CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MARCO DARMON
presentadas el 6 de marzo de 1990 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
La incidencia de un error de la Administración nacional en materia de derechos de aduana ante agentes económicos de buena fe constituye nuevamente el objeto de cuestiones prejudiciales planteadas por el Finanzgericht Hamburg (República Federal de Alemania). En efecto, este Tribunal de Justicia tuvo ya la oportunidad de pronunciarse sobre dificultades similares en su sentencia Binder. ( 1 )
2.
Ya se conocen los hechos del presente asunto. Desde enero hasta septiembre de 1983, Erwin Behn Verpackungsbedarf GmbH (en lo sucesivo, «Behn») importó a la República Federal de Alemania, procedente del Reino de España, que aún no se había adherido a la Comunidad, y de otros terceros países, papel kraft para sacos de gran contenido de la partida 48.01 C II a) del arancel aduanero común. Estas mercancías se declararon mensualmente según el régimen de declaración global. El Hauptzollamt (Administración principal de aduanas) de Itzehoe liquidó los derechos de aduana aplicando unos tipos del 3 y del 7,5 % conforme a las declaraciones efectuadas por Behn y a las indicaciones que entonces figuraban en el Manual arancelario alemán. Pues bien, el tipo aplicable a la importación de papeles y cartones kraft procedentes de terceros países para sacos de gran contenido era del 8 % para el año 1983. Por otra parte, era idéntico al del año 1982. Para las importaciones de los mismos productos procedentes del Reino de España, al tipo normal del 8 % se le aplicaba un coeficiente de reducción del 60 %, por lo que quedaba en un 3,2 %, a partir del Reglamento (CEE) no 1524/70 del Consejo, de 20 de julio de 1970, relativo a la celebración de un acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y España y por el que se adoptan disposiciones para su aplicación. ( 2 ) El Hauptzollamt, basándose en el Manual arancelario, había aplicado por error el tipo del 7,5 % y, en consecuencia, el tipo reducido del 3 %, los cuales correspondían a los papeles y cartones kraft no denominados después de la adopción del Reglamento (CEE) no 3000/82 del Consejo, de 19 de octubre de 1982. ( 3 ) El Manual arancelario alemán fue modificado mediante una Orden del Ministro Federal de Hacienda no 151/83, de 17 de agosto de 1983.
3.
Mediante tres resoluciones de 19 y 26 de octubre y de 2 de noviembre de 1983, el Hauptzollamt recaudó a posteriori un importe total de 4866,40 DM en concepto de derechos de aduana no percibidos. Sin embargo, Behn presentó una reclamación contra estas tres resoluciones. Con arreglo al procedimiento establecido en el Reglamento (CEE) no 1573/80 de la Comisión, de 20 de junio de 1980, ( 4 ) y, en particular, en su artículo 4, la República Federal de Alemania solicitó una Decisión a la Comisión. El 4 de noviembre de 1985, la Comisión decidió que procedía efectuar la recaudación a posteriori.
4.
El Finanzgericht Hamburg, ante el que se sometió el litigio, planteó dos cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, cuestiones que, al orientarse en torno al problema de la validez de la citada Decisión de 4 de noviembre de 1985, van esencialmente dirigidas a la interpretación de los apartados 1 y 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979. ( 5 )
5.
Dicho artículo 5 establece tres límites al derecho de recaudación:
—
Imposibilidad absoluta de toda acción de recaudación cuando la cuantía percibida, inferior a la cantidad legalmente devengada, haya sido calculada a partir de informaciones aportadas por las mismas autoridades competentes y que les sean vinculantes (primer guión del apartado 1).
—
La misma imposibilidad cuando esta misma cuantía haya sido calculada a partir de disposiciones de carácter general posteriormente invalidadas por una decisión judicial (segundo guión del apartado 1).
—
Posibilidad de que las autoridades competentes se abstengan de efectuar la recaudación como consecuencia de un error que razonablemente no pudiera ser conocido por el deudor (apartado 2).
6.
No parece que las disposiciones del apartado 1 de este artículo 5 hayan dado ya lugar a jurisprudencia. Por el contrario, en lo que atañe a la del apartado 2, este Tribunal de Justicia ya ha tenido oportunidad de declarar que
«debe interpretarse pues en el sentido de que, si se reúnen todos estos requisitos, el deudor tiene derecho a que no se efectúe la recaudación». ( 6 )
Además, este Tribunal de Justicia ha analizado las disposiciones de este apartado en su sentencia Binder.
7.
La primera cuestión se refiere al apartado 2 del artículo 5 y la segunda al apartado 1 del mismo artículo. No obstante, en primer lugar examinaré la segunda cuestión en la medida en que, como destaqué en mis conclusiones del asunto Binder, ( 7 ) si el error de que se trata reúne todos los requisitos del apartado 1 del artículo 5 es absoluta la imposibilidad de recaudación a posteriori. Sólo en caso contrario incumbe a la Comisión apreciar si procede o no procede la recaudación según lo dispuesto por el apartado 2 del mismo artículo.
