Résolution ResDH(2005)63
relative aux arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme
dans 58 affaires contre la France (voir l'annexe à la présente Résolution)
concernant la durée excessive de certaines procédures concernant des droits et obligations de caractère civil ou le bien-fondé d'une accusation pénale devant les juridictions administratives
(adoptée par le Comité des Ministres le 18 juillet 2005,
lors de la 933e réunion des Délégués des Ministres)
Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 46, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales telle qu'amendée par le Protocole no 11 (ci-après dénommée «la Convention»),
Vu les arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme dans 58 affaires, dont le détail figure à l'annexe à la présente Résolution, rendus entre le 4 juin 1999 et le 5 octobre 2004 et transmis une fois définitifs au Comité des Ministres en vertu des articles 44 et 46 de la Convention ;
Rappelant qu'à l'origine de ces affaires se trouvent des requêtes dirigées contre la France (voir annexe), introduites soit devant la Cour européenne des Droits de l'Homme, en vertu de l'article 34 de la Convention, soit devant la Commission européenne des Droits de l'Homme, en vertu de l'ancien article 25 de la Convention et que la Cour (saisie des affaires introduites devant la Commission en vertu de l'article 5, paragraphe 2, du Protocole no 11) a déclaré recevables les griefs concernant la durée excessive de certaines procédures concernant la durée excessive de certaines procédures concernant des droits et obligatoires de caractère civil ou le bien-fondé d'une accusation pénale devant les juridictions administratives ;
Rappelant que dans les affaires SAPL et Théry, la Cour a également déclaré recevables les griefs des requérants relatifs à l'atteinte à leur droit au respect de leurs biens en raison de la durée de la procédure, mais a estimé qu'il n'était pas n'était pas nécessaire d'examiner ces griefs au vu de ses constats relatifs à la durée de la procédure ;
Considérant que dans ses arrêts, la Cour :
- a dit qu'il y avait eu violation de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention ;
- a dit que le Gouvernement de l'Etat défendeur devait verser aux requérants, dans les trois mois à compter du jour où les arrêts seront devenus définitifs, certaines sommes (voir annexe) et que ces montants seraient à majorer d'un intérêt simple (à un taux fixé par la Cour dans chaque arrêt) à compter de l'expiration dudit délai et jusqu'au versement ;
- a rejeté les prétentions des requérants en matière de satisfaction équitable pour le surplus ;
Vu les Règles adoptées par le Comité des Ministres relatives à l'application de l'article 46, paragraphe 2, de la Convention ;
Ayant invité le Gouvernement de l'Etat défendeur à l'informer des mesures prises à la suite de ces arrêts, eu égard à l'obligation qu'a la France de s'y conformer selon l'article 46, paragraphe 1, de la Convention ;
Considérant que lors de l'examen de cette affaire par le Comité des Ministres, le Gouvernement de l'Etat défendeur a indiqué que les arrêts de la Cour européenne avaient été transmis aux autorités directement concernées et qu'afin de remédier, dans la mesure du possible, aux conséquences des violations constatées (restitutio in integrum) dans les affaires dans lesquelles les procédures étaient toujours pendantes lorsque la Cour a rendu ses arrêts, le Comité des Ministres a demandé l'accélération des procédures en question ;
Considérant que le Gouvernement de l'Etat défendeur a donné au Comité des Ministres des informations sur les mesures prises d'ordre général permettant d'éviter de nouvelles violations semblables à celles constatées dans ces affaires, informations résumées à l'annexe de la présente résolution ;
S'étant assuré qu'aux dates indiquées en annexe, le Gouvernement de l'Etat défendeur avait versé aux requérants les sommes prévues dans ces arrêts et que les intérêts de retard dus, dans les affaires où le versement est intervenu après l'expiration du délai, avaient également été payés (voir annexe) ;
Déclare, après avoir examiné les informations fournies par le Gouvernement de la France, qu'il a rempli ses fonctions en vertu de l'article 46, paragraphe 2, de la Convention dans la présente affaire.
