CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN MISCHO
presentadas el 6 de febrero de 1991 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Los dos recursos por incumplimiento a los que se refieren las presentes conclusiones, por más que no hayan sido acumulados y tengan por objeto la adaptación incompleta del Derecho interno a dos Directivas distintas, plantean en sustancia problemas en gran medida semejantes, de manera que puedo permitirme tratarlos conjuntamente en conclusiones comunes. Por otra parte, las dos partes se remiten por sí mismas, en el asunto C-59/89, a las alegaciones que expusieron en el asunto C-361/88.
2.
El asunto C-361/88 se refiere a la Directiva 80/779/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a los valores límite y a los valores guía de calidad atmosférica para el anhídrido sulfuroso y las partículas en suspensión (DO L 229, p. 30; EE 15/02, p. 193), mientras que el asunto C-59/89 se refiere a la Directiva 82/884/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1982, relativa al valor límite para el plomo contenido en la atmósfera (DO L 378, p. 15; EE 15/04, p. 17). La Comisión insta al Tribunal de Justicia a que declare que la República Federal de Alemania ha incumplido sus obligaciones al no haber tomado todas las medidas necesarias para adaptar correctamente su Derecho interno a dicha's Directivas, siendo así que los plazos establecidos para ello, es decir, el 18 de julio de 1982 para la primera Directiva y el 9 de diciembre de 1984 para la segunda, han expirado hace mucho tiempo. Según las respuestas de la Comisión a las preguntas que le planteó el Tribunal de Justicia y que se recogen al final de los respectivos informes para la vista, ya no forman parte del objeto de los recursos diferentes cargos que la Comisión presentó a lo largo del procedimiento administrativo previo y que se referían a la instalación y al funcionamiento de estaciones de medición respecto de las cuales las Directivas prescribían la creación, así como la comunicación del plan para mejorar la calidad del aire en el Land de Berlín.
3.
El objeto del litigio está por lo tanto limitado, en ambos casos, al hecho de que no se haya adaptado el Derecho interno alemán a los valores límite fijados por las Directivas por medio de normas jurídicas coactivas, generales y claras, así como a la falta de medidas adecuadas que garanticen su observancia efectiva.
4.
Según la Comisión, las dos Directivas exigen la promulgación de normas coactivas que garanticen en todo el territorio nacional la observancia de los valores límite que ellas mismas fijan. Más en concreto, según la misma Comisión, obligan, por una parte, a los Estados miembros a prohibir expresamente, por medio de una norma vinculante de carácter general, que se sobrepasen dichos valores límite y, por otra parte, a tomar las medidas necesarias para asegurar que se observan efectivamente. Añade la Comisión que ninguna de las medidas a que se refiere la República Federal de Alemania satisface estas exigencias.
5.
Según la República Federal de Alemania, el objetivo perseguido por las Directivas correspondientes no es la promulgación, por cada Estado miembro, de una norma que prohiba expresamente que se sobrepasen los valores límite, sino por el contrario la observancia efectiva de estos valores límite en el territorio de los Estados miembros. Se alcanzaría esta finalidad desde el momento en que los valores límite no se sobrepasaran de hecho, como sucede en la República Federal de Alemania, en cuyo territorio los perjuicios observados estos últimos años estarían —según ella— muy por debajo de los valores límite prescritos. Este hecho probaría por sí solo que las medidas adoptadas en materia de medio ambiente por las Autoridades alemanas garantizan la correcta adaptación de su Derecho interno a las dos Directivas. La República Federal de Alemania añade que, en todo caso, los valores límite de que se trata se han recogido en disposiciones de su Derecho interno que tienen fuerza vinculante y se aplican en todo el territorio nacional.
6.
Para definir una postura respecto a esta controversia, es oportuno recordar, con carácter preliminar, algunos principios relativos al alcance, en general, de la obligación de adaptar el Derecho interno a las Directivas, según aparece en el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado y tal como ha sido precisada, a lo largo del tiempo, por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Esto ha sido examinado de manera exhaustiva por las conclusiones bastante recientes del Abogado General Sr. Van Gerven, presentadas el 25 de septiembre de 1990 en el asunto C-131/88, en que litigaban las mismas partes (sentencia de 28 de febrero de 1991, Rec. p. I-825), conclusiones que me permito seguir en la medida necesaria para el presente asunto y remitirme a ellas en lo demás (véanse, en particular, los apartados 7 a 11 de las conclusiones del Sr. Van Gerven).
