CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JACOBS
presentadas el 23 de octubre de 1990 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El presente asunto suscita la cuestión de si la legislación comunitaria relativa al régimen de reconversión de ganado vacuno lechero faculta a las autoridades de un Estado miembro a requerir la devolución parcial de la prima por reconversión a un agricultor que, inmediatamente antes de ser admitido en dicho régimen, vendió algunas de sus vacas más productivas y las sustituyó por otras inferiores.
2.
El 29 de marzo de 1979, el Sr. Eddelbüttel solicitó a la Administración demandada, la Bezirksregierung de Lüneburg, parte demandada en el asunto principal, incorporarse al régimen de reconversión, indicando en su formulario de solicitud que poseía veinticuatro vacas lecheras y que había comercializado 113059 kg de leche en los doce meses anteriores. El mismo día, la Cámara Agraria local marcó y registró veintiséis cabezas de ganado lechero, formado por catorce vacas lecheras, diez novillas preñadas y dos cabezas de ganado menor. Mediante decisión de 27 de abril de 1979, la demandada en el asunto principal aprobó la solicitud del Sr. Eddelbüttel con efectos desde el 29 de marzo de 1979. Mediante decisión de 15 de mayo de 1979, la demandada en el asunto principal le abonó el primer pago de la prima, por importe de 40390,31 DM, correspondiente al 60 % de la totalidad de la prima, de 67317,19 DM, calculada sobre la base de entregas de leche equivalentes a 113059 kg. A continuación, sin embargo, la parte demandada en el asunto principal descubrió que el 28 de marzo de 1979, es decir, un día antes de solicitar su incorporación al referido régimen y de ser admitido al mismo, el Sr. Eddelbüttel había vendido diez de sus vacas más productivas y comprado diez animales de inferior calidad, probablemente reses para carne, que habían sido vendidas y sacrificadas el 9 de abril de 1979.
3.
La parte demandada en el asunto principal adoptó el criterio de que, en el marco del régimen de reconversión, la cuantía de la prima estaba vinculada a la capacidad de producción del ganado en el momento de aprobar la incorporación al régimen y que, por consiguiente, se hacía necesario reducir la prima. La autoridad demandada revocó sus anteriores decisiones y adoptó otras nuevas por las que estableció en 65951 litros la cantidad de leche con derecho a prima (esto es, 14/24 de la cantidad inicial) y acordó un pago inicial de 23993,68 DM, equivalente al 60 % de una prima revisada calculada en un total de 39989,48. Igualmente, requirió la devolución con intereses del importe del exceso del primer pago ya abonado al Sr. Eddelbüttel, es decir, 16396,63 DM. Tras ser desestimada su reclamación administrativa, el Sr. Eddelbüttel formuló recurso en impugnación de la legalidad de la resolución de la parte demandada en el asunto principal.
4.
He de recordar que, con el fin de reducir los excedentes en la producción de leche, el Reglamento (CEE) n° 1078/77 del Consejo (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143; en lo sucesivo, «ei Reglamento del Consejo») estableció un régimen de primas para los productores que, durante un período determinado, se comprometieran a no comercializar leche o productos lácteos (prima por no comercialización) o a interrumpir sus entregas de leche y reconvertir su ganado vacuno lechero en ganado para la producción de carne (prima por reconversión). El compromiso de reconversión tenía una duración de cuatro años (apartado 2 del artículo 3) y la cuantía de la prima por reconversión se calculaba en función de las entregas de leche del productor durante los doce meses anteriores al mes de presentación de la solicitud [apartado 2 del artículo 4 del Reglamento n° 1078/77, modificado por el Reglamento (CEE) n° 1041/78 del Consejo, DO L 134, p. 9; EE 03/14, p. 42].
5.
El apartado 1 del artículo 3 del Reglamento del Consejo, modificado por el Reglamento n° 1041/78, establece que:
«Para beneficiarse de la prima por reconversión, el productor deberá demostrar, a satisfacción de las autoridades competentes:
—
que ha entregado por lo menos 50000 kilogramos de leche o de su equivalente en productos lácteos durante el período de doce meses naturales anteriores al mes de presentación de la solicitud y que mantiene aún un número adecuado de vacas lecheras en su explotación
o
—
que aún mantiene en su explotación por lo menos quince vacas lecheras, incluidas las novillas preñadas.
