CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MARCO DARMON
presentadas el 16 de enero de 1991 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
La presente cuestión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht pretende que este Tribunal de Justicia precise el alcance del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo ( 1 ) (en lo sucesivo, «la Directiva»), relativo al reconocimiento por los Estados miembros del derecho a permanecer en su territorio, concedido a los ciudadanos comunitarios. Esta disposición ya ha sido objeto de numerosas resoluciones de este Tribunal. Sin embargo, aquí se contempla desde un nuevo ángulo.
2.
Los hechos que relata el Tribunal a quo pueden resumirse así: el Sr. Giagounidis, ciudadano griego, se trasladó a la República Federal de Alemania en 1973 provisto de un pasaporte. Disfrutó primero de un permiso de residencia y, después, a partir de 1981, año de entrada en vigor del Acta de Adhesión de Grecia a las Comunidades, de una tarjeta de residencia de ciudadano de un Estado miembro de la CEE. Desde el término de sus estudios trabaja como docente en Alemania. Al solicitar en noviembre de 1984 un «permiso especial de residencia» («Aufenthaltsberechtigung»), documento que otorga mayor protección que la tarjeta de residencia de ciudadano comunitario, las autoridades alemanas se negaron a acceder a su petición. Después de una nueva negativa, el Verwaltungsgerichtshof, al resolver la apelación, desestimó su recurso basándose en que el Sr. Giagounidis no había podido justificar su identidad durante determinado lapso de tiempo, infringiendo las disposiciones de la Ausländergesetz (Ley de Extranjería) ( 2 ) y de la Aufenthaltsgesetz (Ley sobre la entrada y permanencia de ciudadanos de la Comunidad Económica Europea; en lo sucesivo, «AufenthG/EWG»). ( 3 ) Esta doble referencia no debe sorprendernos. La primera se alega porque se trata de una «autorización de residencia» de nacional comunitario y está prevista en la Ley de Extranjería. La segunda referencia corresponde a la condición del demandante, que posee la nacionalidad de un Estado miembro. En cualquier caso, el requisito que plantea aquí la dificultad, es decir, la exigencia de la validez de los documentos nacionales de identidad, es común a ambas Leyes. Siendo esto así, el Bundesverwaltungsgericht, ante el que el Sr. Giagounidis interpuso recurso de casación («Revision» alemana), sólo pregunta a este Tribunal de Justicia sobre el reconocimiento del derecho de residencia concedido con arreglo al Derecho comunitario. Los fundamentos de la resolución de remisión sólo se basan en el artículo 10 de la AufenthG/EWG. Además, la denegación de la expedición habría podido producirse también con relación a la tarjeta de residencia.
3.
Concretamente, el Bundesverwaltungsgericht quisiera saber si el artículo 4 de la Directiva permite u obliga a un Estado miembro a conceder el derecho de residencia en su territorio a las personas contempladas por su artículo 1 cuando éstas presenten una tarjeta de identidad cuyo ámbito de validez geográfica haya sido limitado a su propio territorio por el Estado que la haya expedido.
4.
A tenor de su primer considerando, la Directiva tiene por objeto adoptar medidas acordes con los derechos y facultades reconocidos por el Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo ( 4 ) a los nacionales de los Estados miembros que se desplacen para ejercer una actividad asalariada y a los miembros de sus familias. En su artículo 1, el Consejo insta a los Estados miembros a suprimir las restricciones al desplazamiento y residencia de las personas citadas en las condiciones que determinan los artículos siguientes, que se insertan en un desarrollo lógico. El artículo 2 prevé, en primer lugar, la libertad de abandonar el territorio de un Estado miembro. A continuación, el artículo 3 contempla la admisión en el territorio de un Estado miembro.
5.
Por último, el apartado 1 del artículo 4 se refiere al reconocimiento del derecho a permanecer en el Estado miembro:
«Los Estados miembros reconocerán el derecho de estancia en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1 que puedan presentar los documentos enumerados en el apartado 3 [...]»
Estos documentos son, por un lado, una declaración de contratación del empresario o un certificado de trabajo, cuya existencia no se niega en el presente asunto, y, por otro, el documento al amparo del cual el nacional comunitario ha entrado en el territorio. Este último requisito es el que plantea aquí dificultades.
6.