7.
En el presente contexto procede subrayar en primer lugar que no basta, para apreciar una correcta adaptación del Derecho interno a una Directiva, que ésta sea respe-. tada de hecho: es preciso que se garantice también la plena aplicación en Derecho de la Directiva en cualesquiera circunstancias. ( 1 ) En su sentencia de 15 de marzo de 1990, Comisión/Países Bajos (C-339/87, Rec. p. I-851), apartado 25, el Tribunal de Justicia declaró al respecto que
«el hecho de que, en un Estado miembro determinado, no tengan lugar algunas de las actividades incompatibles con las prohibiciones de la Directiva, no puede justificar la inexistencia de disposiciones legales en este sentido»,
dado que
«para garantizar jurídicamente y no sólo de hecho la aplicación completa de las Directivas, los Estados miembros deben establecer un marco legal preciso en el ámbito de que se trate».
El apartado 22 de la misma sentencia dice lo siguiente:
«La inexistencia de una práctica incompatible con la Directiva no puede dispensar al respectivo Estado miembro de su obligación de adoptar las medidas legales o reglamentarias que garanticen una adecuada adaptación del Derecho interno a las disposiciones de la misma. En efecto, el principio de la seguridad jurídica exige que las prohibiciones de que se trata se recojan en disposiciones legales obligatorias.»
8.
Procede recordar a continuación que, de acuerdo con el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado, con arreglo al cual la Directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando sin embargo a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios,
«la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una reproducción formal y textual de sus disposiciones en una disposición legal expresa y específica y puede ser suficiente, en función de su contenido, un contexto jurídico general, siempre que este último garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de una manera suficientemente clara y precisa, para que, si la Directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derecho y de ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales». ( 2 )
9.
Por último, el conjunto integrado por las normas nacionales existentes, que carecen de precisión, por una parte, y una práctica administrativa, por otra, no es capaz generalmente de garantizar la plena aplicación de una Directiva con la claridad y precisión requeridas para salvar las exigencias de la seguridad jurídica. ( 3 ) Esto tiene especial vigencia cuando una Directiva contiene una disposición prohibitiva. ( 4 )
10.
Según lo anterior, el alcance concreto de la obligación de adaptar el Derecho interno a una Directiva depende en gran medida del contenido de ésta y especialmente de si por su naturaleza puede dar lugar a derechos que en su caso puedan amparar a los particulares. A este respecto, ¿cuál es la situación de las dos Directivas que se examinan?
11.
En virtud de sus respectivos artículos 1, el objeto de ambas es fijar valores límite para las concentraciones de sustancias nocivas a las que se refieren contenidas en la atmósfera. Conforme al artículo 2 está claro que la determinación de estos valores límite supone prohibiciones: los «valores límite» con concentraciones respectivamente de anhídrido sulfuroso y/o de partículas en suspensión y de plomo que no deben sobrepasarse durante períodos determinados y en condiciones que las Directivas precisan.
12.
Verdad es que estas prohibiciones se dirigen en primer lugar a los Estados miembros. Los artículos 3 de las dos Directivas establecen que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que, a partir de las fechas previstas, las concentraciones de sustancias nocivas de que se trata no sean superiores a los valores límite fijados. Para controlar que esto se cumple, deben crear una red de estaciones de medición y proceder conforme a los métodos de muestreo y de análisis indicados.
13.
Es verdad también que los valores límite fijados por las Directivas son medias anuales o estacionales y que no puede apreciarse una infracción de la Directiva si dichos valores son sobrepasados durante algunos días.
14.
