CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
G. F. MANCINI
van 5 december 1984 ( *1 )
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Het Hof heeft zich thans uit te spreken over een beroep ex artikel 169 EEG-Verdrag van de Commissie tegen de Franse Republiek. Het verwijt dat deze laatste wordt gemaakt, vertoont ontegenzeglijk nieuwe aspecten: zij zou een openbare instelling (de Caisse nationale de crédit agricole, hierna: CNCA) hebben „aangespoord” tot het doen van een uitkering aan landbouwers in moeilijke economische omstandigheden, en aldus de krachtens artikel 5 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet zijn nagekomen, gelet op de doelstellingen van het Verdrag op mededingingsgebied en in het bijzonder op de artikelen 92 en volgende.
De feiten. Bij brief van 29 december 1981 meldde de Franse regering overeenkomstig artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag bij de Commissie een reeks maatregelen ten behoeve van de landbouw aan, waartoe was besloten als resultaat van de landbouwconferentie van 1981. Een van die maatregelen was de toekenning aan landbouwondernemers van een „solidariteitsuitkering”, waarvoor 1,5 miljard FF werden uitgetrokken. Ter financiering ervan zou een beroep worden gedaan op de gedurende meerdere boekjaren geaccumuleerde winst van de CNCA.
Op grond van deze informatie meende de Commissie, dat de uitkering onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt en inzonderheid de regeling inzake steunmaatregelen van staten. Daarom leidde zij bij brief van 10 maart 1982 de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in en maande zij de Franse regering aan om opmerkingen te maken.
In haar antwoorden en met name in haar nota van 26 maart 1982 stelde de Franse regering, dat de solidariteitsuitkering niet als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 92, lid 1, kon worden beschouwd. Zulks om twee redenen: a) de winst van de CNCA was het resultaat van haar activiteit als particuliere spaarbank; b) het besluit om deze middelen ter financiering van de uitkering te gebruiken, was genomen door de raad van beheer van de CNCA, dat wil zeggen door een orgaan waarin de staat slechts over een minderheidsvertegenwoordiging beschikte.
Deze argumenten waren voor de Commissie aanleiding om de betrokken hulp anders te kwalificeren: niet langer als een steunmaatregel van de staat sensu stricto, maar als een „maatregel van gelijke werking als een steunmaatregel van de staat”. Voor deze constructie baseerde de Commissie zich op twee overwegingen: 1) de CNCA was er klaarblijkelijk door de overheid toe aangespoord, de uitkering met haar winst te financieren; 2) de uitkering moest met een steunmaatregel van de staat worden gelijkgesteld, omdat zij tot doel en gevolg had, Franse ondernemingen en produkties te begunstigen ten nadele van de mededinging op de gemeenschappelijke markt. Door de CNCA tot betaling van de uitkering „aan te sporen”, had de Franse regering dus de samenwerkingsplicht van artikel 5 EEG-Verdrag geschonden, gelet op de doelstellingen van het Verdrag op mededingingsgebied en in het bijzonder op de artikelen 92 en volgende.
Uit de kwalificatie van de uitkering als „maatregel van gelijke werking als een steunmaatregel” trok de Commissie ook een belangrijke conclusie op het vlak van de procedure: zij liet de procedure van betwisting van steunmaatregelen ex artikel 93 varen en leidde bij schriftelijke ingebrekestelling van 14 september 1982 krachtens artikel 169 een procedure wegens niet-nakoming van verdragsverplichtingen in.
In haar antwoord van 15 oktober 1982 betwistte de Franse regering dit nieuwe verwijt op grond dat: a) het begrip „maatregel van gelijke werking als een steunmaatregel van de staat” onbekend was in het gemeenschapsrecht; b) de Franse overheid geen rol had gespeeld bij het besluit van de CNCA; c) het doel van de maatregel uitsluitend van sociale aard was.
Niet overtuigd door dit betoog, bracht de Commissie op 25 mei 1983 een met redenen omkleed advies uit, dat de Franse regering binnen twee maanden moest opvolgen. Voorts eiste zij van deze laatste de toezegging, dat zij in de toekomst geen druk zou uitoefenen op de CNCA om steun te verlenen aan landbouwers. Aangezien de Franse regering zich ertoe beperkte te verklaren, dat zij het standpunt van de Gemeenschap ter kennis van de CNCA zou brengen, stelde de Commissie bij op 23 december 1983 neergelegd verzoekschrift bij het Hof beroep in krachtens artikel 169, tweede alinea.
2.
