Aviso jurídico importante
Conclusiones del Abogado General Darmon presentadas el 3 de febrero de 1993. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA ITALIANA. - DIRECTIVA 75/439/CEE RELATIVA A LA GESTION DE ACEITES USADOS - INCUMPLIMIENTO - INEJECUCION DE UNA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA. - ASUNTO C-366/89.
Recopilación de Jurisprudencia 1993 página I-04201
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante sentencia de 17 de diciembre de 1981, (1) este Tribunal de Justicia declaró que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado al no haber adoptado, dentro del plazo señalado, las disposiciones necesarias para atenerse a una serie de Directivas en materia de protección del medio ambiente, entre ellas la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados (2) (en lo sucesivo, "Directiva").
2. Mediante su escrito de demanda de 28 de noviembre de 1989, la Comisión somete a este Tribunal de Justicia, esta vez con base en el artículo 171 del Tratado, un nuevo recurso por incumplimiento, ya que el Estado miembro de que se trata sigue sin adoptar, según ella, todas las medidas necesarias para la ejecución total de la Directiva, dejando parcialmente inaplicados sus artículos 4, 6, 12 y 15. Por otra parte, añade, la normativa adoptada por Italia es contraria al artículo 34 del Tratado.
3. La Directiva, que persigue un doble objetivo, pretende, por un lado, crear unas condiciones de competencia iguales en materia de gestión de aceites usados y, por otro lado, proteger el medio ambiente contra los efectos nocivos causados por su evacuación, su depósito o su tratamiento. (3)
4. Tras la mencionada sentencia de este Tribunal de Justicia, Italia adoptó el Decreto nº 691, de 23 de agosto de 1982 (4) (en lo sucesivo, "DPR nº 691") cuya finalidad es adaptar el Derecho nacional a la Directiva.
5. Mediante escrito de requerimiento de 13 de noviembre de 1986, la Comisión informó al Gobierno italiano de que consideraba que dicho Decreto no cumplía completamente los requisitos de la Directiva y que, además, obstaculizaba los intercambios intracomunitarios.
6. El Gobierno italiano le respondió, el 16 de marzo de 1987, que el Decreto, así como otras disposiciones legales existentes o adoptadas en la materia, aseguraba la adaptación de la normativa italiana tanto a las normas del Tratado como a las exigencias de la Directiva.
7. Mediante dictamen motivado de 15 de junio de 1988, la Comisión mantuvo su postura.
8. Italia la impugnó nuevamente en un escrito de 22 de diciembre de 1988.
9. En la fase oral, o sea tres años después de la interposición del recurso, dado que se concedieron varios aplazamientos de la vista a efectos de un posible desistimiento, la Comisión declaró que limitaba sus imputaciones a la infracción de los artículos 6, 12 y 15 de la Directiva. Así pues, ya no procede examinar los otros motivos inicialmente formulados.
10. Indicaré desde ahora que no es relevante invocar en el presente asunto el Decreto de 27 de enero de 1992 (5) referente a la ejecución de las Directivas 75/439/CEE y 87/101/CEE (6) relativas a la gestión de aceites usados, aunque haya dado lugar a que la Comisión renuncie a algunas de sus imputaciones. Efectivamente, este Tribunal de Justicia siempre ha insistido en limitar su examen a los textos aplicables en la fecha de interposición del recurso. Por tanto, cualquier disposición legal adoptada posteriormente no puede ser tenida en cuenta por este Tribunal. (7)
11. Por consiguiente, es preciso examinar si en la fecha de presentación del recurso, Italia había adoptado o no las medidas necesarias para atenerse a los artículos 6, 12 y 15 de la Directiva.
12. Me ocuparé inmediatamente del caso del artículo 15 que dispone lo siguiente:
"Cada Estado miembro comunicará periódicamente a la Comisión sus conocimientos técnicos al igual que las experiencias y resultados que se desprenden de la aplicación de las disposiciones adoptadas en virtud de la presente Directiva.
La Comisión transmitirá a los Estados miembros una relación de conjunto de estas informaciones."