Es preciso por ultimo reconocer que las disposiciones relativas a la aplicación de las dos Directivas son especialmente complejas. Por una parte, las Directivas prevén, efectivamente, que los Estados miembros deben adaptar a ellas su Derecho interno en un plazo de dos años, es decir, antes del 18 de julio de 1982 para la Directiva 80/779 y antes del 9 de diciembre de 1984 para la directiva 82/884. Por otra parte, el artículo 3 de la Directiva 80/779 sólo impone a los Estados miembros la obligación de respetar los valores límite fijados por el artículo 2 a partir de 1 de abril de 1983 (apartado 1) y les permite incluso, bajo ciertas condiciones, dilatar este plazo hasta el 1 de abril de 1993 para las zonas de su territorio en que estimen que, a pesar de las medidas adoptadas, los valores límite corren el riesgo de ser sobrepasados más allá del 1 de abril de 1983 (apartado 2). Consta en autos que la República Federal de Alemania deseó hacer uso de esta facultad respecto al Land de Berlín, incluso si no ha informado a la Comisión hasta el 8 de octubre de 1982, es decir, con un retraso de una semana sobre la fecha prevista al efecto, si bien no le comunicó al mismo tiempo los planes de mejora de la calidad del aire en dicho Land, que estaba obligada a fijar y ejecutar. Por lo que se refiere a la Directiva 82/884, el plazo que fija su artículo 3 a los Estados miembros para garantizar que el valor límite para el plomo no sea sobrepasado es incluso de cinco años después de la notificación de la Directiva (apartado 1) y puede eventualmente dilatarse hasta siete años respecto a determinados lugares de su territorio (apartados 2 y 3). Está claro, por consiguiente, que la adaptación del Derecho interno a los valores límite y su observancia efectiva no tienen que ser necesariamente idénticos.
15.
Por lo tanto, es muy dudoso que la Comisión haya podido imputar a un Estado miembro el hecho de no haber adaptado mediante una norma de Derecho interno vinculante su legislación a los valores límite, antes de concluir el plazo que se le había concedido para garantizar que estos valores límite no fueran sobrepasados. Por otra parte me parece que hay que excluir que semejante adaptación sea válida para todo el territorio de un Estado miembro que haya hecho uso de la facultad de dilatar, para determinadas partes de su territorio, el plazo de varios años de que se trata y, en el caso de la Directiva 80/779, eventualmente hasta el 1 de abril de 1993.
16.
No es menos cierto que la Comisión no presenta cargo contra la República Federal de Alemania por no haber adaptado su Derecho interno a las Directivas correspondientes en un plazo determinado, sino que solicita al Tribunal de Justicia que compruebe en todo caso que, en el momento en que interpuso sus recursos, la adaptación era todavía incompleta e incorrecta. Por otra parte, no consta en autos que la República Federal de Alemania haya hecho uso de la facultad que le reservan los apartados 2 y 3 del artículo 3 de la Directiva 82/884 para prolongar eventualmente hasta siete años el plazo en que debe garantizarse la observancia efectiva del valor límite respecto al plomo y la Comisión no emprendió el procedimiento administrativo previo hasta el 1 de abril de 1988, es decir, después de haber expirado el plazo de cinco años previsto por el apartado 1 del artículo 3. Además, incluso en el supuesto de que la República Federal de Alemania disfrutara, respecto al Land de Berlín, de una prolongación del plazo prescrito para garantizar el respeto efectivo de los valores límite fijados por la Directiva 80/779, la cuestión de las modalidades correctas de adaptar a ella el Derecho interno se seguiría planteando respecto al resto del territorio de la República Federal de Alemania.
17.
Ahora bien, como lo he recordado más arriba, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la falta de una infracción de hecho de las prescripciones de una Directiva no basta para dispensar a un Estado miembro de crear un marco legal, que pueda garantizar también en Derecho la observancia de la Directiva. El simple hecho de que las normas fijadas por una Directiva se respeten en un momento dado no constituye garantía suficiente de que sucederá lo mismo en otro momento.
18.
