Belangrijke juridische mededeling
Conclusie van advocaat-generaal Sir Gordon Slynn van 16 december 1986. - FRANSE REPUBLIEK TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - COMPENSERENDE HEFFING OP DE INVOER VAN ETHYLALCOHOL. - ZAAK 181/85.
Jurisprudentie 1987 bladzijde 00689
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In de onderhavige zaak vordert Frankrijk nietigverklaring van verordening nr.*644/85 van de Commissie ( PB*1985, L*73, blz.*15 ) houdende vaststelling van een compenserende heffing op de invoer van in Frankrijk uit landbouwprodukten verkregen ethylalcohol die in andere Lid-Staten wordt ingevoerd .
De bestreden verordening is gebaseerd op artikel*46 EEG-Verdrag, luidend als volgt :
"Wanneer in een Lid-Staat een produkt onder een nationale marktorganisatie valt of onder een binnenlandse regeling van gelijke werking welke een gelijksoortige produktie in een andere Lid-Staat bij de mededinging nadelig beïnvloedt, leggen de Lid-Staten een compenserende heffing op de invoer van dat produkt uit de Lid-Staat waar de organisatie of de regeling bestaat, tenzij deze Staat een compenserende heffing op de uitvoer toepast .
De Commissie bepaalt de hoogte van deze heffingen zodanig als nodig is om het evenwicht te herstellen; zij kan eveneens machtiging verlenen tot het nemen van andere maatregelen waarvan zij de voorwaarden en wijze van toepassing vaststelt ."
In het arrest van 21 februari 1984 ( zaak*337/82, St.*Nikolaus*Brennerei, Jurispr.*1984, blz.*1051 ) oordeelde het Hof, dat dit artikel na het verstrijken van de overgangsperiode van toepassing bleef . Dit artikel machtigt de Commissie "om terstond vrijwaringsmaatregelen te nemen, wanneer een Lid-Staat de mededinging ontwricht", en om een compenserende heffing op te leggen met het oog op "stabilisering van de markt" en ten einde de betrokken landbouwbevolking een "redelijke levensstandaard (( te )) verzekeren ". "De Commissie heeft er van geval tot geval voor te zorgen dat de heffing naar duur en bedrag blijft binnen de grenzen van hetgeen tot herstel van evenwicht noodzakelijk is" ( r.o.*14*en*15 van het arrest ).
De zaak St*Nikolaus*Brennerei had betrekking op verordening nr.*851/76 van de Commissie ( PB*1976, L*96, blz.*41 ), waarbij eveneens een compenserende heffing werd vastgesteld op de Franse uitvoer van gesubsidieerde ethylalcohol, in dit geval enkel naar Duitsland en de Benelux . Deze verordening werd vervangen door verordening nr.*1407/78 van de Commissie ( PB*1978, L*170, blz.*28 ), waarbij een nieuwe compenserende heffing werd vastgesteld . Deze laatste verordening werd ingetrokken bij verordening nr.*841/80 van de Commissie ( PB*1980, L*90, blz.*30 ).
Vervolgens werd er tot 1984 geen compenserende heffing opgelegd . Na talrijke klachten, waaronder verzoeken om de Franse exporten te verbieden krachtens de bevoegdheden die haar bij artikel*46, tweede*alinea, zijn verleend, stelde de Commissie verordening nr.*2541/84 ( PB*1984, L*238, blz.*16 ) vast . Daarbij werd per 13*september 1984 een compenserende heffing gelegd op de invoer uit Frankrijk in al de andere Lid-Staten van ethylalcohol uit landbouwprodukten die niet overeenkomstig de ter zake in Frankrijk geldende voorschriften was gedenatureerd .
Artikel*5, lid*1, verplichtte de invoerende Lid-Staten, de Commissie regelmatig op de hoogte te brengen van de prijzen waartegen Franse ethylalcohol werd ingevoerd; artikel*5, lid*2, bepaalde : "indien zich een aanzienlijke wijziging voordoet in de grondslagen die in aanmerking zijn genomen voor de vaststelling van de compenserende heffing, wordt deze laatste dienovereenkomstig door de Commissie aangepast ".
Frankrijk is niet opgekomen tegen de wederinvoering van de compenserende heffing bij deze verordening . Op grond van de door de Lid-Staten verstrekte gegevens kwam de Commissie nadien tot de bevinding, dat de heffing niet het gewenste effect had gehad . Daarop werden de artikelen 1 en 2 van verordening nr.*2541/84 vervangen door nieuwe bepalingen, die in verordening nr.*644/85 zijn geformuleerd . Het bedrag van de compenserende heffing werd met ingang van februari*1985 verhoogd; gelet op de problemen die bij de uitvoering van verordening nr.*2541/84 waren gerezen, werd de aard van de bewijzen voor het feit dat de ethylalcohol niet uit landbouwprodukten was bereid of overeenkomstig de ter zake in Frankrijk geldende voorschriften was gedenatureerd, gespecificeerd en werden wijzigingen aangebracht in de administratieve bepalingen ter zake van de inning van de compenserende heffing door andere Lid-Staten .
Tot staving van de vordering tot nietigverklaring van de verordening heeft Frankrijk zes middelen aangevoerd . De Commissie betoogt dat alle middelen behalve het eerste niet-ontvankelijk zijn en dat zij alle ongegrond zijn .