Het opvallendste feit in het hiervoor samengevatte verloop van de zaak is ongetwijfeld de ommekeer die zich tijdens de procedure ex artikel 93 heeft voorgedaan in de opvatting van de Commissie over de Franse uitkering. Kennelijk van haar stuk gebracht door de tegenwerpingen van de verwerende regering maar daarom niet minder overtuigd van de onwettigheid van de aan die regering verweten hulp, heeft de Commissie gemeend uit deze impasse te kunnen geraken door voor deze hulp een originele definitie te verzinnen: maatregel van gelijke werking als een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel van de staat. Het is duidelijk langs welke weg de Commissie tot dit resultaat is gekomen. Volgens mij heeft zij geredeneerd als volgt: expressis verbis verbieden de artikelen 92 en volgende uitsluitend steunmaatregelen van de staat; zulks betekent evenwel niet, dat het Verdrag gedragingen van de staat toestaat, die formeel niet onder het begrip steunmaatregel kunnen worden gebracht, doch in de praktijk dezelfde gevolgen hebben als steunmaatregelen; bijgevolg moet een grond om deze te verbieden, in de beginselbepalingen worden gezocht; en het is niet eens zo moeilijk er een te vinden, daartoe volstaat het een beroep te doen op de bepaling in artikel 5, dat de Lid-Staten zich moeten onthouden van „alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstelllingen van [het] Verdrag in gevaar kunnen brengen”.
Ik ben vol bewondering voor het gedurfde denkwerk van de Commissie, maar ik vind haar stelling niet zeer overtuigend. Een eerste bezwaar dat ertegen kan worden ingebracht, is gelegen in de bedoeling waarmee de auteurs van het Verdrag het begrip „maatregel van gelijke werking” in het leven hebben geroepen. Zoals wij hebben gezien, kan dit begrip volgens verzoekster ook worden aangewend buiten het normatieve kader (de artikelen 30 tot 34) waarvoor het uitdrukkelijk is voorzien. Maar in dit kader vervult het een functie — het verwezenlijken van een vollediger vrijheid van het handelsverkeer dan door de enkele opheffing van de typische instrumenten van protectionisme, te weten douanerechten en contingenteringen, kan worden bereikt — die in een andere context geen reden van bestaan heeft. Dit is met name het geval op het gebied van steunmaatregelen. Artikel 92 („... steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd... zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt...”) is immers veel ruimer en soepeler geformuleerd dan de bepaling die kwantitatieve invoerbeperkingen verbiedt. Bijgevolg behoeft het niet te worden gecomplementeerd met een „kapstokbepaling”, dat wil zeggen een bepaling op grond waarvan kan worden opgetreden tegen niet door vorenstaande omschrijving omvatte en niet op grond van andere verdragsbepalingen te rechtvaardigen maatregelen die de handel tussen Lid-Staten belemmeren.
Een dergelijke allesomvattende bepaling kan ook niet in artikel 5 worden gevonden. Gelijk het Hof steeds heeft verklaard, wordt in dit artikel weliswaar een algemene verplichting van de Lid-Staten omschreven, maar hangt de concrete inhoud van die verplichting van geval tot geval af van andere, meer specifieke regels (zie het arrest van 8 juni 1971, zaak 78/70, Deutsche Grammophon, Jurispr. 1971, blz. 487, r.o. 5). Deze bepaling heeft haar nut bij de uitlegging van het Verdrag, maar kan niet worden beschouwd als bron van welbepaalde verplichtingen voor de Lid-Staten, tenzij — dit zou ik willen preciseren — een dergelijke bron ontbreekt of geen houvast biedt om met de doelstellingen van het Verdrag strijdige handelingen of praktijken tegen te gaan.
3.
Het vorenoverwogene leidt logischerwijze tot de conclusie, dat het beroep van 23 december 1983 geen rechtsgrondslag heeft. Maar laten wij eens aannemen, dat het Hof om redenen van proceseconomie de met het beroep aangevochten gedraging herkwalificeert als een steunmaatregel sensu stricto. Mijns inziens is dit mogelijk: het is de rechter immers wel verboden zich ultra petita te begeven, doch niet om aan het feit een andere nomen iuris te geven dan de eiser doet. In elk geval loont het de moeite, te onderzoeken tot welke resultaten dit leidt.