Annexe à la Résolution ResDH(2005)63
relative à cinquante-huit affaires contre la France
relatives à la durée excessive des procédures concernant des droits et obligations de caractère civil ou le bien-fondé d'une accusation pénale devant les juridictions administratives
1. Détails sur la satisfaction équitable accordée aux requérants
AFFAIRES CONCERNANT LA DUREE EXCESSIVE DE PROCEDURES DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Requêtes introduites devant la Commission européenne des Droits de l'Homme
(ancien article 25 de la Convention)
Affaires
Date de l'arrêt
Définitif le
Préjudice moral et / ou frais et dépens
date de paiement
SAPL 37565/97
18/12/2001
18/03/2002
10 500 euros
23/05/2002
DESMOTS André 41358/98
02/07/2002
06/11/2002
6 000 euros
23/05/2003 + intérêts
SCOTTI Jean‑Claude 43719/98
07/01/2003
21/05/2003
500 euros
12/08/2003
KROLICZEK Mieczyslaw 43969/98
02/07/2002
21/05/2003
7 800 euros
07/07/2003
RICHEUX Alain 45256/99
12/06/2003
12/09/2003
2 800 euros
27/11/2003
CLINIQUE MOZART SARL
46098/99
08/06/2004
08/09/2004
9 000 euros
03/12/2004
ZUILI Hector et Dominique 46820/99
22/07/2003
22/10/2003
9 543,46 euros
19/11/2003
Requêtes introduites devant la Cour européenne des Droits de l'Homme
(article 34 de la Convention)
Affaires
Date de l'arrêt
Définitif le
Préjudice moral et / ou frais et dépens
Date de paiement
FAIVRE Jacques 46215/99
17/12/2002
21/05/2003
12 000 euros
01/07/2003
VERRERIE DE BIOT S.A. 46659/99
27/05/2003
27/08/2003
11 700 euros
01/10/2003
TRAORE Assa 48954/99
17/12/2002
17/03/2003
11 943,50 euros
23/05/2003
BUTEL Patrice 49544/99
12/11/2002
12/02/2003
10 100 euros
11/04/2003
HEIDECKER-CARPENTIER Christine 50368/99
17/12/2002
17/03/2003
15 525 euros
23/05/2003
RAITIERE Paul 51066/99
04/02/2003
04/05/2003
5 000 euros
27/06/2003
SOLANA Henri 51179/99
19/03/2002
04/09/2002
3 048,98 euros
22/04/2003 + intérêts
VIEZIEZ Jacques 52116/99
15/10/2002
21/05/2003
6 180 euros
23/04/2003
RACINET Guy
53544/99
23/09/2003
24/03/2004
8 275,46 euros
03/12/2004 + intérêts
MOUFFLET Claude 53988/00
03/02/2004
14/06/2004
7 500 euros
22/11/2004 + intérêts
BUFFERNE Béatrice 54367/00
11/02/2003
09/07/2003
2 000 euros
06/10/2003
MAIGNANT Hélène
54618/00
21/09/2004
21/12/2004
10 000 euros
04/03/2005
APPIETTO Michel 56927/00
25/02/2003
09/07/2003
6 200 euros
23/09/2003
RAITIERE Michel 57734/00
17/06/2003
24/09/2003
6 000 euros
12/01/2004 + intérêts
BENHAIM Max 58600/00
04/02/2003
04/05/2003
7 000 euros
03/07/2003
PLOT Serge 59153/00
17/06/2003
17/09/2003
6 100 euros
01/10/2003
PERHIRIN Jean 60545/00
04/02/2003
21/05/2003
3 500 euros
06/10/2003 + intérêts
SELLIER Françoise 60992/00
23/09/2003
23/12/2003
6 750 euros
09/04/2004 + intérêts
JARLAN Christophe 62274/00
15/04/2003
15/07/2003
5 100 euros
12/08/2003
MUSTAFA Raoul 63056/00
17/06/2003
17/09/2003
6 000 euros
01/10/2003
MIRAILLES Robert 63156/00
09/03/2004
09/06/2004
5 991 euros
09/08/2004
POILLY Jean-Claude 68155/01
29/07/2003
29/10/2003
5 000 euros
12/11/2003
CARRIES Roger 74628/01
20/07/2004
20/10/2004
6 000 euros
22/11/2004
CAILLE Alain
3455/02
05/10/2004
05/01/2005
4 773 euros
02/03/2005
ONNIKIAN Kervork
15816/02
05/10/2004
05/01/2005
4 000 euros
22/04/2005 + intérêts
REISSE Roland
24051/02
05/10/2004
05/01/2005
3 000 euros
02/03/2005
MITRE Jacques
44010/02
05/10/2004
05/01/2005
5 000 euros
02/03/2005
AFFAIRES CONCERNANT LA DUREE EXCESSIVE DE PROCEDURES DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES ET EN PARTICULIER DEVANT LE CONSEIL D'ETAT
