COLAZZO et AUTRES contre l'ITALIE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION FINALE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 63633/00
présentée par William COLAZZO et autres
contre l'Italie

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 25 mars 2004 en une chambre composée de :

MM.C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
G. Bonello,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky,
MmeE. Steiner,
M.K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 23 mars 2000,

Vu la décision partielle du 16 janvier 2003

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants William, Massimo et Donata Colazzo et Maria Teresa Sbocchi, sont des ressortissants italiens, nés respectivement en 1923, 1968, 1957 et 1933 et résidant à Castrignano dei Greci (Lecce) et à Rome. Ils sont représentés devant la Cour par Me Gigante, avocat à Rome. Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia et son coagent M. F. Crisafulli.

A.  Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.

La première requérante, William Colazzo, était propriétaire de plusieurs terrains sis à Castrignano dei Greci et enregistrés au cadastre feuille no 5 parcelles 146 et 81, d'environ 13.312 mètres carrés. Les autres requérants ont hérité un terrain enregistré au cadastre feuille no 5 parcelle 145 sis à Castrignano dei Greci d'environ 12.248 mètres carrés.

Par un arrêté du 5 mars 1987, l'administration de Castrignano dei Greci disposa l'occupation d'urgence des terrains des requérants pour une période maximale de cinq ans, en vue de leur expropriation pour la construction d'un ouvrage public.

Le 6 octobre 1987 l'administration de Castrignano dei Greci procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.

Par un acte notifié le 28 septembre 1990, la première requérante et le de cuius des autres requérants assignèrent la ville de Castrignano dei Greci à comparaître devant le tribunal civil de Lecce.

Ils alléguaient que l'occupation de leur terrain était illégale au motif que celle-ci s'était prorogée au-delà du délai autorisé sans qu'il soit procédé à l'expropriation. Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), les requérants estimaient qu'à la suite de l'achèvement de l'ouvrage public, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne leur était pas possible de demander la restitution du terrain litigieux, mais seulement les dommages-intérêts. Ils réclamaient une somme correspondant à la valeur vénale du terrain.

La mise en état de l'affaire commença le 14 décembre 1990.

Le 4 février 1993, une expertise fut déposée au greffe. Il ressort de cette expertise que la transformation irréversible du terrain avait eu lieu en 1988 et en 1989 et que les requérants étaient privés de leur bien à compter de ces dates. L'expertise indiquait que la valeur vénale des terrains de la première requérante en 1988 et indexée, était de 209 817 000 lires italiennes (ITL) et que la valeur des terrains (du de cuius) des autres requérants était de 186 580 000 lires italiennes (ITL).

Le 10 novembre 1995, le de cuius des deuxième, troisième et quatrième requérants décéda. Le 1erdécembre 1995, ceux-ci se constituèrent dans la procédure.

Par une ordonnance du 7 mars 2000, le tribunal ordonna une nouvelle expertise pour recalculer la somme à octroyer en fonction de la loi no 662 de 1996 entre-temps entrée en vigueur.

La procédure est actuellement pendante en première instance.

B.  Le droit et la pratique interne pertinent

i. L'occupation d'urgence d'un terrain

En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.

L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt no 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.

ii. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)

Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.

Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l'expropriation indirecte ».

Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.

Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Par l'arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et donc doit être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

iii. L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte

Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.

En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55% de la valeur du terrain.

Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

GRIEF

Les requérants se plaignent d'avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir notamment que, environ dix-sept ans après l'occupation de leur terrain, ils n'ont pas encore perçu d'indemnisation. Ils relèvent, en outre, que par effet de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur entre-temps, ils ne pourront être dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain.

EN DROIT

Les requérants se plaignent d'avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir notamment que, environ dix-sept ans après l'occupation de leur terrain, ils n'ont pas encore perçu d'indemnisation. Ils relèvent, en outre, que par effet de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur entre-temps, ils ne pourront être dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain.

L'article 1 du Protocole no 1 dispose :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

Le Gouvernement soulève deux exceptions d'irrecevabilité.

En premier lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non respect du délai de six mois. Il soutient que la requête est tardive dans la mesure où celle-ci a été introduite plus de six mois après le moment où l'occupation du terrain est devenue sans titre et plus de six mois après le moment où les requérants ont déposé le recours en dommages-intérêts devant le tribunal de Lecce.

En deuxième lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non‑épuisement des voies de recours internes basée sur trois volets.

Quant au premier volet de l'exception, le Gouvernement fait observer que le grief tiré de la durée de la procédure a été déclaré irrecevable en date du 16 janvier 2003, pour non-épuisement des voies de recours internes. Selon lui, la Cour devrait parvenir à la même conclusion pour le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens des requérants, puisque ce dernier grief ne serait pas autonome par rapport au premier.

Quant au deuxième volet de l'exception, le Gouvernement fait observer que les requérants n'ont pas contesté la légitimité des actes administratifs devant les juridictions internes.