13. La Comisión mantiene que el Estado miembro demandado incumplió esta obligación de comunicación.
14. Italia no lo niega. Su respuesta al cuestionario elaborado por la Comisión y dirigido a todos los Estados miembros en el marco de una acción global relativa a la adaptación de los Derechos internos a la Directiva no puede, efectivamente, equipararse al envío periódico de informaciones sobre las experiencias adquiridas o las técnicas utilizadas en materia de gestión de aceites usados. (8)
15. Por tanto, el incumplimiento ha quedado probado a este respecto.
16. Examinemos ahora conjuntamente los artículos 6 y 12 de la Directiva.
17. El artículo 6 prevé que todas las empresas que gestionan aceites usados deben obtener una autorización. Para ello, dichas empresas tienen que cumplir las condiciones exigidas por el estado de la técnica. La autorización se concede, en la medida en que sea necesaria, previo examen de sus instalaciones.
18. El artículo 12 establece un sistema periódico de control de las "empresas contempladas en el artículo 6 [...], en particular en lo que se refiere al cumplimiento de las condiciones de autorización".
19. Este Tribunal ha descrito claramente en su sentencia Procureur de la République/ADBHU, (9) el sistema de estos dos artículos estimando que:
"[...] la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de prohibir cualquier forma de gestión de aceites usados que tenga efectos nocivos para el medio ambiente. Con este fin, la Directiva obliga a los Estados miembros a establecer un sistema de autorización previa y de control a posteriori eficaz". (10)
20. Estas obligaciones de autorización y de control afectan a las empresas encargadas de la gestión de aceites usados. Esta gestión puede efectuarse mediante dos técnicas: una destrucción pura y simple o una regeneración (11) que permita una reutilización; este último método es el preferido por la Directiva. (12)
21. Consideremos sucesivamente estos dos supuestos y comprobemos si el Estado miembro cumplió sus obligaciones en materia de autorización y de control en lo que respecta, por un lado, a las empresas que regeneran los aceites y, por otro lado, a las que los eliminan por combustión.
22. La Comisión, en lo que se refiere a las empresas que regeneran aceites usados, señala que el DPR nº 691 no contiene ninguna disposición relativa a los procedimientos tanto de autorización como de control.
23. Italia, en sus primeras respuestas al escrito de requerimiento y al dictamen motivado, mantiene en primer lugar que el artículo 20 de la Ley nº 615, de 13 de julio de 1966, relativa a la contaminación atmosférica (13) deja a un comité regional la posibilidad de efectuar "reconocimientos judiciales en los establecimientos industriales", para indicar a continuación que los artículos 4 y 6 del Decreto-ley nº 1741, de 2 de noviembre de 1933 (14) cumplen, de todos modos, los requisitos previstos en los artículos 6 y 12 de la Directiva.
24. En su escrito de contestación, el Estado miembro añade que el examen previo en lo que respecta a las condiciones que el estado de la técnica hace necesarias constituye un requisito ya integrado en la práctica administrativa, pues se supone que entra "en las normas de una gestión correcta de la autoridad encargada de expedir la autorización".
25. Sin duda, no puede negarse que la ejecución plena de una Directiva puede realizarse cuando el Estado miembro establece, en su ordenamiento jurídico nacional, disposiciones que permiten llegar al resultado deseado, aunque estas últimas se encuentren diseminadas en varios textos de leyes. Entonces no es necesario que ese Estado adopte medidas específicas. Aun así es preciso que la Directiva sea aplicada en su integridad, habiéndose señalado que las circulares de la Administración, y con mayor razón unas simples prácticas administrativas no pueden constituir disposiciones de ejecución suficientes. (15)
26. Ahora bien, parece ser que el carácter no imperativo e incompleto de los textos presentados por Italia no permite cumplir las exigencias de la Directiva. En efecto, la Ley de 13 de julio de 1966 se refiere únicamente a la contaminación atmosférica, mientras que la Directiva tiene la finalidad más amplia de proteger las aguas y el suelo, y el control previsto por dicho texto es aleatorio, ya que depende de la libre apreciación de un comité regional. Asimismo, las disposiciones del Decreto-ley de 1933 resultan insuficientes en dos aspectos. Por un lado, no supeditan la concesión de la autorización a la existencia, en la empresa interesada, de "las condiciones que el estado de la técnica hace necesarias" y, por otro lado, no imponen un control a posteriori de las instalaciones.
