de l’article 13, simplement parce qu’au plan national, il aurait pleinement tiré profit des voies de recours dont il dénonce maintenant le manque d’effectivité : en l’espèce, ses prétentions au titre des dommages matériel et moral ont été accueillies par le Tribunal administratif d’Istanbul, et les responsables des faits à l’origine desdits dommages ont été condamnés au pénal.

Le requérant conteste ces arguments. A cet égard, il estime pouvoir se borner à mettre en exergue le fait que, d’une part, les autorités ne se sont même pas acquittées des indemnités en question – qui, du reste, ne correspondaient nullement aux préjudices subis en l’espèce –, ce malgré les 8 ans écoulés depuis le jugement les condamnant à ce faire ; d’autre part, les peines d’amende qui, à l’époque, n’équivalaient qu’à 2 dollars américains, et qui, de surcroît, avaient été prononcées avec sursis, ne sauraient être en aucun cas considérées comme étant dissuasives ou punitives.               

3.Quant à l’article 6 § 1 de la Convention

Le Gouvernement affirme que le grief tiré de la durée de la procédure administrative intentée en l’espèce est, lui aussi, abusif. Rappelant les critères qui ressortent de la jurisprudence pertinente de la Cour, il estime que les délais écoulés en première instance et devant le Conseil d’Etat cadraient avec l’exigence de célérité qui imprègne l’article 6 § 1. A cet égard, il souligne notamment que le litige en question impliquait deux parties demanderesses et quatre parties défenderesses, lesquelles ont toutes eu la possibilité de soumettre tant des mémoires que des observations en réplique ; il y a eu également une expertise et, finalement, les juges se sont prononcés 2 ans et demie après l’accident dénoncé. Du reste, le Gouvernement attire l’attention sur le fait qu’en l’espèce le Conseil d’Etat était appelé à examiner de nombreux moyens de cassation qui avaient été présentés par les deux parties au litige.

Le Gouvernement ne se prononce pas sur la prétendue partialité du Tribunal Administratif d’Istanbul.

Le requérant, de son côté, rétorque que sous l’angle de la jurisprudence de la Cour, sa cause ne présentait aucune complexité particulière et qu’en l’espèce, nulle lenteur dans la procédure ne lui était imputable.                    

4.Quant à l’article 8 de la Convention

Le Gouvernement excipe, là aussi, du caractère manifestement mal fondé des allégations formulées sur le terrain de l’article 8 de la Convention et soutient que ni l’accident en cause ni les pertes de vie qui en ont résulté ne sauraient être qualifiées d’ingérence des autorités publiques turques, au sens de cette disposition, dans les libertés que le requérant se prévaut. A cet égard, le Gouvernement réitère que ce dont le requérant fut témoin en l’espèce n’était que le fruit de sa propre imprudence et négligence.

Le requérant soutient, en revanche, que la carence dénoncée des autorités étatiques ne s’est pas limitée à une méconnaissance de leurs devoirs de protéger la vie de sa famille avant la survenance de l’accident en cause ; elle s’est également manifestée comme une indifférence vis à vis des difficultés qui ont ruiné sa vie privée et familiale suite audit accident.       

5.Quant à l’article 1er du Protocole n° 1

Quant à cette partie de la requête, le Gouvernement dénie l’existence d’une quelconque ingérence incompatible avec l’article 1er du Protocole n° 1. Se référant à l’arrêt Marckx c. Belgique du 13 juin 1979 (série A n° 31) ainsi qu’à une série de décisions de la Commission européenne des Droits de l’Homme, il affirme que la maison du requérant, dès lors qu’elle était illégalement construite, ne pouvait fonder en tant que tel « un droit de propriété » ni constituer « un bien » au sens de la disposition invoquée en l’espèce. Quoi qu’il en soit, le Gouvernement invite la Cour à tenir compte du fait que le requérant avait été admis au bénéfice d’un logement social en contre partie de versements raisonnables étalés sur une longue période.       

Le requérant, pour sa part, affirme que son droit de propriété sur les biens ménagers ne prête à aucune controverse. Quant à la maison litigieuse, il rappelle que le droit turc reconnaît la prescription acquisitive et estime avoir utilisé la sienne suffisamment longtemps et de manière non interrompue pour qu’il passe pour en être le propriétaire. Sur ce point, le requérant argue de ce que l’absence d’une quelconque intervention de la part des autorités lorsque cette maison était habitée, constituerait une reconnaissance tacite d’un droit de propriété sur celle-ci.     

B.L’appréciation de la Cour

La Cour a examiné de près l’ensemble des arguments et des documents présentés par les parties quant aux griefs tirés des articles 2, 6, 8 et 13 de la Convention et 1er du Protocole n° 1. Elle relève d’emblée que les assertions du Gouvernement sous-tendent la thèse, d’après laquelle, la requête de M. Öneryıldız doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée et/ou abusive, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Or la Cour, après avoir considéré la substance des griefs en question, ne saurait souscrire, en l’état du dossier, à cette thèse et, n’apercevant aucun autre obstacle à sa recevabilité, elle estime ne pas être en mesure de se prononcer, à ce stade de la procédure, sur la présente requête qui pose des questions de fait et de droit suffisamment complexes pour que leur solution doive relever d’un examen au fond.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Décide de disjoindre la requête et de réserver la procédure en tant qu’elle concerne M. Ahmet Nuri Çınar ;

Déclare la requête recevable dans le chef du requérant Öneryıldız.

Michael O’BoyleElisabeth Palm
Greffier   Présidente

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