Kan dus worden gesteld, dat de betrokken uitkering onder het begrip steunmaatregel in de zin van artikel 92 valt ? Zoals bekend, ziet deze bepaling niet alleen op steun die rechtstreeks door de staat wordt verleend, maar ook op steunmaatregelen die met „staatsmiddelen” worden bekostigd. Laat ons eens nagaan, of dit in de onderhavige zaak het geval is. Van bij de aanvang van de procedure heeft de Franse regering erop gewezen, dat de winst van de CNCA het resultaat was van particuliere bankverrichtingen en dat daartoe op generlei wijze was bijgedragen met openbare middelen. Deze bewering lijkt niet te stroken met de feiten zoals zij blijken uit de nota die deze regering op 13 maart 1982 aan de Commissie heeft toegezonden.
Daaruit blijkt, dat deze winst is ontstaan in de loop van zeven jaren, en wel van 1975 tot 1980, volgens een curve die haar hoogtepunt bereikte in 1978 (meer dan een miljard FF) en daarna geleidelijk afnam. Het staat vast, dat de CNCA tot 1978 fiscale faciliteiten genoot en eerst vanaf 1979 — let wel, trapsgewijze — aan de vennootschapsbelasting werd onderworpen (artikel 23 van financiewet nr. 78-1240 van 29 december 1978, artikel 4 van financiewet nr. 81-1180 van 31 december 1981). Men kan. moeilijk de ogen sluiten voor het verband tussen deze twee feitelijke vaststellingen. Trouwens, men leze er maar het verslag van de vergadering van de beheerraad van de CNCA van 7 december 1981 op na: daarin wordt met zoveel woorden gezegd, dat de winst werd gerealiseerd „au cours des exercices non fiscalisés ou fiscalisés partiellement”.
Het lijdt volgens mij dan ook geen twijfel, dat aan de oorsprong van de solidariteitsuitkering „staatsmiddelen” liggen. Maar dit is niet alles. De Franse regering betoogt voorts, dat de CNCA autonoom is ten opzichte van de overheid en met name dat de staat in haar raad van beheer in de minderheid is. Deze bewering is echter overdreven, zo niet ronduit onjuist. Volgens de bepaling die de samenstelling van dit college regelt (artikel 2 van decreet nr. 74-732 van 19 augustus 1974), bestaat het uit elf leden: vier die er van rechtswege deel van uitmaken als vertegenwoordiger van de staat, en zeven die door de plenaire commissie van de CNCA uit haar eigen leden worden verkozen. Aangezien van deze laatsten (dertig in totaal) twaalf bij decreet worden benoemd, is het zeer wel mogelijk, dat in de raad van beheer uiteindelijk naast de vier vorengenoemde nog andere vertegenwoordigers van de staat zetelen, die tezamen met de eerste — wie kan dit uitsluiten ? — misschien zelfs de meerderheid vormen.
Daarbij komt, dat de CNCA technisch een „établissement public à caractère industriel et commercial” is. Volgens artikel 1 van decreet nr. 53-707 van 9 augustus 1953 worden de besluiten van de raad van beheer van dergelijke instellingen eerst definitief na goedkeuring door de minister van Financiën tezamen met de andere belanghebbende ministers (in het geval van de CNCA de minister van Landbouw). Tenslotte — en dit is stellig niet onbelangrijk — heeft de minister van Financiën het economische en financiële toezicht op de instelling gedelegeerd aan een bij deze instelling benoemde regeringscommissaris.
Een en ander lijkt mij voldoende om te kunnen stellen, dat de CNCA niet de autonomie bezit waarop de verwerende regering zich beroept, of deze althans in het onderhavige geval niet bezat. In dit geval vervulde zij slechts de functie van tussenpersoon van de staat of — zo zou men het ook kunnen stellen — van een instrument waarvan de staat zich heeft bediend om ter ondersteuning van de Franse landbouw tussen te komen.
4.
Uiteindelijk lijdt het geen twijfel, dat de solidariteitsuitkering een steunmaatregel in de zin van artikel 92 is. Laat zulks de conclusie toe, dat zij met het thans tegen Frankrijk ingestelde beroep kan worden bestreden ? Om deze vraag te kunnen beantwoorden moet eerst worden vastgesteld of de Commissie, door haar beroep op artikel 169 te baseren, de door het Verdrag ter zake van steunmaatregelen voorgeschreven procedureregels in acht heeft genomen. En een onderzoek van deze vraag kan slechts tot een ontkennend antwoord leiden.