Requêtes introduites devant la Commission européenne des Droits de l'Homme
(ancien article 25 de la Convention)
Affaires
Date de l'arrêt
Définitif le
Préjudice moral et frais et dépens
date de paiement
CAILLOT Simone 36932/97
04/06/1999
04/09/1999
25 000 francs français
01/03/2000 + intérêts
BALLESTRA Albin 28660/95
12/12/2000
12/03/2001
100 300 francs français
01/03/2001
FRYDLENDER Nicolas 30979/96
27/06/2000
27/06/2000
110 000 francs français
28/08/2000
BLAISOT Charles et Marie 33207/96
25/01/2000
25/04/2000
50 000 francs français
06/06/2000
THERY Hubert 33989/96
01/02/2000
01/05/2000
40 000 francs français
03/08/2000
LAMBOURDIERE Rodolphe 37387/97
02/08/2000
02/11/2000
50 000 francs français
28/11/2000
ZANATTA Aldo et Jean-Baptiste 38042/97
28/03/2000
28/06/2000
40 000 francs français
19/06/2000
ARVOIS Armel 38249/97
23/11/1999
23/02/2000
35 000 francs français
02/06/2000 + intérêts
OUENDENO Alexis 39996/98
16/04/2002
10/07/2002
6 500 euros
11/10/2002 (le requérant n'a pas insisté sur le paiement d'intérêts d'une somme minime)
GARCIA Joseph‑Gilbert 41001/98
26/09/2000
26/12/2000
52 200 francs français
21/05/2001 + intérêts
DURAND Louis (no 1) 41449/98
13/11/2001
13/02/2002
40 000 francs français
03/04/2002
DURAND Louis (no 2) 42038/98
13/11/2001
13/02/2002
40 000 francs français
12/07/2002 + intérêts
H.L. 42189/98
07/02/2002
07/05/2002
12 200 euros
07/07/2002
JULIEN Lucien 42276/98
14/11/2002
21/05/2003
-
-
CAMPS Gabriel 42401/98
24/10/2000
04/04/2001
30 000 francs français
17/12/2001 + intérêts
GRASS Serge 44066/98
09/11/2000
09/02/2001
40 000 francs français
18/04/2001
LERAY Stéphane et autres 44617/98
20/12/2001
20/03/2002
640 000 francs français
21/06/2002 (les requérants n'ont pas insisté sur le paiement d'intérêts d'une somme minime)
GENTILHOMME Sylvette, SCHAF-BENHADJI Jeanine et ZEROUKI France 48205/99
48207/99
48209/99
14/05/2002
14/08/2002
25 829,4 euros
11/10/2002
Requêtes introduites devant la Cour européenne des Droits de l'Homme
(article 34 de la Convention)
Affaires
Date de l'arrêt
Définitif le
Préjudice moral et frais et dépens
date de paiement
BAILLARD Michel 51575/99
26/03/2002
04/09/2002
7 000 euros
18/12/2002 + intérêts
EPOUX GOLETTO 54596/00
04/02/2003
04/05/2003
8 000 euros
03/07/2003
CHAUFOUR Hubert 54757/00
19/03/2002
19/06/2002
6 500 euros
12/07/2002
ASNAR Claude 57030/00
17/06/2003
03/12/2003
20 000 euros
01/10/2003
BARTRE Georges 70753/01
12/11/2003
12/02/2004
13 500 euros
01/04/2004
GOBRY Pascal 71367/01
06/07/2004
06/10/2004
10 500 euros
27/10/2004
2. Informations fournies par le Gouvernement de la France lors de l'examen des affaires ci-dessus détaillées par le Comité des Ministres
Il est rappelé qu'en 1995, dans la résolution finale DH(95)254 relative à l'affaire Beaumartin, le Comité des Ministres avait pris acte des mesures adoptées à l'époque par l'Etat défendeur pour réduire la durée des procédures devant les juridictions administratives en général et le Conseil d'Etat en particulier. Depuis lors, la Cour européenne des Droits de l'Homme a conclu à de nouvelles violations de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention en raison de la durée excessive de procédures devant les juridictions administratives en général et / ou devant le Conseil d'Etat en particulier. Des mesures complémentaires ont donc été adoptées par l'Etat défendeur afin d'éviter de nouvelles violations similaires.