8.
Como es sabido en materia aduanera, el deudor tiene la posibilidad de solicitar a los servicios de la Administración que le informen sobre diversos aspectos de la normativa sobre las mercancías que desee declarar. Pero la doctrina considera que la opinión así emitida por los servicios aduaneros carece de valor jurídico y sólo constituye una simple información que no tiene carácter vinculante para la Administración. ( 8 ) El apartado 1 del artículo 5, al referirse a «informaciones aportadas por las mismas autoridades competentes y que les sean vinculantes», ha querido considerar el sistema del Derecho alemán de las «informaciones arancelarias vinculantes» («Verbindliche Zolltarif Auskünfte») concedido en virtud del apartado 23 de la Ley Aduanera alemana de 14 de junio de 1961, ( 9 ) y cuya compatibilidad con el arancel aduanero común ha sido declarada por este Tribunal de Justicia en su sentencia Siemers. ( 10 ) Se trata pues de saber si en el concepto de «informaciones aportadas por las mismas autoridades competentes» puede ser incluido el Manual arancelario alemán, o si este concepto debe limitarse únicamente a las informaciones precisas proporcionadas por la Administración a un agente económico individual y relativas a una importación de mercancías determinadas.
9.
En este aspecto me parece que la segunda hipótesis es la única correcta. En efecto, hay que señalar que el apartado 1 del artículo 5 prevé dos casos en los que se excluye la imposibilidad de recaudar a posteriori: ya sea cuando el error proceda de «informaciones» aportadas por la misma autoridad competente (es el objeto del primer guión), ya sea cuando el error proceda de «disposiciones de carácter general posteriormente invalidadas por una decisión judicial» (es el objeto del segundo guión). Si el legislador comunitario hubiese querido incluir en el concepto mal definido de «informaciones» las disposiciones de carácter general como instrucciones administrativas o como textos de naturaleza reglamentaria, también habría hecho figurar en el primer guión la expresión «disposiciones de carácter general» que figura en el segundo guión. Debido a ello, debe entenderse que el apartado 1 del artículo 5, que únicamente consiste en la aplicación del principio de la confianza legítima, significa que dicha confianza puede fundarse en una información particular proporcionada por los servicios de aduana a un declarante en aduana o a cualquier otro agente económico interesado o bien sobre un texto de carácter general posteriormente invalidado por una decisión judicial. Por el contrario, ante la inexistencia de decisión judicial de invalidez, la confianza legítima no puede fundarse en un texto de alcance general contrario a las disposiciones que tengan valor jurídico. Si se decidiese de otra manera se alteraría la jerarquía de las normas jurídicas. Además, ésta es la solución del Derecho alemán, puesto que una sentencia del Bundesfinanzhof ( 11 ) considera que el contribuyente no puede ampararse en la confianza que él mismo ha otorgado a la validez de las disposiciones de una Orden del Ministro Federal de Hacienda que es contraria a las disposiciones de índole legislativa. Según este órgano jurisdiccional, la solución contraria permitiría derogar disposiciones legislativas mediante una Orden administrativa de carácter general. La confianza legítima pues sólo puede ser protegida dentro del marco de una relación jurídica concreta entre la autoridad administrativa competente y el contribuyente.
10.
El Manual arancelario alemán, dado su carácter general e indicativo, porque recopila normas de Derecho nacional y de Derecho comunitario, y por el hecho de no contemplar la situación particular de un agente económico determinado, no puede pues ser calificado de información aportada por la autoridad competente, ni puede servir de fundamento a una imposibilidad absoluta para proceder a la recaudación a posteriori. Propongo que el Tribunal de Justicia responda a la segunda cuestión en este sentido.
11.
Sin embargo, me parece conveniente precisar un punto. En sus observaciones escritas, ( 12 ) la Comisión estima que el primer guión del apartado 1 de este artículo 5 sólo se refiere al sistema del Derecho alemán de «informaciones arancelarias vinculantes». Insisto en destacar que nada indica en el texto del primer guión del apartado 1 del artículo 5 ni en los considerandos del Reglamento no 1697/79 que ésta haya sido la intención del legislador comunitario. La Comisión señala en sus observaciones escritas ( 13 ) que un sistema semejante existe en el Derecho español. Nos parece totalmente contrario al principio de igualdad entre los Estados miembros, así como al principio de seguridad jurídica, admitir, sólo en base a las indicaciones de las intenciones de la Comisión, que una disposición de un Reglamento del Consejo, expresada en términos generales y sin ninguna precisión particular en los considerandos del texto de que se trata, sólo sea aplicable al sistema establecido en un Estado miembro.
12.