Sabemos que los Estados miembros deben admitir en su territorio, con arreglo al artículo 3 de la Directiva, a las personas a que se refiere su artículo 1 que presenten una tarjeta de identidad o un pasaporte válido. Asimismo, el legislador alemán ( 5 ) se apoya en la combinación de los artículos 3 y 4 de la Directiva para exigir, a efectos de la concesión del derecho de residencia, una tarjeta de identidad o un pasaporte válido, requisito que, a priori, parece indiscutible.
7.
En efecto, en su sentencia Sagulo de 14 de julio de 1977, ( 6 ) este Tribunal de Justicia reconoció que la exigencia de una tarjeta de identidad o pasaporte nacional válido constituía el medio de que los interesados demostraran su condición a efectos de la aplicación de las disposiciones del Tratado, a la vez que permitía a los Estados miembros recoger información sobre los movimientos de población que afectan a su territorio. Además, este Tribunal de Justicia afirmó en aquella ocasión que tal exigencia se aplicaba a una persona que tenía «derecho a residir en el territorio nacional en virtud del Derecho comunitario» ( 7 )(traducción provisional).
8.
En el presente asunto, en principio no se niega esta exigencia. ( 8 ) En cambio, el órgano jurisdiccional nacional pide a este Tribunal de Justicia que concrete su alcance con respecto al derecho de residencia, en particular cuando el nacional comunitario presente una tarjeta de identidad cuya validez geográfica ha sido limitada por el Estado que la ha expedido.
9.
Los textos comunitarios interpretados por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia han permitido superar algunas dificultades que podían surgir en el momento en que las autoridades nacionales expedían los documentos.
10.
El artículo 2 de la Directiva se refiere a la situación de los nacionales que abandonan su territorio para acceder a una actividad por cuenta ajena en el de otro Estado miembro. «Este derecho será ejercitado mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido.» Esta última parte de la frase es la que plantea dificultades para el reconocimiento de la residencia. Sin duda alguna, se refiere a la validez en el tiempo, pero ¿quiere ello decir que también incluye la validez en el espacio? El apartado 3 de este artículo precisa: «El pasaporte habrá de ser válido por lo menos para todos los Estados miembros y para países de tránsito directo entre éstos. Cuando el único documento válido para salir del país sea el pasaporte, su plazo de validez no podrá ser inferior a cinco años.» ¿Por qué no existe una exigencia con respecto a la tarjeta de identidad? A mi juicio, se debe a la naturaleza del pasaporte, verdadero documento de viaje, concedido discrecionalmente por las autoridades del Estado de origen. Parece que el Consejo no había imaginado restricciones relativas a la validez territorial de las tarjetas de identidad. Por último, el apartado 4 prohibe los visados de salida u otras obligaciones equivalentes.
11.
Por lo que respecta a la admisión en el territorio, el artículo 3 de la Directiva reitera determinadas exigencias: la presentación de una tarjeta de identidad o un pasaporte válido y la prohibición de visado de entrada u obligación equivalente. ( 9 )
12.
Por último debo señalar una disposición de la Directiva 64/221/CEE del Consejo. ( 10 ) Según el apartado 4 de su artículo 3, «el Estado que haya expedido el documento de identidad acogerá al titular de este documento en su territorio sin formalidad alguna, incluso si el documento está caducado o aunque se pueda poner en duda la nacionalidad del titular».
13.
¿Qué consecuencias pueden derivarse de estas disposiciones? A priori ninguna de ellas permite resolver con precisión la dificultad que se ha planteado a este Tribunal. Es cierto que la Directiva 68/360, en su artículo 3, no parece admitir ninguna limitación particular con respecto a los documentos de identidad exigidos. La Comisión subraya, con razón, ( 11 ) que, en principio, la tarjeta de identidad es un «documento nacional típico» cuya utilización en el extranjero sólo es posible en virtud de convenios especiales. Sin embargo, para la entrada y residencia en los Estados miembros de la Comunidad, adquiere un alcance comunitario, puesto que la Directiva ha previsto una alternativa (una tarjeta de identidad o un pasaporte válido). Cierto que estas disposiciones de la Directiva pueden no bastar para convencer. Por consiguiente, ¿cuál es su contexto?
14.
Todos los textos que he citado, basados en el artículo 48 del Tratado CEE, tienden a facilitar la circulación de los trabajadores comunitarios, en particular prohibiendo a los Estados miembros poner obstáculos, aun puramente administrativos, a la circulación de los trabajadores comunitarios y a su residencia. Aunque la cuestión se refiera al derecho de residencia en el Estado de acogida, el obstáculo a que se refiere se origina más arriba, en el Estado de origen. ¿No hay que admitir, pues, que el Estado de acogida debe hacer caso omiso de tales limitaciones?