Volgens de Commissie zijn vijf van de door Frankrijk aangevoerde middelen in feite gericht tegen de in verordening nr.*2541/81 neergelegde methode voor de berekening van de heffing . Deze laatste verordening is niet tijdig bestreden . Bijgevolg, aldus de Commissie, kan Frankrijk enkel opkomen tegen de wijzigingen die bij verordening nr.*644/85 zijn aangebracht . De Franse regering antwoordt daarop, dat het feit dat een verordening op dezelfde overwegingen berust en dezelfde berekeningsmethodes hanteert als een eerdere verordening, niet betekent dat de latere verordening niet op grond van artikel*173 kan worden bestreden; subsidiair kan de geldigheid van de eerdere verordening overeenkomstig artikel*184 EEG-Verdrag worden betwist naar aanleiding van een beroep tegen de latere verordening .
In dupliek stelt de Commissie, dat het beroep op artikel*184 EEG-Verdrag een nieuw middel is dat in het verzoekschrift niet voorkomt en derhalve niet-ontvankelijk is . Ter terechtzitting heeft de Franse regering betoogd, dat haar beroep op artikel*184 geen nieuw middel is, maar een andere manier om de in het verzoekschrift aangevoerde middelen aangaande de wettigheid van de compenserende heffing voor te dragen . Zij het niet zonder enige twijfel, kan ik deze stelling aanvaarden . Bijgevolg dient de ontvankelijkheid van de vorderingen ten gronde van de Franse regering zowel aan artikel*173 als aan artikel*184 te worden getoetst .
Hoewel het Verenigd Koninkrijk optreedt als interveniënt ter ondersteuning van de Commissie met betrekking tot de grond van de zaak, is het van mening dat de middelen van de Franse regering zowel ten aanzien van artikel*173 als ten aanzien van artikel*184 de toets der ontvankelijkheid doorstaan .
Met betrekking tot artikel*173 valt voor beide stellingen wel iets te zeggen . Enerzijds is gesteld, dat er geen twijfel over kan bestaan dat een louter bevestigende handeling geen nieuwe termijn doet ingaan waarbinnen de andere handeling, die enkel wordt bevestigd, kan worden bestreden ( zie de zaken*42*en*49/59, SNUPAT, Jurispr.*1961, blz.*103,*147; 17/71, Tontodonati, Jurispr.*1971, blz.*1059; 33*en*75/79, Kuhner, Jurispr.*1980, blz.*1677,*1694 ). Het is ook duidelijk, dat wanneer in een verordening een algemene regeling of algemene criteria zijn vastgesteld die vervolgens in een tweede verordening worden toegepast, een latere verordening die enkel de nadere uitvoeringsbepalingen uit de tweede verordening vervangt, in de regel niet de weg opent voor bestrijding van de wettigheid van de bepalingen van de algemene verordening . Betoogd is, dat deze beginselen op de onderhavige zaak moeten worden toegepast .
Daartegenover staat het betoog, dat het enkele feit dat in een latere zelfstandige verordening dezelfde criteria of bepalingen worden vastgesteld als in een eerdere verordening, niet betekent dat deze criteria of bepalingen uit de latere verordening niet kunnen worden aangevochten ( zaak*2/57, Hauts Fourneaux/Hoge Autoriteit, Jurispr.*1958, blz.*137 ). Gesteld is dat het in casu om zulk een geval gaat .
Mijns inziens valt het onderhavige geval evenwel onder geen van deze drie categorieën . Het gaat niet om een louter bevestigende handeling; het betreft geen handeling die enkel een uitvoeringsverordening wijzigt, noch een geheel zelfstandige verordening die een andere verordening vervangt . Het gaat hier om een wijzigingsverordening, die de oorspronkelijke verordening onverlet laat behalve op de punten die zijn gewijzigd . Behoudens enkele administratieve wijzigingen en een wijziging van de referentieperiode, hanteert de wijzigingsverordening voor de aanpassing van het bedrag van de heffing dezelfde criteria als voor de oorspronkelijke vaststelling van de heffing waren aangewend .
Zo deze verordening de eerdere verordening zonder meer had ingetrokken en vervangen, zou zij mijns inziens kunnen worden bestreden, ook al werden de criteria in dezelfde bewoordingen geformuleerd en de verschillende artikelen in dezelfde formulering herhaald .
In feite zijn de artikelen*1*en*2 van verordening nr.*644/85 vastgesteld zowel tot wijziging van het beheer van het stelsel als tot wijziging van het bedrag van de heffing, en, gelijk de Commissie op blz.*8 van haar verweerschrift stelt, blijkt uit de vierde overweging van de considerans van verordening nr.*644/85, dat de referentieperiode voor de prijs van melasses is gewijzigd . In plaats van de periode december*1984-februari*1985 werd de periode oktober-december*1984 in aanmerking genomen . In zoverre was het resultaat gunstiger voor Frankrijk, daar de daaruit voortvloeiende heffing lager was dan zij zou zijn geweest bij referentie aan de eerstgenoemde periode . Daarover wordt dan ook niet geklaagd .