Er zij aan herinnerd, dat het Hof zich meer dan eens heeft beziggehouden met het verband tussen de artikelen 92 en volgende en de schending van andere bepalingen van primair of afgeleid gemeenschapsrecht, en daaruit onder meer belangrijke conclusies heeft getrokken met betrekking tot de beroepswegen. Met name in het arrest van 22 maart 1977 (zaak 74/76, Iannelli, Jurispr. 1977, blz. 557) heeft het Hof onderscheiden tussen twee gevallen. Het eerste doet zich voor, wanneer een aspect of element van de steunmaatregel, dat in strijd is met andere bepalingen dan de artikelen 92 en 93, zo nauw verband houdt met de steunmaatregel of, beter, met het doel van de steunmaatregel, dat een afzonderlijke beoordeling ervan onmogelijk is. Het tweede doet zich voor, wanneer in de steunregeling voorwaarden of modaliteiten kunnen worden onderscheiden die, ofschoon deel van de regeling, niet noodzakelijk lijken ter verwezenlijking ervan. In het eerste geval kan de schending slechts worden beoordeeld in het kader van de procedure ex artikel 93; in het tweede kan zij ook worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 169 (of — maar dit is thans niet van belang — bij wege van prejudiciële beslissing, indien de geschonden bepaling rechtstreekse werking heeft).
Aan dit onderscheid heeft het Hof zich in een reeks uitspraken gehouden. Om een ervan als voorbeeld te citeren: bij de beoordeling van een maatregel die door middel van een discriminatoire belasting was getroffen en tevens als een onderdeel van een steunmaatregel was te beschouwen, kwam het Hof tot de conclusie, dat met betrekking tot praktijken die een schending van artikel 95 opleverden, tegen de betrokken staat een beroep ex artikel 169 kon worden ingesteld (arrest van 21 mei 1980, zaak 73/79, Commissie t. Italië, Jurispr. 1980, blz. 1533).
Is dit ook thans het geval ? Volgens mij niet. Het lijkt mij immers evident, dat het bij de betrokken uitkering om een nog duidelijker geval gaat dan dat beschreven in de eerste hypothese in het arrest-Iannelli; omdat, hoezeer men ook zoekt, niets daarin uit het geheel kan worden losgemaakt en als strijdig met een andere, specifieke verdragsbepaling worden beschouwd. Indien hetgeen ik hiervóór sub 3 heb gezegd, juist is, is de uitkering een steunmaatregel en niets anders dan een steunmaatregel. Bijgevolg moet, in de termen van voornoemd arrest, ter beoordeling van haar verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt „noodzakelijkerwijs de procedure van artikel 93 worden gevolgd”; en dit impliceert, dat het beroep van de Commissie ex artikel 169 niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Deze conclusie vindt overigens steun in een ander beginsel dat in de rechtspraak van het Hof vaak in het licht is gesteld (zie de arresten van 25 juni 1970, zaak 47/69, Frankrijk t. Commissie, Jurispr. 1970, blz. 487; 11 december 1973, zaak 120/73, Lorenz, Jurispr. 1973, blz. 1471; en 2 juli 1974, zaak 173/73, Italië t. Commissie, Jurispr. 1974, blz. 709), namelijk dat artikel 93 ten opzichte van artikel 169 als de „lex specialis” is te beschouwen. Eerstgenoemde bepaling voorziet immers in een procedure die de Lid-Staten een verdergaande bescherming biedt dan de gemeenrechtelijke procedure van laatstgenoemde bepaling: zij hebben er recht op dat de steunmaatregel op economisch vlak wordt beoordeeld; zij beschikken over de mogelijkheid om in buitengewone omstandigheden van de Raad een afwijkende beslissing te verkrijgen voor steunmaatregelen die niet aan de voorwaarden van artikel 92, leden 2 en 3, voldoen; zij kunnen opkomen tegen het besluit van de Commissie, dat — men vergete dit niet — een conditio sine qua non is voor een beroep ex artikel 93.
Kortom, indien de Commissie het recht werd toegekend om op grond van artikel 169 op te komen tegen een maatregel die strijdig is met het verbod van artikel 92, zou dit er enerzijds op neerkomen dat haar een keuze tussen verschillende beroepswegen werd geboden, die volgens 's Hofs rechtspraak niet bestaat, een anderzijds dat de Lid-Staten substantiële en procedurele waarborgen werden ontnomen waarop zij terecht staat maken.
5.
Op grond van het vorenoverwogene geef ik het Hof in overweging, het beroep van de Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen de Franse Republiek van 23 december 1983 niet-ontvankelijk te verklaren. Verzoekster dient als in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten te worden verwezen.
( *1 ) Vertaald uit het Italiaans.
Top