En segundo lugar, no son los poderes públicos y sus dependencias los (principales) productores de las sustancias nocivas de que se trata. Incluso si los Estados miembros son quienes deben actuar de forma que los valores límite, fijados por las dos Directivas, no sean sobrepasados y por lo tanto la prohibición de sobrepasarlos se dirige a ellos, no están ellos sin embargo afectados (principalmente) más que en su calidad de autoridades públicas encargadas de velar para que las contaminaciones y perjuicios en su conjunto, tal como son generadas por actividades de todo tipo, públicas pero sobre todo privadas, permanezcan dentro de los límites prescritos. Las Directivas de que se trata imponen pues al Estado —poder público, responsable de la coordinación de las diversas actuaciones emprendidas o que han de emprenderse para luchar contra la contaminación atmosférica— la obligación de dotarse de los necesarios medios de actuación que le permitan garantizar que el conjunto de los perjuicios procedentes de todas las fuentes de contaminación sobre las que puede ejercer un control no sea superior a los valores prescritos. Entre ellos debe figurar ciertamente el poder de prohibir actividades que sean causa de tales perjuicios y corran de este modo el riesgo de contribuir a que dichos valores se sobrepasen, así como, normalmente, el de subordinar el ejercicio de dichas actividades a la obtención de una autorización previa que establezca la observancia de determinados límites. A este efecto es importante que las autoridades administrativas que deben adoptar semejantes decisiones de prohibición o de autorización individuales puedan basarse en normas de Derecho nacionales, que fijen coactivamente los valores límite que han de respetarse. Indirectamente, de todos modos, la determinación de valores límite por las Directivas es por lo tanto capaz de imponer obligaciones a los particulares, personas físicas o jurídicas. No es preciso decir que, como contrapartida de estas obligaciones, los particulares tienen la ventaja de ampararse en las normas coactivas para poder oponerse a cualquier decisión arbitraria en este tema.
19.
Una perfecta ilustración de todo lo anterior la da, por otra parte, la Ley alemana relativa a la protección contra los efectos nocivos sobre el medio ambiente de la contaminación del aire, los ruidos, las vibraciones y otros tipos de perjuicios, de 15 de marzo de 1974 (BGBl. I, p. 721; en lo sucesivo, «Ley relativa a la lucha contra las contaminaciones»), a la que se refiere la República Federal de Alemania y sobre la que he de volver. Dicha Ley ( 5 ) distingue entre las instalaciones sometidas a autorización y las que no lo están. Para los dos tipos de instalación, la Ley establece que deben construirse y explotarse de manera que se eviten, especialmente, los efectos nocivos sobre el medio ambiente (punto 1 del apartado 1 del artículo 5) o, si son inevitables, se reduzcan al mínimo (puntos 1 y 2 del apartado 1 del artículo 22). En su artículo 3 la Ley alemana define los efectos nocivos sobre el medio ambiente como
«los perjuicios que por su tipo, su cuantía o su duración son capaces de suponer peligros, inconvenientes importantes o perjuicios importantes para el medio ambiente o para el entorno».
No define sin embargo el nivel 0 el umbral a partir del cual estos perjuicios deben considerarse perjudiciales para el medio ambiente. Con arreglo al artículo 48, el Gobierno federal es competente para establecer, mediante un procedimiento especial, las disposiciones administrativas generales («Allgemeine Verwaltungsvorschriften») necesarias, especialmente, para este fin. Por otra parte los artículos 7 y 23 autorizan al Gobierno federal a adoptar, según el mismo procedimiento especial, disposiciones reglamentarias («Rechtsverordnung») que establecen sobre todo que las emisiones procedentes de instalaciones sujetas o no a autorización no sobrepasarán determinados valores límite. Respecto a las instalaciones sometidas a autorización, ésta sólo se concede, pues, si se garantiza especialmente que estos valores serán respetados (artículo 6). Por último, con arreglo a los artículos 20, 21 y 25, las autoridades competentes pueden o bien prohibir total o parcialmente, temporal o definitivamente la explotación de las instalaciones sometidas o no a autorización, que no respeten, entre otras cosas, los valores límite fijados en aplicación de los artículos 7 y 23, o bien retirar, bajo determinadas condiciones, la autorización concedida.
20.
Verdad es que la Ley relativa a la lucha contra las contaminaciones no define por sí misma los umbrales de perjuicio y valores límite que no deben sobrepasarse y no impone al Gobierno federal una obligación formal de adoptar disposiciones reglamentarias o administrativas generales en este terreno ni, a fortiori, de adoptar los valores fijados por las Directivas. Además, la postura del Gobierno alemán que está examinándose aquí es precisamente que él no está obligado a traducir estos valores en disposiciones jurídicas generales y vinculantes. Pero ello no quita que la Ley alemana en materia de lucha contra las contaminaciones que, según el propio Gobierno alemán, constituye el instrumento jurídico de base que le permite garantizar la observancia efectiva de los valores límite fijados por las dos Directivas, demuestra que no podría conseguirse esta observancia a priori sin la posibilidad de un recurso a prohibiciones, autorizaciones y retiradas de autorizaciones dirigidas a los particulares.