Mesures adoptées
Mesures structurelles
La principale mesure consiste en l'adoption de la loi « d'orientation et de programmation pour la justice » du 9 septembre 2002, qui a pour objectif d'assurer un traitement plus rapide de la justice, notamment administrative, en ramenant les délais de jugement à une année pour chaque degré de juridiction. Cette loi fixe les orientations et la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007 et est accompagnée de textes destinés à sa mise en œuvre.
Pour atteindre ses objectifs, cette loi programme l'augmentation des effectifs des juridictions, tant en magistrats (210 postes soit 25 % des effectifs existant lors de l'adoption de la loi) qu'en agents de greffe (270 postes), et autorise le recrutement d'assistants de justice, nommés auprès des membres des tribunaux et des cours ainsi qu'au Conseil d'Etat. La mise en œuvre de ce programme de recrutement a débuté conformément à la loi. Ainsi, entre autres, 59 conseillers de tribunal administratif et de cour administrative d'appel ont été recrutés en 2002, 74 en 2003 et 85 en 2004. 183 assistants de justice ont également été recrutés à ce jour.
Par ailleurs, la loi prévoit la création de trois nouvelles juridictions, en l'occurrence celle d'une huitième cour administrative d'appel (créée à Versailles au 1er septembre 2004) et celles des tribunaux administratifs de Nîmes et Toulon. Ces créations de juridictions viennent s'ajouter à celles des tribunaux administratifs de Cergy-Pontoise et Melun, déjà créés précédemment.
Elle autorise également l'affectation au Conseil d'Etat et aux juridictions administratives de 114 millions d'euros en dépenses ordinaires et 60 millions d'euros en autorisations de programmes, ces sommes étant notamment destinées à améliorer l'outil informatique et à assurer l'extension des locaux des juridictions existantes.
Parmi d'autres innovations, cette loi prévoit encore la conclusion de « contrats d'objectifs » entre le Conseil d'Etat et les présidents des cours administratives d'appel ; ce dispositif pourrait être étendu aux tribunaux administratifs qui le souhaitent. Ces contrats définissent les moyens supplémentaires attribués à la juridiction, en contrepartie desquels cette dernière s'engage à améliorer l'efficacité de ses méthodes de travail et la rapidité dans le traitement des dossiers (sous forme d'objectifs de fin de période).
Mesures d'ordre procédural
Plusieurs mesures ont été prises pour réduire les stocks de dossiers anciens et voir le flux de nouveaux dossiers réduire.
- Concernant les cours administratives d'appel, un décret no 2003-543 a été adopté le 24 juin 2003, modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative. Ce décret comporte deux innovations essentielles relatives à la procédure d'appel : d'une part, l'obligation du ministère d'avocat en appel et, d'autre part, la suppression de la voie de l'appel pour certains litiges de faible importance.
- Concernant le contentieux devant le Conseil d'Etat, des mesures ont notamment été prises pour alléger la charge de travail relative au contentieux des étrangers (recours contre les refus de visas ; appel des jugements de reconduite à la frontière ; pourvoi en cassation contre les décisions de la Commission de recours des réfugiés), qui représentait en 2001 plus de 40 % des entrées nettes de recours devant le Conseil d'Etat. Ainsi, en application du décret du 10 novembre 2000, les recours contentieux contre les refus de visa doivent désormais être précédés d'un recours administratif préalable devant une commission spécialement créée à cet effet, ce qui a pour conséquence de limiter le nombre de recours dans cette matière. De plus, en application de la loi susmentionnée du 9 septembre 2002, les appels des jugements des tribunaux administratifs en matière de reconduite à la frontière ont été transférés du Conseil d'Etat vers les cours administratives d'appel (dont les moyens ont été ajustés en conséquence) à compter du 1er janvier 2005 ; ces appels représentaient près d'un cinquième du stock des dossiers pendants devant le Conseil d'Etat. A l'avenir, la mise en œuvre de téléprocédures pour le dépôt des requêtes et tout au long de l'instruction, d'abord à titre expérimental, puis à terme de façon généralisée, devrait également contribuer à améliorer les délais de jugement.