Het nieuwe stelsel verschilt bijgevolg op verscheidene punten van het oude, ook al zijn de belangrijkste criteria en de berekeningsmethode dezelfde . Zonder enige kritiek te willen uitoefenen op het feit dat de Commissie de nieuwe heffing in de vorm van een wijziging heeft ingevoerd, ware het ook mogelijk en misschien eleganter geweest om een nieuwe verordening vast te stellen . Ofschoon de oorspronkelijke verordening van kracht blijft en zelf niet vatbaar is voor beroep krachtens artikel*173, ben ik, gezien de wijzigingen die op essentiële punten in de verordening zijn aangebracht, van mening dat verordening nr.*644/85 een ander stelsel invoert en moet worden aangemerkt als een "handeling" die krachtens artikel*173 in haar geheel op haar wettigheid kan worden getoetst . Het tegenovergestelde standpunt impliceert mijns inziens een te restrictieve uitlegging van artikel*173 en is niet noodzakelijk om redenen van rechtszekerheid, daar geen enkele beslissing omtrent de geldigheid van verordening nr.*644/85 ertoe kan leiden dat enige krachtens verordening nr.*2541/84 getroffen maatregel buiten werking wordt gesteld . De Franse regering is derhalve niet gehouden zich te beperken tot haar eerste middel, dat betrekking heeft op feiten die zich na de eerste verordening zouden hebben voorgedaan en zijn aangevoerd ter rechtvaardiging van de wijziging van het bedrag van de heffing . Bijgevolg ben ik van mening, dat alle middelen van verzoekster ontvankelijk zijn uit hoofde van artikel*173 .
Dienvolgens behoeft de Franse regering zich niet te beroepen op artikel*184 . In de tegenovergestelde stelling zou dit probleem echter wel rijzen .
Het is duidelijk dat artikel*184 enkel kan worden ingeroepen in procedures die op grond van een ander verdragsartikel bij het Hof aanhangig zijn gemaakt ( gevoegde zaken 31 en 33/62, Woehrmann, Jurispr.*1962, blz.*1007 ). Het ligt voor de hand dat het daarbij moet gaan om ontvankelijke procedures, zodat indien geen van de op artikel*173 gebaseerde middelen ontvankelijk ware geweest, Frankrijk op geen enkele manier een beroep kon doen op artikel*184 . De Commissie heeft evenwel erkend dat het beroep krachtens artikel*173, wat het eerste middel betreft, ontvankelijk is .
Een aantal vragen blijft evenwel nog open . In de zaak-Woehrmann overwoog het Hof "dat artikel*184 dus alleen ten doel heeft, de justitiabele tegen de toepassing van onwettige verordeningen te beschermen, zonder dat daarbij het voortbestaan van de - door het verstrijken van de beroepstermijnen van artikel*173 onaantastbaar geworden - verordeningen zelf in geding is ". Dit argument wordt doorgaans aangevoerd door een partij die tracht op te komen tegen een tot haar gerichte beschikking . Deze kan dan stellen dat de verordening waarop de beschikking is gebaseerd zelf niet kan worden toegepast ( of onwettig is ) op een van de in artikel*173 genoemde gronden . Wanneer een verordening algemene criteria vaststelt en een andere, die op de eerste is gebaseerd, die criteria aldus toepast dat een natuurlijke of rechtspersoon daardoor rechtstreeks en individueel wordt geraakt, kan deze, indien hij grond heeft om op te komen tegen de tweede verordening, mijns inziens ook met een beroep op artikel*184 de geldigheid van de basisverordening betwisten .
Gesuggereerd is evenwel, dat een Lid-Staat zich door zijn "bevoorrechte" positie ex artikel*173 niet op artikel*184 kan beroepen . Een Lid-Staat is steeds wettelijk bevoegd om op grond van artikel*173 tegen een verordening op te komen; indien hij zich daarnaast op artikel*184 kon beroepen, zou hij over een tweede beroepsmogelijkheid beschikken, nadat de termijn voor een beroep krachtens artikel*173 is verstreken . In dit verband is verwezen naar zaak*92/78 ( Simmenthal, Jurispr.*1979, blz.*777 ), waarin het Hof overwoog dat in artikel*184 een algemeen beginsel tot uitdrukking komt "krachtens hetwelk iedere procespartij met het oog op de vernietiging van een haar rechtstreeks en individueel rakende beschikking de rechtsgeldigheid van eerdere, aan de bestreden beschikking ten grondslag liggende, handelingen der instellingen mag aanvechten, wanneer zij niet - krachtens artikel*173 van het Verdrag - rechtstreeks tegen die handelingen in beroep mocht komen, zodat zij, zonder vernietiging te mogen vorderen, de gevolgen ervan heeft te dragen ".
Frankrijk daarentegen beweert, dat het Hof in zaak*32/65 ( Italië/Raad en Commissie, Jurispr.*1966, blz.*580 ) impliciet heeft aanvaard, dat een Lid-Staat zich op artikel*184 kan beroepen, daar het in die zaak de op dat artikel gebaseerde vordering in de eerste plaats heeft afgewezen op grond dat er geen voldoende band was tussen de verordening waartegen met name werd opgekomen en de eerdere verordeningen, waarvan de geldigheid ter discussie was gesteld . Indien een Lid-Staat zich niet op artikel*184 kon beroepen, zou het Hof zulks hebben gezegd zonder te onderzoeken of de eerdere verordeningen de rechtsgrondslag van de latere verordening vormden .