Quant au troisième volet de l'exception, le Gouvernement observe que les requérants n'ont pas épuisé les voies de recours internes en l'absence d'un jugement interne définitif. Tout en soutenant que le juge national ne fera probablement que prendre acte d'une situation qui s'est déjà consolidée et déclarer qu'il y a eu expropriation indirecte, le Gouvernement soutient également qu'en l'absence de ce jugement, il est impossible de dire si les requérants ont ou non été privés de leur bien.

Sur le fond, le Gouvernement considère que l'expropriation indirecte est « prévue par la loi » étant donné qu'elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale depuis 1983. De ce fait, même à défaut d'un décret d'expropriation, et même en l'absence d'un jugement national, la privation du bien au bénéfice de l'administration aurait déjà eu lieu à la suite de la construction de l'ouvrage public.

En outre, le Gouvernement soutient que la privation d'un bien qui a lieu par l'effet de l'expropriation indirecte n'est pas illicite en soi, mais est tout simplement non respectueuse des formes, à compter d'un moment donné.

Le Gouvernement observe que le fait qu'un décret d'expropriation n'ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. Toutefois, il s'agirait d'un manquement purement formel et le requérant aurait la possibilité d'obtenir un dédommagement proportionné à la valeur du terrain en conséquence de l'expropriation indirecte. Le Gouvernement en déduit que la situation dénoncée est compatible avec l'article 1 du Protocole no 1.

Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.

Ils font d'abord observer qu'ils ont été privés de la disponibilité de leur terrain depuis 1987 situation devenue définitive avec l'achèvement des travaux Les requérants soulignent l'illégalité de cette situation, en l'absence d'un décret d'expropriation.

Ils observent ensuite qu'ils n'ont perçu aucune indemnité à ce jour. A cet égard, les requérants font valoir que le système juridique italien ne leur fournit pas le moyen d'obtenir une restitutio in integrum, mais seulement un dédommagement consécutif à la privation du terrain. Or, ils ont dû introduire une action en dommages-intérêts, et celle-ci est toujours pendante. Les requérants observent qu'ils s'attendent à ce que, suite à la reconnaissance de l'expropriation indirecte dans le cas d'espèce, le tribunal fasse application de la loi no 662/96 entre-temps entrée en vigueur.

Quant à l'exception de non-épuisement des recours administratifs, les requérants soutiennent qu'un recours devant le tribunal administratif aurait débouché, le dans le meilleur des cas, dans l'annulation des actes attaqués mais ils n'auraient pu obtenir la restitution du terrain qui était déjà irréversiblement transformé. Ils rappellent, en outre, que la Cour, dans l'arrêt Belvedere Alberghiera c. Italie, a déjà eu l'occasion de se prononcer sur l'inutilité d'un recours devant les juridictions administratives.

Les requérants affirment que le juste équilibre entre l'intérêt général et les droits fondamentaux de l'individu n'a pas été respecté.

La Cour se doit d'examiner d'abord les exceptions soulevées par le Gouvernement.

Quant à l'exception tirée du non-respect du délai de six mois, la Cour considère que les effets de l'occupation du terrain des requérants s'analysent en une « situation continue », qui, dans le cas d'espèce, n'a pas encore pris fin. La Cour rappelle que lorsqu'un requérant se plaint d'une « situation continue », ce délai court à partir de la fin de celle-ci (voir, entre autres, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c. Portugal, nos 29813/96 et 30229/96, § 43, CEDH 2000-I ; Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 50, CEDH 1999‑II ). Dès lors, la règle du délai de six mois ne saurait pas s'appliquer en l'espèce et cette exception ne saurait être retenue.

Quant au premier volet de l'exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes, la Cour considère, conformément à sa jurisprudence (voir parmi d'autres Erkner et Hofauer c. Autriche, arrêt du 23 avril 1987, série A no 117, §§ 72 et suivants), que le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens des requérants est autonome par rapport à celui tiré de la durée de la procédure, qui a été déclaré irrecevable. Il s'ensuit que le premier volet de cette exception ne saurait être retenu.

S'agissant du deuxième volet de l'exception de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour note en premier lieu que les requérants ne mettent pas en cause la légalité de l'arrêté du 5 mai 1987 autorisant l'administration à occuper d'urgence leur terrain. Ils se plaignent de la suite de l'occupation, une fois expirée l'autorisation d'occuper d'urgence le terrain, à savoir de la privation de ce dernier par effet de l'expropriation indirecte et de l'absence d'un dédommagement.

De plus, la Cour n'est pas convaincue qu'un constat d'illégalité ab initio de la part des juridictions administratives aurait abouti à la restitution du terrain, vu la transformation irréversible de ce dernier à la suite de la construction de l'ouvrage (voir Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV). Il s'ensuit que le deuxième volet de cette exception ne saurait être retenu.

S'agissant du troisième volet de l'exception de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et que celle-ci soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été établi.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Joint au fond le troisième volet de l'exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes ; 

Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

Soren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident

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