PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 56507/00
présentée par
Comitato promotore referendum maggioritario (del 18/4/1999) et
Comitato promotore referendum antiproporzionale (del 21/5/2000)
contre l’Italie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 8 juillet 2003 en une chambre composée de
MM.C.L. Rozakis, président,
G. Bonello,
MmeF. Tulkens,
MM.E. Levits,
A. Kovler,
MmeE. Steiner, juges,
M.L. Ferrari Bravo, juge ad hoc,
et de M. S. Nielsen, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 12 avril 1999,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants sont le comité promoteur pour le référendum en faveur du scrutin majoritaire du 18 avril 1999 et le comité promoteur pour le référendum contre la proportionnelle du 21 mai 2000. Ces deux associations italiennes sont domiciliées à Rome. Elles sont représentées devant la Cour par Me M. de Stefano, avocat à Rome. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, et par son co-agent, M. F. Crisafulli.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
A. Le référendum du 18 avril 1999
Le premier requérant se fit promoteur d’un référendum ayant pour but l’abolition, lors des élections de la chambre des députés, de l’attribution de 25 % des sièges à pourvoir en proportion des suffrages exprimés.
Ce référendum eut lieu le 18 avril 1999.
Les 19 et 26 mai 1999, l’association requérante demanda au Bureau central des référendums auprès de la Cour de cassation de procéder à un calcul des électeurs avant de proclamer les résultats du référendum. Elle alléguait que les italiens résidant à l’étranger qui étaient introuvables et dont on n’avait pas de nouvelles, étaient inclus dans les listes électorales bien que, pour beaucoup d’entre eux, il y eût de forts soupçons qu’ils pouvaient être décédés. L’association se plaignait aussi de ce que des électeurs étaient inscrits sur les listes électorales bien que le délai légal pour les maintenir fût expiré. De ce fait, le quorum des votants nécessaire pour la validation du référendum était plus élevé que le « vrai quorum » (celui sans les italiens introuvables).
Par une décision du 26 mai 1999, le Bureau central des référendums ne valida pas le référendum, l’un des quorums requis faisant défaut : en effet, la majorité des électeurs n’avait pas participé au scrutin.
La réglementation en vigueur ne prévoyait aucun système de remboursement des frais de campagne.
B. Le référendum du 21 mai 2000
Le 30 avril 1999, le second requérant présenta une nouvelle proposition de référendum ayant le même objet que celui du 18 avril 1999. Par un arrêt du 3 février 2000, la Cour constitutionnelle déclara admissible ladite proposition. La consultation référendaire fut fixée au 21 mai 2000.
Entre-temps fut adopté le décret-loi no 111 du 10 mai 2000. Entré en vigueur le même jour, ce dernier édictait des mesures d’urgence en matière de registre d’état civil des italiens résidant à l’étranger et quant à la révision des listes électorales (« Disposizioni urgenti in materia di anagrafe degli italiani residenti all’estero e sulla revisione delle liste elettorali »).
Malgré la mise à jour des listes selon ces nouvelles dispositions - qui aboutit à la radiation de plus de quatre cent dix milles personnes -, le 21 mai 2000 le quorum ne fut pas atteint. Par conséquent, le Bureau central des référendums ne valida pas le référendum.
GRIEFS
1. Lors de l’introduction de la requête, les deux requérants invoquaient la violation des articles 1 et 3 du Protocole no 1. Ils se plaignaient de l’inclusion, dans les listes électorales des référendums de 1999 et 2000, d’italiens résidant à l’étranger qui, selon eux, ne devaient pas y figurer.
2. Dans des observations du 20 août 2000, le premier requérant a invoqué également l’article 6 de la Convention. Il s’est plaint de la violation de son droit d’accès à un tribunal .
EN DROIT
1. Le 20 août 2000, le premier requérant a indiqué qu’il renonçait au grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 parce que le remboursement des frais de la campagne référendaire n’avait pas encore été décidé.
Le même jour, le second requérant a informé la Cour qu’à la suite de l’entrée en vigueur du décret-loi no 111 du 10 mai 2000 ainsi qu’à l’issue du référendum du 21 mai 2000, il entendait retirer intégralement sa requête.
Dans ses observations, le Gouvernement a indiqué qu’il ne s’opposait pas à la volonté des requérants de retirer dans un cas un grief et, dans l’autre cas la requête.
La Cour constate que, en application de l’article 37 § 1 a) de la Convention, le premier requérant a exprimé le souhait de ne pas maintenir le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 et le second requérant de ne pas maintenir sa requête. La Cour considère, en outre, qu’aucune circonstance particulière touchant au respect des droits de l’homme garantis par la Convention n’exige la poursuite de l’examen du grief que le premier requérant souhaiter retirer et de la requête du second requérant en vertu de l’article 37 § 1 in fine de la Convention.
Partant, il y a lieu de rayer la requête du rôle quant au second requérant.
2. Le premier requérant allègue en premier lieu la violation de l’article 3 du Protocole no 1, ainsi libellé:
« Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. »
Le requérant soutient que l’Etat défendeur aurait manqué à son engagement d’organiser des élections libres du fait de ne pas avoir révisé de manière efficace les listes électorales en vue du référendum du 18 avril 1999. Selon lui, l’article 3 du Protocole no 1 s’appliquerait aux référendums à effet abrogatif, car, dans ce type de référendum, la volonté du peuple est tellement importante que ce dernier agirait « en tant que corps législatif lui‑même ».