15.
Conceder el derecho de residencia a los nacionales de los Estados miembros que se desplazan para ejercer una actividad asalariada constituye, precisamente, una obligación y no una simple facultad de los Estados miembros, dado que los interesados deducen tales derechos directamente del Tratado.
16.
En efecto, este Tribunal de Justicia ha afirmado, en reiterada jurisprudencia, que el derecho de los nacionales de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y residir en él para los fines deseados por el Tratado —en especial, para buscar o ejercer en él una actividad profesional por cuenta propia o por cuenta ajena, o para reunirse con su cónyuge o su familia— constituye un derecho directamente otorgado por el Tratado, o, según los casos, por las disposiciones adoptadas en ejecución de éste. ( 12 )
17.
Reconocer una facultad discrecional a los Estados miembros en esta materia llevaría a debilitar la protección jurídica de los derechos individuales que los particulares deducen de las disposiciones comunitarias directamente aplicables.
18.
Intentemos, por añadidura, medir el alcance de tales limitaciones desde un punto de vista práctico. Extraer una consecuencia, respecto del Derecho comunitario, del hecho de que un Estado miembro limite la validez territorial de la tarjeta de identidad podría comprometer la libre circulación de los trabajadores que no estén en posesión de pasaporte. La tarjeta de identidad, cuando esté previsa por la legislación nacional, debería poder utilizarse normalmente en el territorio nacional para realizar numerosos actos de la vida cotidiana y para permanecer en el territorio de los demás Estados miembros. No es aceptable, en tal caso, subordinar la libre circulación de los nacionales de la Comunidad a la posesión de un pasaporte, verdadero documento de viaje, costoso por añadidura.
19.
Además, la limitación efectuada por las autoridades griegas es tanto más grave y molesta cuanto que se aplica a todas las personas a las que se expiden tarjetas de identidad y no sólo respecto a determinados grupos de personas.
20.
En realidad, ¿acaso no es lo esencial para la aplicación del Tratado, en particular de los artículos 48 y siguientes, y del Reglamento (CEE) n° 1612/68 el asegurar que el nacional tiene efectivamente la nacionalidad de un Estado miembro y que ejerce actividades reales y efectivas? En la sentencia Royer, ( 13 ) este Tribunal de Justicia afirmó:
«El derecho de residencia debe reconocerse por las autoridades de los Estados miembros a cualquier persona que pertenezca a los grupos aludidos en el artículo 1 de la Directiva y que pueda acreditar dicha pertenencia mediante la presentación de los documentos expresados en el apartado 3 del artículo 4» ( 14 )(traducción provisional).
Así pues, se subraya la acreditación de que el nacional pertenece a alguno de los grupos de personas contemplados por los textos comunitarios. Si los Estados tuvieran que tener en cuenta otros elementos para conceder la residencia, les sería posible oponer obstáculos alegando, especialmente, el respeto de la soberanía de los demás Estados miembros. ( 15 )
21.
Por ello, debería responderse a la cuestión principal del Bundesverwaltungsgericht que el Derecho comunitario obliga a los Estados miembros a conceder el derecho de residencia en su territorio a las personas citadas en el artículo 1 de la Directiva 68/360, aunque éstas presenten una tarjeta de identidad cuyo ámbito geográfico de validez haya sido limitado a su propio territorio por el Estado que la ha expedido, desde el momento en que no se ponga en tela de juicio su nacionalidad.
22.
Por otra parte, el órgano jurisdiccional alemán plantea a este Tribunal de Justicia varias cuestiones complementarias que no deberían crear dificultades.
23.
En primer lugar, pregunta si hay que tomar en consideración el hecho de que la tarjeta de identidad se haya expedido con anterioridad a la adhesión a las Comunidades Europeas del Estado que la expidió y antes de que entrara en vigor la libre circulación de personas en favor de sus nacionales. Habida cuenta de lo que he señalado, el nacional comunitario debe poder acreditar su identidad y su nacionalidad. Por ello, el hecho de que los documentos de identidad hayan sido expedidos antes de la adhesión de la República Helénica a las Comunidades en nada afecta a su validez; la Directiva no exige la presentación de documentos comunitarios para el reconocimiento del derecho de residencia, sino únicamente la presentación de documentos nacionales de identidad válidos. En cuanto al otro aspecto de la cuestión, es indiferente que la tarjeta haya sido expedida antes de que su titular comenzara a disfrutar de la libre circulación. Esta tarjeta o el pasaporte debían existir antes de que el interesado ejerciera este derecho libremente y en los textos comunitarios después de la adhesión.