21.
Por otra parte, la propia Directiva 80/779 proporciona un indicio de que sus disposiciones son capaces de afectar los derechos y obligaciones de los particulares. Según su segundo considerando, la aproximación de las legislaciones nacionales que intenta realizar se ha emprendido a causa de
«que una disparidad entre las disposiciones ya aplicables o en preparación en los Estados miembros en lo relativo al anhídrido sulfuroso y a las partículas en suspensión en el aire puede crear unas condiciones de competencia desigual y tener, por consiguiente, una incidencia directa sobre el funcionamiento del mercado común».
Esta Directiva se orienta pues a establecer condiciones de competencia iguales entre las empresas que, en los diferentes Estados miembros, se dedican a actividades de fabricación de las dos sustancias contaminantes de que se trata.
22.
Es verdad que la Directiva 82/884 no contiene un considerando semejante. Por otra parte, no se basa en el artículo 100 del Tratado sino sólo en el artículo 235. Ello no impide, sin embargo, que sus disposiciones puedan afectar también a las empresas. Así lo admite implícitamente el Gobierno federal, cuando afirma, en el contexto de la controversia relativa al alcance de la primera disposición administrativa general de aplicación de la Ley relativa a la lucha contra las contaminaciones, de 27 de febrero de 1986 (GMBL, p. 95; en lo sucesivo, «circular técnica “aire”»), sobre la que también volveré posteriormente :
«Las instalaciones industriales que generan inmisiones de plomo significativas son generalmente instalaciones sujetas a autorización» (véase a la mitad de la página 25 de la versión «Roneo» del informe para la vista en el asunto C-59/89).
Igualmente, en la respuesta a la cuarta cuestión que el Tribunal de Justicia le planteó en este asunto, el Gobierno alemán alegó que, para luchar eficazmente contra el hecho de sobrepasar el valor límite para el plomo
«procede aplicar las medidas relativas a las instalaciones»
que constituyen fundamentalmente los artículos 17 y 25 de la Ley relativa a la lucha contra las contaminaciones (véase el último párrafo de la página 33 de la versión «Roneo» del informe para la vista). Además, no hay duda de que, al obligar a los Estados miembros, mediante su artículo 4, a instalar estaciones de medición
«en lugares en que las personas pueden estar expuestas de manera continua durante un largo período y donde consideran que los artículos 1 y 2 (que fijan el valor límite para el plomo) corren el riesgo de no ser respetados»,
la Directiva no se refiere únicamente a los lugares en que la circulación automóvil es especialmente densa y, por ello, el riesgo de una concentración de plomo en el aire debido al consumo de gasolina particularmente importante, sino también los alrededores de instalaciones industriales que producen regularmente emisiones de plomo de determinada importancia.
23.
Por último, es cierto que, junto a las personas físicas o jurídicas que, a causa de sus actividades, constituyen fuentes potenciales de contaminación y a las que las dos Directivas que se discuten imponen sobre todo estas obligaciones, existen particulares, simples ciudadanos, que sacan de ellas el derecho a que el aire que respiran sea conforme a las normas de calidad fijadas. Según los considerandos de las Directivas que se discuten, éstas, además de proteger el medio ambiente, tratan de proteger la salud del hombre y mejorar su calidad de vida. La obligación de los Estados miembros de garantizar que las concentraciones en el aire de las sustancias de que se trata no superan los niveles considerados admisibles tiene como corolario el derecho de los particulares a ampararse en dichas normas de calidad cuando éstas sean vulneradas de hecho o de Derecho por medidas adoptadas por autoridades públicas.
24.
Deduzco de las consideraciones anteriores que no basta que los valores límite fijados por las Directivas 80/779 y 82/884 no se sobrepasen de hecho, sino que la adaptación correcta a ellas del Derecho interno necesita la adopción de una norma jurídica general y coactiva que prohiba también en el plano del Derecho que sean sobrepasados y sirva de este modo de base jurídica clara y precisa, por una parte, a las actuaciones de las autoridades administrativas que están encargadas de su aplicación y, por otra, a los particulares que entiendan que no han sido cumplidas sus prescripciones.