Volgens mij heeft het Hof in het arrest-Simmenthal geen aandacht geschonken aan de vraag, of een Lid-Staat zich op artikel*184 kan beroepen; de zaak-Italië/Raad*en*Commissie betreft niet rechtstreeks dit punt . De vraag blijft dus open .
De Commissie beweert niet, dat een Lid-Staat zich nooit op artikel*184 kan beroepen . Zij vraagt zich evenwel af, of de bevoorrechte positie van de Lid-Staten in het kader van artikel*173 geen beperking van hun rechten ex artikel*184 rechtvaardigt . Zij suggereert dat er een recht op grond van artikel*184 zou kunnen bestaan, wanneer een Lid-Staat die een uitspraak op grond van artikel*173 kon vorderen doch zulks heeft nagelaten, werd "verrast" door de wijze waarop de handeling van de instelling wordt toegepast . Volgens de Commissie is dit in casu niet het geval, daar Frankrijk nauw betrokken is geweest bij de redactie van verordening nr.*2541/84 en volledig op de hoogte moest zijn van de nagestreefde doelstellingen . Derhalve zou het niet billijk zijn, Frankrijk de mogelijkheid te geven op deze wijze te procederen .
Niettegenstaande de "bevoorrechte" positie van de Lid-Staten in het kader van artikel*173, ben ik van oordeel dat de term "iedere partij" in artikel*184 betekent "iedere partij" en niet "iedere partij niet zijnde een Lid-Staat ". Tevens ben ik van mening dat alle partijen bij - voor het overige geldig ingeleide - procedures in dit verband op dezelfde voet moeten worden behandeld . Om zich op artikel*184 te kunnen beroepen, behoeft een Lid-Staat niet aan te tonen, dat hij goede redenen had om niet tijdig een beroep krachtens artikel*173 in te stellen of dat hij werd verrast door de toepassing of de gevolgen van een handeling van de Raad of de Commissie; dit wordt evenmin vereist van een persoon tot wie een beschikking is gericht of die rechtstreeks en individueel wordt geraakt door een in de vorm van een verordening gegeven beschikking of door een beschikking die tot een andere persoon is gericht . De beperking die de Commissie hier tracht in te voeren, vindt mijns inziens geen steun in de verdragsbepalingen . Zij zou, indien aanvaard, aanleiding geven tot moeilijke feitelijke problemen en ik zie geen dwingende of ook maar geldige redenen om in artikel*184 een dergelijke beperking te lezen .
Er dient evenwel een voldoende band te bestaan tussen de verordening of beschikking waartegen het beroep krachtens artikel*173 is gericht en de verordening waarvan de geldigheid op grond van artikel*184 wordt betwist ( zie zaak 32/65, reeds geciteerd ). De laatste zal normaliter de rechtsgrondslag zijn van de eerste . Daar komt bij, dat de andere verordening "in geding" dient te zijn . Wanneer de latere verordening slechts een in de eerdere verordening vastgesteld algemeen criterium toepast, zal een beroep op artikel*184 doorgaans niet op moeilijkheden stuiten . In casu is dat niet het geval . Aangenomen echter dat Frankrijk om de door de Commissie aangevoerde redenen verordening nr.*644/85 niet op grond van artikel*173 kan betwisten met de laatste vijf middelen, die betrekking hebben op punten die uit de eerdere verordening zijn overgenomen, komt het mij voor dat Frankrijk zich in casu, in zoverre het met het eerste - ontvankelijke - middel opkomt tegen het bedrag van de heffing, tevens kan beroepen op de "niet-toepasselijkheid" van de criteria of factoren vastgesteld bij verordening nr.*2541/84, die de rechtsgrondslag vormt van verordening nr.*644/85, waarin deze criteria inderdaad worden herhaald . Deze criteria behoeven niet in geding te zijn gebracht door ontvankelijke, aan artikel*173 ontleende middelen gericht tegen verordening nr.*644/85, om krachtens artikel*184 te kunnen worden betwist met betrekking tot verordening nr.*2541/84 .
Indien derhalve wordt aangenomen dat de laatste vijf door Frankrijk aangevoerde middelen niet uit hoofde van artikel*173 tegen verordening nr.*644/85 kunnen worden aangevoerd, kunnen zij mijns inziens wel uit hoofde van artikel*184 worden aangevoerd tegen verordening nr.*2541/84, daar die verordening "in het geding" is in de zin van artikel*184 . Deze laatste verordening vormt de rechtsgrondslag voor de geldigheid van verordening nr.*644/85 .
Tot staving van haar stelling dat Frankrijk zich niet op artikel*184 kan beroepen, maakt de Commissie ten slotte een vergelijking met zaken waarin het Hof het een Lid-Staat niet toestond, de geldigheid van een tot hem gerichte negatieve beschikking ex artikel*93, lid*2, te betwisten in het kader van een beroep dat de Commissie tegen die Lid-Staat had ingesteld wegens niet-nakoming van de beschikking . Het gaat hier om de zaken*156/77, Commissie/België, Jurispr.*1978, blz.*1881; 52/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr.*1983, blz.*3787, en 93/84, Commissie/Frankrijk, Jurispr.*1985, blz . 829 . Deze zaken zijn mijns inziens niet relevant . De ter zake dienende overwegingen van het Hof in die zaken zijn gericht op een onderzoek van de in artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag voorziene bijzondere mogelijkheden om zich tot het Hof te wenden . Artikel 93, lid 2, tweede alinea, luidt als volgt :
"Indien deze staat dat besluit niet binnen de gestelde termijn nakomt, kan de Commissie of iedere andere belanghebbende staat zich in afwijking van de artikelen*169*en*170 rechtstreeks tot het Hof van Justitie wenden ."