La correspondiente condición deberá seguir cumpliéndose en la fecha de aprobación de la solicitud; en caso contrario, la prima se reducirá en consecuencia.»
6.
El Reglamento (CEE) n° 1391/78 de la Comisión, por el que se establecen las modalidades de aplicación modificadas del régimen de primas (DO L 167, p. 45; EE 03/14, p. 137, en lo sucesivo, «el Reglamento de la Comisión»), establece en el apartado 3 de su artículo 1 que:
«Para determinar la cantidad de leche que se ha de tener en cuenta para el cálculo de la prima:
[...]
b)
se reducirá de forma proporcional, [...] la cantidad de leche [...]:
—
con arreglo al apartado 1 del artículo 2 y el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1078/77 en caso de que el número de vacas lecheras mantenidas en la explotación, comprobado en el momento de la aprobación de la solicitud, fuere inferior al número de vacas lecheras correspondiente (léase “adecuado”) a la cantidad de leche mencionada anteriormente.
[...]»
7.
El órgano jurisdiccional nacional que conoce del asunto en última instancia, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo contencioso-administrativo), consideró que el problema que había que resolver era si la sustitución de vacas lecheras con anterioridad a la presentación de la solicitud tenía un efecto negativo sobre el derecho a la prima y, en su caso, con qué alcance. Desde esta perspectiva, según el referido órgano jurisdiccional nacional, la normativa comunitaria no resolvía el problema e incluso parecía contener contradicciones. Por una parte, el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento de aplicación de la Comisión, parece establecer una reducción de la prima en el caso del demandante en el asunto principal. Por otra parte, con arreglo al segundo guión del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento del Consejo, de superior rango, parece que el Sr. Eddelbüttel tiene derecho a la totalidad de la prima, ya que en el momento de la aprobación de su solicitud mantenía en su explotación por lo menos quince vacas lecheras, incluidas las novillas preñadas. Por consiguiente, el órgano jurisdiccional nacional sometió a este Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el primer guión de la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1391/78 en el sentido de que, para determinar la cantidad de leche, está permitido efectuar una reducción cuando el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1078/77, modificado por el Reglamento (CEE) n° 1041/78 (disposición que cita aquel artículo), no prevé la reducción de la prima para el supuesto de que se trate?
En el caso de que se conteste en sentido afirmativo, ¿cómo debe interpretarse el término “adecuado” en el primer guión de la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1391/78?»
8.
El Sr. Eddelbüttel alega que no existe fundamento para reducir la prima. En su opinión, los requisitos para tener derecho a la prima están establecidos en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento del Consejo. Alega que su derecho a la totalidad de la prima resulta del segundo guión del apartado 1 del artículo 3, que exige simplemente que el productor mantenga por lo menos 15 vacas lecheras en la fecha de la aprobación y que el Reglamento de la Comisión no puede contradecir la clara redacción del Reglamento de base. Alega también que la reducción de la prima en circunstancias no previstas expresamente por la normativa comunitaria es contraria a los objetivos y al régimen en cuanto que disuade a los productores de participar en él.
9.
La Comisión alega que es un requisito claro de la normativa comunitaria el que la cantidad de leche sobre cuya base se calcula la prima se corresponda con la capacidad del ganado en el momento de aprobarse la incorporación al régimen de reconversión. Subraya la Comisión que el derecho del Sr. Eddelbüttel a la prima resulta del primer guión del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento del Consejo y que, por lo tanto, no cabe hablar de discrepancia entre los Reglamentos del Consejo y de la Comisión. Añade que su opinión resulta confirmada por el objetivo de la prima y por la finalidad del propio régimen.
10.