25.
Procede por lo tanto examinar si las disposiciones de Derecho interno invocadas por la República Federal de Alemania sirven para garantizar la adaptación de su Derecho interno a las dos Directivas de tal modo que se respeten tales exigencias.
26.
A este respecto la República Federal de Alemania alega a continuación que los valores límites se encuentran en el régimen jurídico alemán, que tienen carácter coactivo en Derecho alemán y que tienen un campo de aplicación de carácter general que cubre el conjunto del territorio nacional. ¿Es ello así?
27.
Procede observar en primer lugar, y la Comisión no lo discute, que los valores fijados en el punto 2.5.1 de la circular técnica «aire» son conformes a las prescritas por las dos Directivas. Esta circular fue aprobada con arreglo al artículo 48 de la Ley relativa a la lucha contra las contaminaciones que, recordaré, encarga al Gobierno federal establecer las «disposiciones administrativas generales [...] relativas sobre todo a los umbrales de perjuicio que no deben sobrepasarse para alcanzar el objetivo mencionado en el artículo 1», es decir, combatir toda clase de «efectos nocivos sobre el medio ambiente».
28.
Las dos partes abrigan sin embargo apreciaciones diametralmente opuestas sobre la naturaleza jurídica y, sobre todo, el carácter coactivo, así como sobre el alcance exacto, de la circular técnica «aire». Según el Gobierno federal, su fuerza coactiva deriva del hecho de haber sido adoptada según la habilitación expresa del citado artículo 48 de la Ley relativa a la lucha contra las contaminaciones y, en cierto modo, se limita a concretar las disposiciones de dicha Ley. Por otra parte, sólo pudo ser promulgada previa audiencia de los medios interesados, de conformidad con el artículo 51 de la Ley y con aprobación del Bundesrat. Además, el carácter vinculante de las disposiciones administrativas generales en materia técnica está admitido' por la jurisprudencia, de forma que todo ciudadano puede invocar los valores límites fijados por la circular técnica «aire» ante el Juez administrativo y exigir que se garantice su observancia en el lugar en el que habita y en el medio en el que trabaja. Por último, según la República Federal de Alemania, a pesar del hecho de que la circular técnica «aire» no se aplique, en virtud de su punto 1, más que a las instalaciones sujetas a autorización y sólo respecto a determinadas medidas administrativas relativas a dichas instalaciones, los valores límite que fija tienen un campo de aplicación general, porque la noción de «efectos nocivos para el medio ambiente» que trata de concretar tendría que recibir necesariamente la misma interpretación en todo el campo de aplicación de la Ley relativa a la lucha contra las contaminaciones. Además, en la medida en que esté en cuestión la salud del hombre, el apartado 2 del artículo 2 de la Ley Fundamental, que dispone que «todos tienen derecho a la vida y a la integridad física», no permite que la Administración tolere que se sobrepasen de ningún modo los valores límite fijados de este modo, tanto si hay autorización como si no o aunque se trate de otras medidas.
29.
La Comisión rechaza estas diversas afirmaciones de la República Federal de Alemania. Menciona diversas sentencias del Bundesverfassungsgericht y del Bundesverwaltungsgericht según las cuales las disposiciones administrativas- generales no tienen carácter de normas coactivas en el mismo sentido que las leyes y reglamentos. Respecto a la sentencia del Bundesverwaltungsgericht de 19 de diciembre de 1985, relativa a la central nuclear de Wyhl, ( 6 ) en la que el Tribunal reconoció expresamente la existencia de disposiciones administrativas que «concretan una norma jurídica» que se imponen a los Tribunales administrativos en los límites fijados por la norma que ha de concretarse, afirma que se trata de un supuesto exclusivo del campo nuclear y que la sentencia no se pronuncia sobre «la extensión concreta del carácter vinculante» de la circular examinada en dicho asunto (que, además, no se adoptó en virtud del artículo 48 de la Ley relativa a la lucha contra las contaminaciones); si el Bundesverfassungsgericht hizo alusión, en una resolución de 31 de mayo de 1988, ( 7 ) a esta sentencia y «al caso particular de la autorización prevista en Derecho nuclear», precisó sin embargo expresamente que
«las circulares administrativas generales [...] no son leyes en el sentido del apartado 3 del artículo 20 y del apartado 1 del artículo 97 de la Ley Fundamental (en el sentido de que la Ley se impone al Juez)».