Gelijk het Hof overwoog in zaak*156/77, Commissie/België, "kan het daar bedoelde beroep slechts betrekking hebben op het verzuim van de betrokken Lid-Staat gevolg te geven aan een beschikking van de Commissie waarin hem wordt opgedragen om binnen een bepaalde termijn een steunmaatregel op te heffen of te wijzigen ". Hieruit volgt, gelijk uit de bewoordingen van de bepaling blijkt, dat dergelijke beroepen enkel kunnen worden ingesteld door de Commissie of door andere Lid-Staten dan tot welke de beschikking gericht was . Die staat is verplicht, de beschikking tijdig te bestrijden of zich ernaar te voegen .
Derhalve ben ik van mening, dat in dit geding alle aangevoerde middelen ontvankelijk zijn .
Bijgevolg moeten de zes aangevoerde middelen één na één worden onderzocht .
Met haar eerste middel bestrijdt Frankrijk de verklaring van de Commissie, dat "de omvang van deze invoer geen dalende tendens te zien heeft gegeven in de periode die sinds de invoering van de heffing is verstreken" ( derde overweging van de considerans van de bestreden verordening ), een factor die haar ertoe heeft aangezet, de heffing te verhogen .
De Franse regering beweert dat de Franse exporten in feite zijn gedaald sedert de vaststelling van de oorspronkelijke heffing bij verordening nr.*2541/84 . Zij staaft deze bewering met statistieken waarin de exporten tussen september 1984 en februari 1985 worden vergeleken met die tijdens dezelfde periode in de jaren 1983/1984 . Daaruit blijkt voor de periode*1983/1984 een totaal van 373*674*hl tegenover 329*979*hl voor de periode 1984/1985, hetgeen neerkomt op een daling van 11 *%.
De Commissie heeft statistieken overgelegd, gebaseerd op de gegevens die de verschillende Lid-Staten haar overeenkomstig artikel*5 van verordening nr.*2541/84 hadden verstrekt . De twee reeksen cijfers zijn niet rechtstreeks vergelijkbaar, daar zij betrekking hebben op verschillende Lid-Staten en verschillende periodes . Om die reden heeft het Hof partijen verzocht, vóór de mondelinge behandeling schriftelijk hun opmerkingen over elkaars cijfers in te dienen . De Commissie stelde dat zij de Franse cijfers, die haar nooit waren meegedeeld, niet kon betwisten; de enige cijfers die Frankrijk aan de Commissie had verstrekt bevatten onvoldoende nauwkeurige gegevens over het produkt waarover het in casu gaat, om van enig nut te kunnen zijn . Frankrijk heeft niet geantwoord op de vraag van het Hof . Waarom het dit niet gedaan heeft, is niet naar genoegen verklaard .
De Commissie, ondersteund door het Verenigd Koninkrijk, voert twee argumenten aan . In de eerste plaats zou het niet aangaan, de periode september*1984-februari*1985 te vergelijken met de overeenkomstige maanden in 1983/1984 . Vele andere variabelen dan de heffing zouden de omvang van de exporten in die periode wellicht zodanig hebben beïnvloed, dat de vergelijking niet langer opgaat . Dit is mijns inziens juist . Een relevante vergelijking is die van de prijzen en hoeveelheden in de periode vóór de heffing met die in de periode na de heffing .
Vervolgens is gesteld dat, aangezien het uiterst moeilijk is om de handelsstromen nauwkeurig te volgen, niet mag worden verwacht dat de twee reeksen cijfers een hoge graad van parallellisme gaan vertonen, en dat het volstaat na te gaan of zij globaal genomen dezelfde tendens vertonen .
Het betoog van Frankrijk bevat mijns inziens geen elementen waaruit blijkt, dat deze aanpak verkeerd of onhoudbaar is .
Volgens de Franse cijfers omvatten de Franse exporten naar andere Lid-Staten in september*1984 73*197*hectoliter . In oktober*1984, de eerste volle maand na de invoering van de heffing, daalde dit cijfer plotseling tot 35*426*hectoliter . Het steeg lichtjes in de volgende twee maanden : 43*960*hectoliter in november en 39*699*hectoliter in december . In januari*1985 was er een scherpe stijging tot 64*844*hectoliter en in februari lagen de exporten nagenoeg weer op hetzelfde niveau als bij de invoering van de heffing, te weten op 72*853*hectoliter .