En mi opinión, el planteamento de la Comisión es manifiestamente correcto. En primer lugar, estoy convencido de que la preocupación del órgano jurisdiccional nacional sobre una posible incongruencia entre las disposiciones del Consejo y de la Comisión que nos ocupan carece de fundamento. El apartado 1 del artículo 3 del Reglamento del Consejo establece dos bases alternativas para estar en condiciones de acceder a la prima por reconversión: el productor puede, bien demostrar que ha entregado por lo menos 50000 kg de leche o de su equivalente en productos lácteos durante el período de doce meses anteriores y que mantiene aún un número adecuado de vacas lecheras en su explotación (primer guión), o bien que aún mantiene en su explotación por lo menos 15 vacas lecheras, incluidas las novillas preñadas (segundo guión). El carácter alternativo de estas dos bases resulta confirmado por la redacción de la última frase del apartado 1 del artículo 3 en sus versiones en francés y en alemán que indican que «la correspondiente condición» («la condition correspondante»; «die betreffende Bedingung») deberá seguir cumpliéndose en la fecha de aprobación de la solicitud.
11.
Cuando la idoneidad de un productor para acceder a la prima resulta del primer guión del apartado 1 del artículo 3, es decir, en razón de la cantidad de leche entregada, también tendrá que demostrar a las autoridades, conforme a la última frase del apartado 1 del artículo 3, que mantiene un número adecuado de vacas lecheras en su explotación en la fecha de aprobación de la solicitud. En caso contrario, la prima ha de reducirse, según la misma disposición. El apartado 1 del artículo 3 del Reglamento del Consejo y el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento de la Comisión son, por lo tanto, perfectamente coherentes entre sí.
12.
Quisiera añadir que las versiones de la última frase del apartado 1 del artículo 3 en lenguas francesa y alemana, al indicar que la condición correspondiente deberá seguir cumpliéndose en la fecha de aprobación («la condition correspondante doit être encore remplie [...]»; «die betreffende Bedingung muß noch [...] erfüllt sein»), refuerza el fundamento de la argumentación de que cualquier modificación de la composición del ganado ha de afectar al derecho a la prima, con arreglo al Reglamento del Consejo.
13.
Como subraya la Comisión, el efecto de la ùltima frase del apartado 1 del artículo 3 es asegurar que cuando un productor se incorpore al régimen de reconversión se producirá una retirada efectiva del mercado de una cantidad de leche equivalente a la que sirve de base para el cálculo de la prima.
Esto es perfectamente conforme con la finalidad de la prima, en concreto, la compensación de la pérdida de ingresos resultantes de la producción de leche (véase el tercer considerando del Reglamento del Consejo) y con el objetivo general del régimen de reconversión, es decir, la reducción de los excedentes de producción de leche y el restablecimiento del equilibrio en el mercado (véanse los considerandos primero y sexto del Reglamento del Consejo). Si un productor, inmediatamente antes de aprobarse su incorporación al régimen, enajena a título oneroso algunas de sus vacas más productivas y las sustituye por animales de calidad inferior de manera que la capacidad de producción del ganado queda reducida, es evidente que el importe de la prima debe igualmente reducirse ya que, de no ser así, recibirá una compensación excesiva y la Comunidad no obtendrá beneficio proporcional al dinero abonado. Es más, si suponemos que las vacas productivas siguieron produciendo leche en otro lugar, la reducción de la prima estará, en ese caso, en corcondancia plena con el objetivo de reducir la producción lechera.
14.
Corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar si, en vista de los hechos que se dan en el presente caso concreto, actuaron correctamente las autoridades al reducir la prima. De la resolución de remisión resulta que el Sr. Eddelbüttel basó su solicitud de la prima en la cantidad de leche entregada, es decir, 113059 kg. Resulta, por tanto, que la idoneidad para acceder a la prima derivaba del primer guión del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento del Consejo, con el resultado de que estaba obligado a demostrar a las autoridades en la fecha de aprobación de la solicitud que seguía manteniendo un número adecuado de vacas lecheras. En caso contrario, tanto el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento del Consejo como el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento de la Comisión imponían una reducción de la prima.
15.