24.
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional señala que el interesado entró en el territorio provisto de un pasaporte, y no de una tarjeta de identidad. Cierto que el artículo 4 de la Directiva impone la presentación del documento al amparo del cual el nacional ha entrado en su territorio. En sus observaciones escritas, la ciudad de Reutlingen ( 16 ) alega que este texto imponía al interesado la obligación de acreditar su identidad mediante el documento que le permitió entrar en el territorio, es decir, su pasaporte. Pero, como señala la Comisión, ( 17 ) la formulación de la Directiva no remite a un documento idéntico, pues, de lo contrario, podría denegarse el derecho de residencia cuando el pasaporte haya sido sustituido por haber caducado o por haberse perdido entre tanto. Asimismo, hay que tener en cuenta el supuesto de que una persona, por falta de medios, no desee renovar su pasaporte, sabiendo que basta con la tarjeta de identidad. Esta equivalencia debería reconocerse tanto más cuanto que la tarjeta de identidad y la nacionalidad y contener determinadas indicaciones comunes.
25.
Por ultimo, el Bundesverwaltungsgericht desea saber si reviste importancia que la limitación de la validez del documento al territorio del Estado que la ha expedido no se indique en la propia tarjeta de identidad. Teniendo en cuenta la respuesta que propongo, considero que tal limitación, expresa o no, es inoperante a efectos de la concesión del derecho de residencia a un trabajador comunitario.
26.
Por consiguiente, propongo a este Tribunal de Justicia que declare:
«1)
El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro debe conceder el derecho de residencia en su territorio a las personas citadas en el artículo 1 de esta Directiva, incluso si éstas presentan una tarjeta de identidad que tienen un ámbito geográfico de validez limitado al territorio nacional del Estado que la ha expedido, desde el momento en que no se ponga en tela de juicio ni su identidad ni su condición de nacional de un Estado miembro.
2)
El hecho de que, por una parte, la tarjeta de identidad se haya expedido antes de la adhesión a las Comunidades Europeas del Estado que la ha expedido y antes de que sus nacionales hayan comenzado a disfrutar de la libre circulación, de que, por otro lado, no contenga indicación alguna de las limitaciones de su validez territorial, y de que, por último, los interesados, a su entrada en el territorio del Estado miembro de acogida, no hayan presentado esta tarjeta de identidad sino un pasaporte, no cambia en absoluto la apreciación de que las autoridades del Estado de acogida están obligadas a reconocer el derecho de residencia en tal situación.»
( *1 ) Lengua original: francés.
( 1 ) Directiva de 15 de octubre de 1968 sobre la supresión de restricciones al desplazamiento y estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; 05/01, p. 88).
( 2 ) BGBl. 1965,1, p. 353.
( 3 ) BGBl. 1980, I, p. 116.
( 4 ) Reglamento de 15 de octubre de 1968 relativo a la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77).
( 5 ) Artículo 10 de la «AufenthG/EWG».
( 6 ) Asunto 8/77, Rec. p. 1495, apartado 4.
( 7 ) Ibidem, apartado 10.
( 8 ) Véanse las observaciones de la Comisión, p. 9 de la traducción francesa.
( 9 ) Víase un ejemplo en la sentencia de 3 de julio de 1980, Pieck (157/79, Rec. p. 2171), apartado 10.
( 10 ) Directiva de 25 de febrero de 1964 para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 56, p. 850; EE 05/01, p. 36).
( 11 ) Observaciones escritas, pp. 12 y 13 de la traducción francesa.
( 12 ) Sentencia de 8 de abril de 1976, Royer (48/75, Rec. p. 497), apartado 31; sentencia de 15 de marzo de 1989, Echternach y Moritz (asuntos acumulados 389/87 y 390/87, Rec. p. 723), apartado 25; sentencia de 18 de mayo de 1989, Comisión/República Federal de Alemania (249/86, Rec. p. 1263), apartado 9.
( 13 ) Asunto 48/75, antes citado.
( 14 ) Apartado 36; el subrayado es mío.
( 15 ) El représentante de la ciudad de Reutlingen habla de «injerencia inadmisible» en la soberanía de la República Helenica (observaciones, p. 4 de la traducción francesa).
( 16 ) Observaciones, p. 2 de la traducción francesa.
( 17 ) Observaciones escritas, p. 17 de la traducción francesa.
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