De cijfers van de Commissie voor dezelfde periode hebben betrekking op minder Lid-Staten ( vijf tegenover acht in de statistieken van Frankrijk ) en op alcohol van 100*%*vol ., daar waar de Franse cijfers betrekking hebben op alcohol van 80*%*vol . Ofschoon het totaal van de Franse exporten volgens de cijfers van de Commissie dus veel lager ligt, blijkt uit beide reeksen cijfers dezelfde fundamentele tendens . Volgens de cijfers van de Commissie bedroeg de totale export van Frankrijk naar de vijf betrokken Lid-Staten 21*415*hectoliter in september*1984, 12*299 in oktober, 16*650 in november, 16*611 in december, 23*837 in januari*1985 en 28*008 in februari*1985 . Uit de cijfers waarover de Commissie beschikte blijkt derhalve, dat de Franse exporten in januari*1985 en in nog aanzienlijker mate in februari*1985 het niveau van september*1984 - toen de heffing werd ingevoerd - overschreden en dat zij in elk geval vanaf november gestaag stegen .
Niets in beide reeksen cijfers wijst er mijns inziens op, dat de Commissie ten onrechte heeft aangenomen dat de Franse exporten in de betrokken periode geen dalende tendens te zien hadden gegeven . Mitsdien meen ik dat het eerste middel moet worden verworpen .
Met haar tweede middel komt de Franse regering op tegen de verklaring in dezelfde overweging van de considerans, dat "representatieve hoeveelheden worden ingevoerd tegen prijzen die lager liggen dan de marktprijzen in de importerende Lid-Staten ". Daaruit zou blijken dat de markt voor ethylalcohol in de opvatting van de Commissie een markt is voor één produkt, althans voor een homogene groep produkten; deze opvatting zou onjuist zijn, daar er op zijn minst vier categorieën alcohol bestaan die qua prijs, kwaliteit en gebruik onderscheiden markten vormen . Om die reden bestaat er volgens de Franse regering niet iets als "representatieve hoeveelheden" en is dit criterium voor de vaststelling van het bedrag van de heffing volkomen willekeurig .
De Commissie geeft toe dat er verschillende kwaliteiten ethylalcohol bestaan, maar ontkent dat de door haar in aanmerking genomen prijzen om die reden niet representatief zouden zijn . Zij heeft leveringen van ongewoon kleine hoeveelheden of ongewoon hoge kwaliteit buiten beschouwing gelaten en kwam tot de bevinding, dat de prijzen franco grens van Franse alcohol steeds onder de marktprijzen in de invoerende Lid-Staten lagen . Bovendien was het haars inziens onmogelijk om bij vergelijking van de Franse prijzen met de in de invoerende Lid-Staten gangbare prijzen onderscheid te maken naar gelang van de verschillende categorieën alcohol of het eindgebruik daarvan . De Lid-Staten zouden geen cijfers kunnen overleggen die een dergelijke vergelijking toelaten en, ook indien er verschillende markten in verschillende Lid-Staten waren, zouden deze niet noodzakelijkerwijs rechtstreeks vergelijkbaar zijn . Ter illustratie wijst de Commissie erop dat de prijzen in België en Duitsland afhankelijk zijn van het eindgebruik, terwijl zij in Denemarken en het Verenigd Koninkrijk afhankelijk zijn van de kwaliteit van de alcohol zelf .
Dit probleem houdt verband met het derde middel van de Franse regering, betreffende het andere vergelijkingselement van de Commissie . Wat de Commissie door middel van de heffing trachtte in evenwicht te houden, was enerzijds de prijs franco grens voor representatieve hoeveelheden alcohol ( het onderwerp van het tweede middel ) en anderzijds een zogenaamde evenwichtsprijs, te weten, in de bewoordingen van de eerste overweging van de bestreden verordening, de prijs "die zonder concurrentievervalsing normaal zou zijn voor niet gedenatureerde binnenlandse alcohol op de markten van de Gemeenschap ". Deze prijs was bij veronderstelling een theoretische prijs, daar de mededinging door de Franse exporten werd vervalst . In de bestreden verordening noch in verordening nr.*2541/84 wordt iets gezegd over de methode voor berekening van de evenwichtsprijs .
Het derde middel van de Franse regering komt in feite erop neer, dat er geen globale evenwichtsprijs bestaat . De verschillen tussen de nationale markten zouden de vaststelling van een prijs die zonder concurrentievervalsing in de hele Gemeenschap zou gelden, onmogelijk maken : in Duitsland en Italië is er een nationale marktordening; in Nederland was er vooreerst een kartel en is er nu één producent; in het Verenigd Koninkrijk is er eveneens slechts één producent .
De Commissie geeft toe dat het overzicht van de toestand in de verschillende Lid-Staten een ingewikkeld beeld vertoont . In Duitsland zou het overheidsmonopolie bedoeld zijn ter bescherming van kleine ondernemingen, in Italië daarentegen om de landbouwprodukten te bevoordelen ten opzichte van de industriële produkten . In Frankrijk zouden de producenten een tendens tot verticale integratie met suikerproducenten vertonen, terwijl in Nederland en het Verenigd Koninkrijk de produktie is geconcentreerd bij een enkel bedrijf . Gelet op deze en andere verschillen, aldus de Commissie, zou een stelsel dat met al deze verschillen rekening houdt, uiterst ingewikkeld zijn . Voor elke Lid-Staat en elke categorie alcohol zou een verschillende heffing moeten worden vastgesteld . Indien er inderdaad vier categorieën alcohol bestaan, gelijk Frankrijk beweert, zouden er zesendertig verschillende heffingen moeten worden vastgesteld . Bovendien zou voor de handel tussen de andere Lid-Staten dan Frankrijk een stelsel van bijkomende heffingen en kortingen moeten worden ingevoerd . De Commissie zou derhalve het enige praktisch haalbare systeem hebben gekozen .