La Comisión comprueba por otra parte que la interpretación de la República Federal de Alemania según la cual el campo de aplicación de la circular técnica «aire» no se limita sólo a las instalaciones sujetas a autorización, sino que se extiende a todas las fuentes posibles de contaminación atmosférica, sería contraria incluso a la letra de esta circular.
30.
Teniendo presente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al alcance de la obligación de adaptar el Derecho interno a las directivas y del contenido de las dos Directivas discutidas, tal como acabo de describirlos, me parece que, para poder pronunciarse sobre el fundamento del primer cargo de la Comisión, no es necesario examinar cuál de ambas apreciaciones es correcta. En efecto, lo menos que puede decirse es que la situación en Derecho alemán está lejos de ser clara y precisa.
31.
El Gobierno alemán no ha podido alegar una jurisprudencia del Tribunal constitucional o de los Tribunales administrativos aplicable sin distinción a las disposiciones administrativas generales y de la que se dedujera, de manera cierta, que la circular técnica «aire» tenía un carácter coactivo. Por su parte la Comisión ha presentado una serie de argumentos que hacen surgir una duda bastante seria respecto a la validez de la construcción jurídica propuesta por el Gobierno alemán referente al carácter vinculante de los valores límite y en cuanto al campo de aplicación de la circular técnica.
32.
En estas circunstancias no es posible considerar que las medidas adoptadas constituyan una puesta en práctica de las dos Directivas «con la precisión y la claridad requeridas para satisfacer plenamente las exigencias de la seguridad jurídica», ( 8 ) ni que sirva para crear «una situación suficientemente precisa, clara y transparente para permitir a los [particulares] conocer sus derechos y ampararse en ellos». ( 9 )
33.
Procede, por consiguiente, declarar que la República Federal de Alemania no ha adaptado su Derecho nacional a los valores límites fijados por las Directivas 80/779 y 82/884 del Consejo.
34.
Por lo que se refiere a las obligaciones derivadas del artículo 3 de ambas Directivas, que impone a los Estados miembros adoptar las medidas adecuadas para garantizar que los valores límite prescritos se respetan efectivamente, las discusiones de las dos partes se han referido esencialmente a los artículos 44 a 47 de la Ley relativa a la lucha contra las contaminaciones, que imponen a las autoridades de los Länder la obligación de definir, en determinadas circunstancias, las «zonas expuestas» (Belastungsgebiete) o, después de la modificación adoptada por el Bundestag el 11 de mayo de 1990 (BGBl, de 22.5.1990, I, p. 870) las «zonas de control» (Untersuchungsgebiete) y de establecer para ellas planes de pureza del aire.
35.
Ahora bien, a este respecto, es necesario reconocer que el artículo 3 de las dos Directivas prevé únicamente el establecimiento de «planes» o de «proyectos» orientados a mejorar progresivamente la calidad del aire en determinadas «zonas» (Directiva sobre el anhídrido sulfuroso) o determinados «lugares» (Directiva sobre el plomo) en los casos en que el Estado miembro considere que en estas «zonas» o «lugares» las concentraciones de las sustancias de que se trata corren el riesgo, pese a las medidas adoptadas, de sobrepasar los valores límite fijados por las Directivas más allá de la fecha prescrita para la observancia de dichos valores, a condición de que el Estado miembro informe de ello a la Comisión antes de la fecha de que se trate. En el marco de la Directiva 80/779, la República Federal de Alemania ha formulado una notificación de este tipo a propósito del Land de Berlín, pero la Comisión no ha mantenido el cargo que presentó en un principio a propósito de esta cuestión.
36.
Por lo que se refiere a todas las demás partes de la República Federal de Alemania, ha de recordarse la distinción que hace el apartado 3 del artículo 189 del Tratado CEE entre el resultado que deba conseguirse basándose en una Directiva y la competencia que se deja a las autoridades nacionales en cuanto a la elección de la forma y de los medios.