27. Es cierto que el artículo 4 de dicho Decreto-ley prevé que "cualquier persona que tenga la intención de transformar, rectificar o tratar de cualquier manera los aceites minerales y los residuos procedentes del refinado de dichos aceites" tiene la obligación de solicitar una "concesión". Pero su otorgamiento no depende de las verificaciones a priori que figuran en la Directiva. El artículo 6 del Decreto-ley podría parecer más pertinente, ya que prevé "un control permanente, desde el punto de vista técnico y fiscal", efectuado por los funcionarios de los ministerios competentes, pudiendo estos últimos "en todo momento" tener acceso a las oficinas, almacenes y locales de transformación. Sin embargo, no se ha precisado nada sobre el carácter sistemático y periódico de dichos controles, respecto de los cuales no es seguro que se realicen con arreglo al artículo 12 de la Directiva, puesto que no se exigen los requisitos de autorización previstos en el artículo 6.
28. Por tanto, las disposiciones nacionales existentes no permiten que los artículos 6 y 12 se apliquen plenamente en materia de regeneración de aceites usados.
29. En cuanto a la eliminación por combustión de estos aceites, la Comisión, en lo que respecta a las instalaciones de combustión industriales, considera satisfactorias las disposiciones del DPR nº 203, de 24 de mayo de 1988. (16)
30. Pero la Comisión denuncia la insuficiencia, en lo que se refiere a los artículos 6 y 12, del párrafo tercero del artículo 3 del DPR nº 691, que dispone lo siguiente:
"El Ministro dell' industria, commercio e artigianato puede, en lo que se refiere a existencias especiales, autorizar a las empresas a utilizar en sus propias instalaciones, a efectos de la combustión, los aceites usados que hayan obtenido como consecuencia de ciclos de producción o de utilización, sin perjuicio no obstante de la Ley nº 615, de 13 de julio de 1966, y de las disposiciones posteriores en materia de contaminación atmosférica."
31. Efectivamente, dicho texto no dice nada en cuanto a la conformidad técnica de las instalaciones y en cuanto a los controles a posteriori a los que éstas deben someterse.
32. Por consiguiente, resulta que las disposiciones nacionales en vigor son también insuficientes para llevar a cabo la aplicación completa de los artículos 6 y 12 de la Directiva en lo que respecta a las empresas no industriales que eliminan mediante combustión los aceites usados.
33. Así pues, propongo a este Tribunal de Justicia que
"1) Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 171 del Tratado al seguir sin adoptar, a pesar de la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 1981, Comisión/Italia (asuntos acumulados 30/81 a 34/81, Rec. p. 3379), todas las medidas necesarias para la ejecución de los artículos 6, 12 y 15 de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975.
2) Declare que, con arreglo al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la República Italiana deberá cargar con el pago de las costas."
(*) Lengua original: francés.
(1) ° Sentencia Comisión/Italia (asuntos acumulados 30/81 a 34/81, Rec. p. 3379).
(2) ° DO L 194, p. 23; EE 15/01, p. 91.
(3) ° Véanse los considerandos primero y tercero de la Directiva.
(4) ° GURI nº 270, de 30 de septiembre de 1982, p. 7081.
(5) ° GURI nº 38, de 15 de febrero de 1992.
(6) ° Directiva del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, por la que se modifica la Directiva 75/439/CEE relativa a la gestión de aceites usados (DO L 42, p. 43).
(7) ° Véanse, en este sentido, el apartado 15 de la sentencia de 17 de septiembre de 1987, Comisión/Países Bajos (291/84, Rec. p. 3483), y la sentencia de 19 de diciembre de 1961, Comisión/Italia (7/61, Rec. p. 633).
(8) ° Véase p. 8 del dictamen motivado.
(9) ° Sentencia de 7 de febrero de 1985 (240/83, Rec. p. 531).
(10) ° Apartado 29.
(11) ° Sobre el concepto de regeneración, proceso químico complejo [...] que produce la consecuencia de devolver a los aceites minerales usados todas las características que poseían antes de su utilización , véase la sentencia de 8 de enero de 1980, Comisión/Italia (21/79, p. 1), apartado 6.
(12) ° Véase el artículo 3 de la Directiva.
(13) ° GURI nº 201, de 13 de agosto de 1966, p. 4091.
(14) ° Gazzetta Ufficiale del Regno d' Italia nº 301, p. 5995.
(15) ° Véase especialmente la sentencia de 13 de julio de 1988, Comisión/Francia (169/87, Rec. p. 4093), apartado 12.
(16) ° GURI nº 140, de 16 de junio de 1988.
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