En lo que respecta a la primera cuestión, el Juez a quo se interroga sobre la validez de la Decisión de la Comisión que ha ordenado la recaudación a posteriori. Alega que el Diario Oficial de las Comunidades Europeas no puede ser consultado ni en los locales del Hauptzollamt ni, indudablemente, en el domicilio social de Behn, que el tipo de los derechos que gravaban las importaciones procedentes del Reino de España no era fácil de determinar dado el coeficiente de reducción que debía aplicarse al tipo que figura en el arancel aduanero común y que, finalmente, el Manual arancelario alemán podía legítimamente cimentar la confianza de la sociedad Behn. Le parece pues que el error no podía ser razonablemente descubierto por esta última y que, en consecuencia, la Decisión de la Comisión es contraria al apartado 2 del artículo 5 del Reglamento no 1697/79.
13.
A este respecto, la Comisión observa que admitir el motivo de la confianza legítima sobre el Manual arancelario alemán es contrario a la supremacía del Derecho comunitario. No opino lo mismo y, en este tema, me remito a lo que ya expuse sobre esta dificultad en las conclusiones presentadas en el asunto Binder, ( 14 ) recordando que este Tribunal de Justicia confirmó mi análisis al examinar en su sentencia si el agente económico de que se trataba podía basar la confianza legítima en la inclusión de un tipo arancelario equivocado en el Manual arancelario. En esa oportunidad, el Tribunal de Justicia efectuó, como yo había sugerido, una distinción entre los importadores profesionales y aquellos que no lo eran. En efecto, después de haber recordado que la sociedad de que se trataba en el asunto Binder
«es un agente económico profesional cuya actividad consiste fundamentalmente en efectuar operaciones de importación-exportación»,
el Tribunal de Justicia dedujo que:
«una sociedad de este tipo no puede fundamentar una confianza legítima en cuanto al tipo del derecho aplicable en la existencia de una propuesta de la Comisión que recogía dicho tipo y su inclusión en disposiciones nacionales interpretativas del arancel»,
y concluyó que:
«por consiguiente no resulta excesivo exigir del aludido agente económico que, mediante la lectura de los Diarios Oficiales correspondientes, se cerciore acerca del Derecho comunitario aplicable a las operaciones por él efectuadas, aun cuando, como en el caso de autos, el tipo de que se trata sea ùnicamente aplicable a los productos originarios de Yugoslavia y se haya fijado mediante un acuerdo comercial internacional celebrado por la Comisión con Yugoslavia» ( 15 ).
14.
También debe aplicarse esta jurisprudencia al presente asunto. En efecto, la sociedad Behn es un agente económico profesional especializado en artículos de embalaje y, además, para sus declaraciones en aduana, se beneficia del régimen de declaración global que sólo se concede a los importadores competentes y experimentados. ( 16 )
15.
En consecuencia, considero que procede responder a la primera cuestión en el sentido de que su examen no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la Decisión de 4 de noviembre de 1985.
16.
Por lo tanto, propongo que se responda lo siguiente a las cuestiones prejudiciales:
«1)
El primer guión del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento no 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos, debe interpretarse en el sentido de que no se aplica a un manual arancelario nacional que recopila normas de Derecho nacional y normas de Derecho comunitario, entre ellas las del arancel aduanero común.
2)
El examen de la primera cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la Decisión de la Comisión de 4 de noviembre de 1985, documento COM(85) 1709 final, dirigida a la República Federal de Alemania.»
( *1 ) Lengua original: francés.
( 1 ) Sentencia de 12 de julio de 1989 (161/88, Rec. 1989, p. 2415).
( 2 ) DO L 182 de 16.8.1970, p. 1.
( 3 ) Por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 590/68 relativo al arancel aduanero común (DO L 318 de 15.11.1982, p. 1).
( 4 ) Por el que se fijan las disposiciones de aplicación del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 1697/79 del Consejo, referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos (DO L 161 de 26.6.1980, p. 1; EE 02/06, p. 273).
( 5 ) Referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un regimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos (DO L 197 de 3.879, p. 1; EE 02/06, P. 54).
( 6 ) Sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost, apartado 22(314/85, Rec. 1987, p. 4199).
( 7 ) Apartado 22.
( 8 ) Claude J. Berr y Henri Tremeau, «Le droit douanier», Régime des opérations de commerce international en France et dans la CEE 2 edición, no 252, p. 177.
( 9 ) Articulo 23, Bundesgesetzblatt I, p. 737; artículos 28 a 31 del Código General alemán de Aduanas de 29 de noviembre de 1961, Bundesgesetzblatt I, p. 1937.
( 10 ) Sentencia de 24 de noviembre de 1971 (30/71, Rec. 1971, p. 919, apartados 10 a 13).
( 11 ) Sentencia de 18 de marzo de 1986 (VII R 55/83 BFHE 146, 294).
( 12 ) P. 8 de la traducción francesa.
( 13 ) P. 9 de la traducción francesa.
( 14 ) Apartados 10 a 16.
( 15 ) Asunto 161/88, antes citado, apartado 22.
( 16 ) Apartado 1 del artículo 20 de la Directiva 79/695/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1979, relativa a la armonización de los procedimientos de despacho a libre práctica de las mercancías (DO L 205 de 13.8.1979, p. 19; EE 02/06, p. 57).
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