CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. WALTER VAN GERVEN
presentadas el 5 de julio de 1990 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
En los dos asuntos actualmente sometidos a este Tribunal de Justicia, se le pide que confirme su jurisprudencia reiterada relativa a la libre circulación de mercancías y a las disposiciones nacionales en materia de composición de los productos.
El asunto C-210/89 tiene por objeto un recurso formulado en virtud del artículo 169 del Tratado, en el que se solicita que se condene a la República Italiana por haber hecho depender la importación de quesos de otros Estados miembros de la observancia de las disposiciones de la Ley n° 396, de 2 de febrero de 1939, en particular de las disposiciones del artículo 1 de dicha Ley, que prohiben la producción y la venta de quesos cuyo contenido en materias grasas sea inferior a los porcentajes prescritos por las normas nacionales. Según la Comisión, al actuar así, la República Italiana incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE y del apartado 1 del artículo 22 del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos. ( 1 )
En el asunto C-196/89, la Pretura de Milán, teniendo que conocer de una infracción concreta de las disposiciones italianas mencionadas, remitió al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial relativa a la compatibilidad de la aplicación de dichas disposiciones a productos queseros importados de otros Estados miembros. La cuestión prejudicial está formulada de la manera siguiente:
«¿Deben interpretarse los artículos 30 y 36 del Tratado de Roma en el sentido de que no es compatible con ellos y, por tanto, no es conforme a Derecho la normativa italiana en materia de quesos que no protege a las producciones típicas o de origen, en la medida en que fija unos límites máximos, además elevados, para el contenido en materias grasas, en relación con la materia seca, en lo que respecta a los quesos ordinarios, cuando se ha demostrado que dicha normativa constituye un obstáculo a la libre circulación intracomunitária de ese producto, sin estar justificada por razones de protección de la salud pública, ni por exigencias imperativas de protección de los consumidores o de garantía de la lealtad de las transacciones comerciales?»
2.
Según la Comisión, así como según los Sres. Crippa y Nespoli —los inculpados en el proceso que dio lugar a la cuestión prejudicial en el asunto C-196/89— y según el Gobierno francés, que ha intervenido en el presente asunto prejudicial, la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia da la respuesta a la cuestión de Derecho planteada. Recordaré brevemente esta jurisprudencia reiterada para llegar a la conclusión de que contiene, efectivamente, la respuesta a la cuestión de Derecho planteada.
De este modo, ya se habrá respondido de manera implicita al único argumento expuesto por el Gobierno italiano en ambos asuntos, a saber, el riesgo de que se produzca una gran confusión para el consumidor si no se mantiene la práctica italiana actual. Después de examinar la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, volveré brevemente, de manera explícita, sobre este argumento.
También me referiré, muy brevemente, a las observaciones presentadas por la Associazione italiana lattiero-casearia en el asunto prejudicial C-196/89. Estas observaciones tratan de la situación fáctica de discriminación a la inversa que se produciría si, de conformidad con la jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia, unas restricciones a la fabricación o a la comercialización de mercancías, que no están justificadas por exigencias imperativas, sólo pudieran aplicarse a los productos nacionales. Como mostraré a continuación, considero que, de conformidad con la jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia, este argumento debe desestimarse.
La jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia
3.
La jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se basa en la posibilidad de que los Estados miembros adopten normas relativas a la fabricación y a la comercialización de productos (queseros) en su territorio cuando no exista ninguna norma comunitaria en la materia. ( 2 )«Sin embargo, tales normas no podrían crear una discriminación en perjuicio de productos importados, ni obstaculizar la importación de productos procedentes de otros Estados miembros» ( 3 )(traducción provisional).
En su sentencia Kelderman, ( 4 ) el Tribunal de Justicia hizo constar:
«El hecho de extender a los productos importados una obligación de contener una cantidad determinada de materia seca puede excluir la comercialización, en el Estado de que se trate, de pan originario de otros Estados miembros. Puede requerir una fabricación diferente según el destino del pan y, por tanto, obstaculizar la circulación de éste tal y como se produce legalmente en el Estado miembro de origen si, en ese Estado, no se prescriben unos criterios de fabricación idénticos»(traducción provisional).