Effets constatés
- Concernant les tribunaux administratifs, des résultats positifs ont été atteints dans la mesure où le nombre des affaires jugées par les tribunaux administratifs a progressé sensiblement ces dernières années (+ 15% en données nettes entre 2002 et 2004), mais compte tenu de la forte hausse du contentieux (+ 32% en données nettes en deux ans) les efforts doivent être poursuivis et seront poursuivis. Ainsi, à la fin de l'année 2004, le ratio des affaires traitées sur les affaires enregistrées s'est établi à 90%. Grâce aux efforts de productivité fournis, le délai moyen de jugement se maintient, pour l'année 2004, à une valeur voisine de celle de l'année 2003, s'établissant en données nettes à 1 an, 6 mois et 10 jours.
- Concernant les cours administratives d'appel, la situation s'est notablement améliorée, notamment grâce à la mise en œuvre de la réforme de l'appel instituée par le décret no 2003-543 du 24 juin 2003 (entraînant une baisse des entrées) et par les efforts consentis dans le cadre des contrats d'objectifs (les objectifs fixés en 2003 et 2004 ont tous été atteints, voire, pour la plupart, dépassés). En 2003 (pour la première fois depuis leur création) et 2004, les cours ont jugé plus d'affaires qu'elles n'en ont reçues : ainsi, entre 2002 et 2004 le taux de couverture des entrées d'affaires par les sorties a progressé de près de 50 points, passant de 92 % à 141 %, ce qui a permis de réduire sensiblement leur stock et permet de s'orienter vers l'objectif d'un délai de jugement ramené à un an, fixé dans la loi du 9 septembre 2002. En effet, le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock s'établit (en données nettes) à 1 an, 9 mois et 6 jours. Les résultats atteints sont encourageants, même si cette évolution risque d'être quelque peu freinée à l'avenir par les contraintes budgétaires et le transfert d'une partie du contentieux du Conseil d'Etat vers les cours administratives d'appel.
- Concernant le contentieux devant le Conseil d'Etat, les évolutions sont également positives. Il est rappelé que lors de l'adoption de la résolution finale dans l'affaire Beaumartin en 1995, le délai moyen de jugement des affaires était inférieur à 2 ans, contre 36 mois en 1987 et 26 mois en 1990. En 2003, pour la première fois, l'objectif d'un stock d'affaires inférieur à la capacité de jugement a été atteint et la durée moyenne des instances a sensiblement diminué, pour passer au-dessous de « la barre symbolique » des 12 mois, atteignant 10 mois et 15 jours, ce qui correspond à l'un des objectifs fixés par la loi du 9 septembre 2002. En 2004, compte tenu de la forte augmentation des entrées enregistrées (+ 26%), la durée moyenne de l'instance est revenue à 12 mois et demi, mais le résultat, atteint en 2003, d'un stock ne dépassant pas la capacité annuelle de jugement a pu être préservé.
Recours effectif permettant de se plaindre de la durée excessive de procédures devant les juridictions administratives.
Il convient encore de noter que si des requérants estiment que la durée de traitement de leur affaire est excessive, ils ont à leur disposition un recours effectif permettant de s'en plaindre, tant pour les procédures pendantes que pour les procédures achevées au plan interne (recours en responsabilité de l'Etat pour fonctionnement défectueux du service public de la justice). Il est rappelé que la Cour européenne l'a elle-même constaté, notamment dans l'arrêt Broca et Texier-Micault contre la France du 21 octobre 2003.
Le Gouvernement français est d'avis que l'ensemble de ces éléments tend à démontrer qu'il a pris conscience des difficultés auxquelles sont confrontées les juridictions administratives dans l'exercice de leurs fonctions, qu'il a pris les mesures en vue d'y faire face. Le Gouvernement et continuera les efforts nécessaires afin d'éviter à l'avenir de nouvelles violations similaires à celles constatées dans les présentes affaires.
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