Frankrijk antwoordt hierop, dat een verschillende heffing voor elke Lid-Staat, aangepast aan de verschillende kwaliteiten en aan de tussenstaatse handel, in de praktijk haalbaar zou zijn .
De vraag is niet zozeer, of het door de Commissie gekozen systeem het enig uitvoerbare is dan wel of de door de Franse regering voorgestelde oplossing al te ingewikkeld is, doch wel of de Commissie bij haar handelwijze de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid heeft overschreden dan wel in rechte heeft gedwaald . In het arrest St.*Nikolaus*Brennerei heeft het Hof aanvaard, dat de Commissie op grond van artikel*46 genoodzaakt kan zijn om "in de uitzonderlijke omstandigheden die voorshands de maatregel rechtvaardigen" "terstond vrijwaringsmaatregelen" te nemen tegen concurrentievervalsing en daarbij verplicht kan zijn, "ten spoedigste" op te treden .
Mijns inziens had de Commissie in het onderhavige geval het recht, een vrij eenvoudig stelsel te bedenken, waarbij over de Franse exporten een vast bedrag zou worden geheven zolang aanzienlijke hoeveelheden alcohol werden uitgevoerd tegen prijzen die beduidend lager waren dan wat grosso modo als de in de Gemeenschap geldende prijs kon worden beschouwd . Dit klemt te meer, nu zowel de heffing als de theoretische evenwichtsprijs binnen de reeks van mogelijkheden voorzichtigheidshalve op een laag niveau werden bepaald, hetgeen door verzoekster niet is weersproken . Het tweede en het derde middel kunnen mijns inziens derhalve niet slagen .
Het vierde middel van Frankrijk heeft betrekking op een van de factoren die bij de berekening van de evenwichtsprijs in aanmerking zijn genomen . De vierde overweging van de considerans van de bestreden verordening luidt als volgt :
"Overwegende dat de prijzen franco grens voor in de Gemeenschap aangeboden niet gedenatureerde Franse alcohol slechts licht zijn gestegen, terwijl de hierboven bedoelde evenwichtsprijs een aanzienlijke stijging heeft ondergaan; dat deze evenwichtsprijs, door het prijsverloop voor melasse in het laatste kwartaal van 1984, 52*Ecu per hectoliter bedraagt; dat het bedrag van de compenserende heffing dienovereenkomstig dient te worden verhoogd ."
Zoals gezegd, wordt de methode voor de berekening van de evenwichtsprijs in feite in de bestreden verordening noch in verordening nr.*2541/84 gespecificeerd .
De Franse regering betoogt, dat de door de Commissie in aanmerking genomen maandelijkse notering van de cif-prijs voor suikerrietmelasse te Rotterdam geen geschikt uitgangspunt was voor de berekening van de evenwichtsprijs . Volgens Frankrijk wordt nog geen 20*% van de in de Gemeenschap geproduceerde alcohol uit landbouwprodukten uit suikerrietmelasse bereid . Alcohol zou in de Gemeenschap voor het grootste deel uit suikerbietmelasse worden bereid; Frankrijk is de voornaamste producent daarvan, aangezien suikerbietmelasse een nevenprodukt van bietsuiker is . De cif-prijs voor suikerrietmelasse te Rotterdam zou voorts irrelevant zijn, omdat de alcoholproducenten hun grondstoffen bij jaarlijkse overeenkomsten inkopen en derhalve niet worden geraakt door de maandelijkse prijsschommelingen, alsmede omdat suikerriet - en suikerbietmelasse om technische redenen niet onderling vervangbaar zijn .
De Commissie betoogt, dat ongeveer 23*% van de communautaire alcohol uit suikerrietmelasse wordt bereid, wat niet veraf ligt van de door de Franse regering gestelde "minder dan 20 *%". Belangrijker nog zou zijn, dat er tussen suikerriet - en suikerbietmelasses een constante verhouding bestaat en dat de enige regelmatig genoteerde prijs de cif-prijs voor suikerriet te Rotterdam is . De Commissie heeft een tabel overgelegd waarin de in Ecu en Amerikaanse dollar uitgedrukte prijs te Rotterdam werd vergeleken met de prijs af-fabriek van een Duits producent . Daaruit zou blijken, dat de suikerbietprijs constant hoger is dan de suikerrietprijs en dat beide prijzen in dezelfde richting lijken te evolueren, ook al schommelt het verschil tussen beide .