Este apartado es totalmente aplicable al caso de autos; basta con cambiar las palabras «materia seca» por las palabras «materias grasas», y la palabra «pan» por la palabra «queso».
La sentencia dictada en el asunto Kelderman se refería a una prohibición absoluta de comercialización, la cual implica que los productos que no se fabricaban con arreglo a las disposiciones nacionales en materia de composición no podían, en absoluto, ser vendidos en el Estado miembro de que se trate. Según la interpretación que da Italia a su propia normativa, principalmente en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia, dicha normativa sólo contiene una prohibición relativa de comercialización. Esta prohibición implica que unos productos que no han sido fabricados de conformidad con la disposición italiana en materia de composición del queso, por ejemplo, porque no contienen suficientes materias grasas, no puedan venderse con denominaciones genéricas como, en este caso,«queso» (formaggio) o «producto quesero» (prodotto caseario). ( 5 )
De cualquier modo —la interpretación propuesta por el Gobierno italiano no me parece la única posible sobre la base del texto del artículo 1 de la Ley n° 396—, ni siquiera una prohibición relativa de comercialización puede aplicarse a productos importados de otros Estados miembros en los que pueden llevar las mismas denominaciones o denominaciones correspondientes. Aún recientemente, el Tribunal de Justicia ha motivado este punto de vista de manera clara y detallada en los apartados 6 y 24 a 37 de la sentencia dictada acerca de la cerveza alemana. ( 6 )
4.
En efecto, tales preceptos nacionales, aplicables indistintamente a la producción nacional y a la importación de mercancías procedentes de otros Estados miembros, sólo pueden ser compatibles con el Tratado si, dentro de la observancia del principio de proporcionalidad, resultan necesarios debido a exigencias imperativas, tales como la protección de la salud pública o la protección de los consumidores y la lealtad de las transacciones comerciales (estrechamente vinculada a la anterior). ( 7 )
En el presente asunto, el Gobierno italiano no invoca la protección de la salud pública, lo que se comprende habida cuenta de las indicaciones en materia de sanidad procedentes tanto de las autoridades públicas italianas ( 8 ) como de la Comisión de las Comunidades Europeas ( 9 ) y de las que se desprende, como punto básico, que la población de la mayor parte de los Estados miembros de la Comunidad, incluida Italia, consume demasiadas materias grasas.
5.
El Gobierno italiano invoca la exigencia imperativa de la protección de los consumidores o de la lealtad de las transacciones comerciales, estrechamente vinculada a la anterior.
En la jurisprudencia del Tribunal de Justicia está claramente establecido que no puede presentarse como la solución menos restrictiva para la protección del consumidor (o de la lealtad de las transacciones comerciales) una medida que implica, de hecho, una prohibición total de las ventas de productos fabricados en otros Estados miembros con arreglo a los preceptos en materia de producción vigentes en esos Estados miembros, ni tampoco una medida que prohibe la utilización de denominaciones genéricas como son, en el presente asunto, las denominaciones «queso» (formaggio) o «producto quesero» (prodotto caseario) y que, por tanto, obliga a emplear descripciones o denominaciones de fantasía menos atrayentes. Me he referido ya, a título de ejemplo de prohibición relativa de comercialización, a la sentencia de 12 de marzo de 1987 en el asunto de la cerveza alemana. Dicha sentencia refuta también el argumento, invocado por el Gobierno italiano en una carta de su Representación Permanente, según el cual una denominación genérica como la denominación «queso» podría estar reservada a lo que, por influencia de los preceptos nacionales en materia de producción, el consumidor considera como tal. El apartado 32 de esa sentencia dice lo siguiente:
«En primer lugar, las ideas de los consumidores pueden variar de un Estado miembro a otro y también evolucionar a lo largo del tiempo dentro de un mismo Estado miembro. Además, el establecimiento del mercado común es un factor esencial que puede contribuir a esta evolución. Mientras que un régimen de protección de los consumidores contra la posibilidad de error permite tener en cuenta esta evolución, una legislación como la del artículo 10 de la Biersteuergesetz impide que se produzca. Como el Tribunal de Justicia ya ha tenido oportunidad de exponer en otro contexto (sentencia de 27 de febrero de 1980, Comisión contra Reino Unido, 170/78, Rec. 1980, p. 417), la legislación de un Estado miembro no debe “servir para fijar los hábitos de consumo ni para consolidar una ventaja adquirida por las industrias nacionales que se dedican a satisfacerlos”»(traducción provisional).