Le Gouvernement excipe d’abord de l’irrecevabilité de la requête pour tardiveté. Quant au bien-fondé du grief, il rappelle que, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, l’article 3 du Protocole no 1 ne s’appliquerait pas aux référendums, car cette disposition ne vise que les élections législatives.
La Cour rappelle que, selon la jurisprudence, seuls les particuliers peuvent se prétendre victimes d’une violation de l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention (voir Scientology Kirche Deutschland e. V. c. Allemagne, no 34614/97, décision de la Commission du 7 avril 1997, Décision et Rapport (DR) 89, p.171).
Cependant, elle n’estime pas nécessaire de se prononcer sur cette question ni sur l’exception soulevée par le Gouvernement. En effet, même à supposer que le premier requérant puisse se prétendre victime et que la requête ait été introduite dans le délai de six mois, le grief du requérant est de toute manière irrecevable pour les motifs qui suivent.
La Cour rappelle que les obligations assumées par les Hautes Parties contractantes en vertu dudit article 3 du Protocole no 1 sont limitées au domaine des élections législatives et ne visent pas les référendums (voir, notamment, Hilbe c. Liechtenstein (déc.), no31981/96, CEDH 1999-VI, 7 septembre1999 ; Castelli et autres c. Italie, requête nos 35790/97 et 38438/97, décision de la Commission, du 14 septembre 1998, Décision et Rapport (DR) 94, p.102 et, en matière de référendum abrogatif, Borghi c. Italie, (déc.), no54767/00, CEDH 2002-V, 20 juin 2002).
Ne relevant dans le cas d’espèce aucune circonstance particulière amenant la Cour à s’écarter de sa jurisprudence constante en la matière, il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.
3. Le premier requérant invoque par la suite l’article 6 de la Convention qui, dans sa partie pertinente, se lit comme suit :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le requérant se plaint de ce qu’il n’a pu demander, après l’entrée en vigueur du décret-loi no 111 du 10 mai 2000, la révision de la décision d’invalidation du référendum de 1999. Il allègue que cette impossibilité aurait engendré la violation de son droit d’accès à un tribunal au sens de l’article 6 § 1. Il fait valoir que ce n’est qu’à partir du 10 mai 2000 qu’il a eu connaissance « officielle » des irrégularités contenues dans les listes électorales. Il ajoute qu’aucune voie de recours ne lui était ouverte en droit interne contre la décision du Bureau central des référendums du 26 mai 1999.
En ce qui concerne l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention au cas d’espèce, le requérant fait valoir le caractère civil du droit en cause. Il rappelle que l’issue négative de la procédure devant le Bureau central des référendums aurait porté atteinte à un droit patrimonial, car elle a causé la perte des sommes dépensées pour promouvoir le référendum.
Le Gouvernement s’oppose à la thèse du requérant. Il estime que le grief est irrecevable pour tardiveté, pour non-épuisement des voies de recours interne et parce que la disposition invoquée serait inapplicable ratione materiae.
La Cour n’a pas besoin de statuer sur les deux premières exceptions d’irrecevabilité du Gouvernement, car le grief est en tous cas incompatible ratione materiae. En effet, avant de statuer sur le bien-fondé de la doléance, la Cour doit se poser la question de savoir si l’article 6 est applicable. En particulier, elle doit vérifier si la contestation portait sur un « droit de caractère civil » du requérant.
La Cour rappelle à ce propos que, selon sa jurisprudence constante, les procédures concernant le contentieux électoral ne portent pas sur des droits et obligations de caractère civil et partant, échappent au champ d’application de l’article 6 § 1 (cf. no 23151/94, déc. 9.5.94, D.R. 77, p. 122 ; no18997/91, déc. 28.2.94, D.R. 76, p. 65 ; no 11068/84, déc. 6.5.85, D.R. 43, p. 195 et Kadikis c. Lettonie (déc.), no 47634/99, 29 juin 2000). La Cour estime que le droit d’attaquer en justice la décision statuant sur la validité d’un référendum proposé par le requérant est, a fortiori, un droit auquel l’article 6 § 1 ne trouve pas à s’appliquer.
Il s’ensuit que ce grief aussi est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.
4. Lors de la communication du grief visant l’article 6 de la Convention, la Cour a estimé pertinent de prendre en considération également l’article 13 de la Convention, ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
Le Gouvernement conteste l’applicabilité de l’article 13 en l’espèce, car le grief principal soulevé par le requérant ne serait pas défendable au sens de la jurisprudence en la matière.
La Cour rappelle que pour que l’article 13 trouve à s’appliquer à un grief, il faut que celui-ci puisse passer pour défendable (voir Conka c. Belgique, no 51564/99, §§ 75-76, 5 février 2002). En l’espèce, la Cour vient de conclure que le grief tiré de l’article 3 du Protocole no1 est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention. Le grief principal du requérant ne pouvant pas être considéré comme défendable au regard de la Convention, l’article 13 ne trouve pas à s’appliquer.
Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Décide de rayer la requête du rôle dans le chef du second requérant ;
Déclare le restant de la requête irrecevable.
Søren NielsenChristos Rozakis
Greffier adjointPrésident
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