De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt dat er geen rechtstreeks parallellisme tussen beide prijzen moet worden verwacht . Zij heeft een grafiek overgelegd die de gemiddelde schommelingen over twee maanden in beeld brengt en die een vloeiender correlatie te zien geeft . Ofschoon deze correlatie niet perfect is, valt er mijns inziens wel iets te zeggen voor vier argumenten die het Verenigd Koninkrijk heeft aangehaald en die onvoldoende zijn weerlegd door de bewijsmiddelen en argumenten van de Franse regering . In de eerste plaats is er een vaste verhouding tussen de suikerriet - en de suikerbietprijs . De Franse regering stelt ten onrechte dat suikerriet - en suikerbietmelasses niet onderling vervangbaar zijn : producenten uit het Verenigd Koninkrijk en Nederland gebruiken beide soorten melasses . Suikerbietmelasse bevat echter stikstof, dat voor de alcoholbereiding aan suikerrietmelasse moet worden toegevoegd . Derhalve dient voor suikerbietmelasse meer te worden betaald dan voor suikerrietmelasse . In de tweede plaats leidt dit tot een stabiele prijsverhouding tussen de twee soorten melasses, waardoor de cif-prijs voor suikerriet te Rotterdam, de enige prijs die wordt genoteerd en daardoor objectief verifieerbaar is, een passende referentieprijs wordt . Ten derde is het niet zo, dat alle alcoholproducenten in de Gemeenschap jaarlijkse leveringscontracten sluiten; dit is zeker niet het geval in het Verenigd Koninkrijk . Ten slotte is het feit dat de Franse producenten van de maandelijkse prijsschommelingen zijn afgeschermd, in feite een gevolg van de Franse marktordening . De Commissie treedt dit standpunt bij en voegt eraan toe, dat zelfs in de Lid-Staten waar jaarlijkse leveringscontracten worden gesloten, deze niet noodzakelijkerwijs in dezelfde periode van het jaar worden gesloten en dat hoe dan ook niets de producenten belet, op de Rotterdamse markt aanvullende hoeveelheden te kopen .
Ter terechtzitting heeft de Franse regering deze benadering betwist . Zij heeft met name betoogd, dat de prijs af-fabriek van een Duitse producent geenszins representatief was voor de prijzen in de hele Gemeenschap . Zij heeft evenwel toegegeven, dat zij er niet in geslaagd was betrouwbare statistieken over te leggen waarmee de consequenties van de door de Commissie aangevoerde cijfers op losse schroeven konden worden gezet of het tegendeel ervan kon worden bewezen .
Al deze factoren in aanmerking genomen, is mijns inziens niet aangetoond dat de Commissie de cif-prijs voor ingevoerde suikerrietmelasse te Rotterdam ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen voor de theoretische evenwichtsprijs in de Gemeenschap . Het bewijs dat de Commissie voor de verhouding tussen suikerriet - en suikerbietmelasse heeft aangebracht, is mijns inziens door de opmerkingen van de Franse regering niet weerlegd . Het vierde middel moet derhalve worden verworpen .
Het vijfde middel heeft betrekking op artikel*1, lid*1, sub*b, van verordening nr.*2541/84, zoals vervat in artikel*1 van de bestreden verordening ( de overeenkomstige bepaling in de oorspronkelijke tekst van verordening nr.*2541/84 is artikel*1, lid*2, sub*b . Ingevolge deze bepaling is de heffing niet van toepassing op alcohol die is "gedenatureerd overeenkomstig de in Frankrijk ter zake geldende voorschriften ".
Hieruit volgt dat de heffing ook zal worden toegepast op een partij niet-gedenatureerde alcohol die bestemd is om in een andere Lid-Staat te worden gedenatureerd .
Ofschoon ik aanvankelijk betwijfelde, of de heffing moest worden toegepast op alcohol die in Frankrijk overeenkomstig de in het land van bestemming geldende normen was gedenatureerd, aanvaard ik de ( niet weersproken ) uitleg van de Commissie, dat enkel alcohol die overeenkomstig de Franse normen is gedenatureerd als in Frankrijk gedenatureerde alcohol wordt beschouwd . Bovendien komt het mij voor dat, gelijk de Commissie opmerkt, het systeem van de compenserende heffing in elk geval zou worden ondergraven wanneer een koper uit een andere Lid-Staat alcohol die niet in Frankrijk is gedenatureerd, maar bestemd is om in die andere Lid-Staat te worden gedenatureerd, met vrijstelling van de heffing zou kunnen kopen . Ik ben er dan ook niet zeker van, dat wat de Commissie heeft gedaan haar discretionaire bevoegdheid overschreed of onwettig was .
Als zesde en laatste middel voert Frankrijk aan, dat de bestreden verordening moet worden nietig verklaard voor zover de heffing alle Franse alcoholexporten treft, met inbegrip van die welke tegen een hogere prijs dan de evenwichtsprijs worden verricht en niet kunnen worden geacht de markt te verstoren in de zin van artikel*46 EEG-Verdrag . De Commissie antwoordt hierop, dat alle in Frankrijk geproduceerde alcohol, ongeacht de kwaliteit en de prijs ervan, profiteert van de nationale marktordening, die in feite de export stimuleert daar over verkopen op de binnenlandse markt een heffing genaamd "soulte" wordt geheven . Dit lijkt mij een valabel argument . Derhalve ben ik van mening dat de Commissie gerechtigd was, haar heffing zonder uitzonderingen op te leggen .
Bijgevolg dient het beroep van de Franse regering mijns inziens over de gehele lijn ontvankelijk doch ongegrond te worden verklaard . Verzoekster dient te worden verwezen in de kosten van de Commissie en van de regering van het Verenigd Koninkrijk .
(*) Vertaald uit het Engels .
Top