6.
En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha destacado, como alternativa menos restrictiva a la prohibición de venta o a la de utilizar denominaciones genéricas, la posibilidad de informar al consumidor gracias a un etiquetado adecuado en cuanto a la composición y a las características del producto de que se trate. Apartarse de esta jurisprudencia bien establecida planteando la objeción, contenida en una carta de 18 de abril de 1988 dirigida a la Comisión por la Representación Permanente de Italia, de que el hecho de fiarse del etiquetado equivaldría a una «armonización al rango cualitativo más bajo» (haciendo con ello alusión a la posibilidad que había entonces de preferir quesos con un bajo contenido en materias grasas) supone no reconocer la capacidad de los consumidores de sopesar el precio y la calidad de los productos. A este respecto, habida cuenta principalmente de los motivos de salud ya mencionados, no me pronunciaré sobre la cuestión de si, tomando como ejemplo el asunto C-196/89, un queso del tipo «emmenthal» que tenga un contenido en materias grasas del 30 % es necesariamente de calidad inferior a un queso del mismo tipo que tenga un contenido en materias grasas de, por ejemplo, el 45 %.
¿«Confusión del consumidor» y «discriminación a la inversa»?
7.
El único argumento expuesto por el Gobierno italiano en los escritos presentados ante el Tribunal de Justicia consiste en afirmar que se crearía una grave confusión en el consumidor si, como consecuencia de la libre circulación de mercancías, se encontrase ante un queso de tipo «emmenthal» que tuviera un contenido en materias grasas de, por ejemplo, menos del 45 %, cuando el queso del mismo tipo producido y vendido en Italia tendría, como mínimo, un 45 % de materias grasas.
No puede acogerse dicho argumento. Es difícil admitir que sea necesario, a efectos de proteger al consumidor, imponer, como medida menos restrictiva y estrictamente indispensable, una prohibición de importar o de utilizar una denominación, en lo que respecta a quesos de un tipo determinado, legalmente producidos en otro Estado miembro de la Comunidad. En una sociedad moderna de ciudadanos bien informados, el etiquetado, que significa más información o una mejor información, constituye una alternativa eficaz y menos restrictiva.
8.
Según la Associazione italiana lattiero-casearia, las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías, combinadas con la existencia de normas nacionales que someten a normas estrictas la producción o la utilización de denominaciones tales como, por ejemplo, la denominación «queso», producen la consecuencia de desfavorecer a los productores nacionales frente a sus competidores de otros Estados miembros. La asociación llega a sugerir que dicha diferencia de trato sería contraria al párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado.
También este punto de vista me parece incompatible con la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia. Si la producción de una misma mercancía, por ejemplo el queso, puede estar sujeta en diferentes Estados miembros a diferentes normas de producción, ello es consecuencia directa de la falta de disposiciones comunitarias de armonización, o de otro tipo, y de la posibilidad que eso deja a los Estados miembros de regular ellos mismos unas actividades que se llevan a cabo en su territorio.
Esto lleva indudablemente a diferencias que pueden colocar a los productores nacionales en una situación menos favorable, habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia consistente en autorizar en principio (es decir, salvo exigencias imperativas), en el territorio de un Estado miembro, productos legalmente fabricados en otros Estados miembros. No obstante, ello no va en contra del espíritu ni de la letra del Tratado CEE, que, por el contrario, defienden la derogación o la atenuación, por parte de la autoridad nacional competente, bajo la presión de los productores nacionales, de prescripciones nacionales más severas que no son estrictamente necesarias (y que a menudo tienen una tendencia proteccionista).
Conclusión
9.
Habida cuenta de todo lo expuesto, propongo a este Tribunal de Justicia, que, en el asunto C-210/89, condene a la República Italiana por aplicar a mercancías importadas de otros Estados miembros normas que implican una prohibición absoluta de venta, o una prohibición de venta con la denominación «queso», aun cuando esas mercancías se fabriquen legalmente en el Estado miembro de producción con arreglo a las normas de fabricación vigentes en ese Estado miembro y puedan denominarse «quesos» en el mismo. Por consiguiente, propongo también que se condene a la República Italiana a cargar con las costas en el asunto C-210/89.