37.
Se ha visto más arriba que el resultado propuesto por las dos Directivas sólo puede ser alcanzado si los valores límite que fijan son recogidos sin modificación por una disposición de Derecho interno de carácter vinculante que se adapte a ellas y que sea aplicable en principio a todo el territorio nacional. Por otra parte, los Estados miembros tienen que instalar estaciones de medición, lo que se ha hecho en la República Federal de Alemania (artículo 6 de la Directiva 80/779 y artículo 4 de la Directiva 82/884).
38.
Por el contrario, la elección de los medios mediante los que los Estados miembros garantizan la observancia de los valores límite se deja a la apreciación de éstos.
39.
Les corresponde, en particular, valorar la intensidad con la que se presenta un problema de contaminación en las diferentes regiones del país, así como la necesidad de extender una o determinadas medidas al conjunto del territorio.
40.
So pena de vaciar esta competencia de los Estados miembros de su sustancia, las Instituciones de la Comunidad no pueden censurar la manera de proceder de aquéllos más que si de los hechos resulta que los medios aplicados no son lo bastante eficaces para alcanzar el fin perseguido. Ahora bien, en este caso no se discute que los valores límite no han sido sobrepasados en la República Federal de Alemania desde el momento en que debían ser observados.
41.
En estas circunstancias, no puede estimarse el cargo relativo a la infracción del artículo 3 de las dos Directivas.
42.
En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que estime tan sólo el cargo de no haber adaptado el Derecho alemán a los valores límite mediante una disposición nacional coactiva y aplicable en principio a todo el territorio nacional y de reconocer que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no haber promulgado todas las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para garantizar la adaptación completa de su Derecho interno a la Directiva 80/779/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a los valores límite y a los valores guía de calidad atmosférica para el anhídrido sulfuroso y las partículas en suspensión (asunto C-361/88), y a la Directiva 82/884/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1982, relativa al valor límite para el plomo contenido en la atmósfera (asunto C-59/89), respectivamente.
43.
Como, a mi parecer, sólo ha podido estimarse uno de los cargos de la Comisión, entiendo que cada una de las partes deberá abonar sus propias costas.
( *1 ) Lengua original: francés.
( 1 ) Véase también el apartado 8 de las conclusiones del Sr. Van Gerven así como la remisión hecha a la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de abril de 1987, Comisión/Italia (363/85, Rec. p. 1733), apartado 12, donde se afirma que «a falta de efectos prácticos, comprobados [...] se debe examinar si es posible, al menos teóricamente, una incidencia negativa».
( 2 ) Véase el punto 7 de las conclusiones del Sr. Van Gerven. La cita procede de la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de abril de 1987 (citada en la nota 1) apartado 7.
( 3 ) Véase también el apartado 8 de las conclusiones del Sr. Van Gerven asi como la remisión que hace a la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de mayo de 1985, Comisión/Alemania (29/84, Rec. p. 1661), apartados 28 y 31. Véase también la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de marzo de 1988, Comisión/Italia (116/86, Rec. p. 1323), apartado 21.
( 4 ) Véase la remisión que hace el Sr. Van Gerven a la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 1988, Comisión/Francia (252/85, Ree. p. 2243), apartado 19, aşi como a la citada sentencia de 15 de marzo de 1990, Comisión/Países Bajos, apartados 35 y 36.
( 5 ) Salvo indicación contraria, me referiré al texto de dicha Ley tal como estaba en vigor antes de las modificaciones que en ella introdujo la tercera Ley por la que se modifica la Ley relativa a la lucha contra las contaminaciones, promulgada el 11 de mayo de 1990 y entrada en vigor el 1 de septiembre de 1990 (BGBl. I, p. 870).
( 6 ) BVerfG 72, pp. 300, 316 y ss.
( 7 ) BVerfG 78, pp. 214 y 227.
( 8 ) Véase la sentencia de 17 de septiembre de 1987, Comisión/ Palses Bajos (291/84, Ree. p. 3483), apartado 15.
( 9 ) Véase la sentencia de 23 de mayo de 1985 (citada en la nota 3) apartado 28.
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