10.
En el asunto C-196/89, propongo a este Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial de la manera siguiente:
«El artículo 30 y siguientes del Tratado CEE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que una normativa nacional que hace depender la utilización de las denominaciones “queso” o “producto quesero” de la observancia de un contenido mínimo en materias grasas se aplique también a los productos importados de otro Estado miembro, legalmente fabricados y comercializados en ese Estado miembro como “quesos” y sobre los cuales se asegura a los consumidores una información adecuada.»
( *1 ) Lengua original: neerlandés.
( 1 ) DO 1968, L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146.
( 2 ) Sentencia del Tribuna! de Justicia de 7 de febrero de 1984 (Jongcncel Kaas, 237/82, Rec. 1984, p. 483, apañado 13).
( 3 ) Ibidem.
( 4 ) Sentencia del Tribuna! de Justicia de 19 de febrero de 1981 (130/80, Rec. 1981, p. 527, apartado 7).
( 5 ) El hecho de que se trate en el presente asunto de la denominación más genérica que hay para productos queseros, a saber, la denominación «queso», distingue a este asunto de situaciones en las que la denominación utilizada supone, necesariamente, la existencia de un ingrediente o de un modo de producción típicos y el producto ofrecido no cumple esos requisitos. A este respecto, en la vista, el representante de la Associazione italiana lattiero-casearia se remitió a la respuesta dada por la Comisión a una pregunta parlamentaria relativa al queso fabricado a partir de la leche de vaca que no puede ser comercializado en Grecia con la denominación «feta» (respuesta a la pregunta escrita n° 2302/87 del Sr. Pol Marck, 90/C 9/03, DO 1990 C 9, pp. 2 y 3). De la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de septiembre de 1988 (Deserbais, 286/86, Rec. 1988, p. 4907) se desprende que, en el caso de autos, no se trata de ese supuesto, sobre el cual no tengo que pronunciarme. En esta última sentencia mencionada, el Tribunal de Justicia consideró que una restricción muy parecida referente a la utilización de una denominación mucho menos genérica que la denominación «queso», a saber, la denominación «edam», era contraria a lo dispuesto en los artículos 30 y siguientes del Tratado CEE.
( 6 ) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 1987 (Comisión/República Federal de Alemania, 178/84, Rec. 1987, p. 1227).
( 7 ) Sentencia de 20 de febrero de 1979 (Cassis de Dijon, 120/78, Rec. 1979, p. 649, apartado 8). Las dos exigencias mencionadas en último lugar en este texto se fusionan a veces en una sola; véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Mayras en el asunto Fietje (27/80, Rec. 1980, p. 3839), que, en la d. 3861, utiliza la expresión «protección de los consumidores contra prácticas comerciales desleales».
( 8 ) Por lo que respecta a las autoridades públicas italianas, el órgano jurisdiccional remitente hace referencia, a título de ejemplo, a una campaña en materia de salud pública, llevada a cabo en 1986 por el Istituto nazionale della nutrizione, y en la que la disminución del consumo de materias grasas constituía uno de los consejos principales.
( 9 ) Véase el programa «Europa contra el cáncer», presentado por la Comisión al Consejo el 17 de diciembre de 1986 [COM(86) 717 final; DO 1987, C 50, p. 1], en la parte titulada «Mejora de la alimentación», el apartado «Alimentación y cáncer» (pp. 15 y 16) y, bajo el título «Elaboración de líneas directrices en materia de alimentación y de prevención del cáncer», la «acción 16» (p. 18), así como el «Código europeo contra el cáncer» (p. 32). Todos estos textos hacen referencia al factor de riesgo que constituye una alimentación demasiado-rica en grasas. Más tarde, el Consejo y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, adoptaron, mediante Decisión de 21 de junio de 1988 (88/351/CEE; DO L 160, p. 52), un plan de acción 1988/1989. Un plan de acción para 1990/1994 fue adoptado mediante la Decisión de 17 de mayo de 1990 (90/238/Euratom, CECA, CEE; DO 1990, L 137, p. 31).
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