En mi opinión, el órgano jurisdiccional nacional puede también considerar una posibilidad alternativa, a saber, la de que el Sr. Eddelbüttel no tenía derecho alguno a prima por haber engañado a las autoridades en cuanto a la extensión de su derecho a la prima. De la resolución de remisión resulta que no se discute el hecho de que inmediatamente antes de incorporarse al régimen de reconversión, el Sr. Eddelbüttel vendió diez de sus mejores vacas y las sustituyó por animales de calidad inferior. El Sr. Eddelbüttel hizo marcar y registrar las diez nuevas vacas junto con las restantes. En ningún momento indicó a las autoridades que la capacidad de su ganado se había reducido. Resulta de las actuaciones que el ministerio fiscal estimó que no había indicios suficientes para acusar de fraude al Sr. Eddelbüttel. No obstante, estrictamente desde el punto de vista del Derecho comunitario, puede decirse que había perdido su derecho a prima.
16.
En este contexto, habría que señalar que la letra e) del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento de la Comisión exige que la solicitud del productor incluya una declaración por la que certifique que tiene conocimiento de las disposiciones relativas al régimen de primas. Además, el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento de la Comisión establece que si el productor no demostrare a satisfacción de la autoridad competente que ha respetado las condiciones previstas en los artículos 2 ó 3 del Reglamento n° 1078/77, los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias para la restitución de los importes de la prima que ya se hubieren pagado.
17.
Es cierto que en la normativa comunitaria no existe ninguna disposición que obligue expresamente al productor a informar a las autoridades en el caso de que, con anterioridad a la aprobación, realice modificaciones significativas en su ganado. También es cierto que la redacción del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento del Consejo no es todo lo clara que podría ser (aunque, en mi opinión, el texto alemán es más claro que el inglés). No obstante, el hecho de que la cuantía de la prima fuera fijada con referencia a la producción anterior, así como el hecho de que el objetivo del régimen fuera reducir la producción de leche, bastarían para poner al productor sobre aviso de que una alteración de la capacidad de producción de su ganado había de afectar a su derecho y debería ser notificada a las autoridades. Corresponde a las autoridades y órganos jurisdiccionales nacionales determinar, atendiendo a todos los hechos y a cualesquiera disposiciones de derecho interno que resultaran pertinentes, si procede la revocación total o la mera reducción de la prima.
18.
La segunda parte de la cuestión formulada por el órgano jurisdiccional nacional se refiere a cómo deba interpretarse el término «adecuado» en la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento de la Comisión. Esta cuestión parte de la base de que lo que procede es una reducción de la prima y no una sanción más severa, y sobre esta base voy a tratarla.
19.
En consideración de cuanto quedó expuesto más arriba en relación con los objetivos de la prima y del régimen en su conjunto, es para mí evidente que el término «adecuado» significa adecuado a la cantidad de leche en que se basa el cálculo de la prima. Tal interpretación resulta, una vez más, confirmada por las versiones francesa y alemana, más expresivas que la inglesa. Mientras que el texto inglés de la letra b) del apartado 3 del artículo 1 se refiere simplemente a «[...] the appropiate number for the quantity of milk in question», las otras dos versiones se refieren a «[...] le nombre de vaches appropié à la quantité de lait précitée» y a «[...] die Anzahl Milchkühe, die für die obengenannte Milchmenge angemessen ist». En la práctica, esto significa que es necesario demostrar que el ganado lechero que mantiene el productor en el momento de la aprobación es efectivamente capaz de producir esa cantidad. En otras palabras, en principio hay que tener en cuenta el rendimiento (actual o potencial) de cada vaca.
20.
De la resolución de remisión resulta que la dificultad que se suscitó en el caso del Sr. Eddelbüttel fue que no era posible determinar con precisión la capacidad de producción del ganado en el momento de la aprobación porque el Sr. Eddelbüttel no satisfizo el requerimiento de la parte demandada en el asunto principal de aportar prueba del rendimiento lechero de las diez vacas de calidad inferior que habían sustituido a las diez, de alto rendimiento, vendidas el día anterior a su admisión al régimen de reconversión: en efecto, al haber cesado el Sr. Eddelbüttel en la comercialización de leche el 30 de marzo de 1979 y al haber sido sacrificadas sólo diez días más tarde las 10 vacas de calidad inferior, tal prueba era presumiblemente imposible. Es más, de las 14 reses que en ese momento quedaban en la explotación, diez eran novillas preñadas cuya producción potencial únicamente podía ser objeto de un cálculo estimativo.
21.
El problema real es por lo tanto cómo se ha de determinar si el número de vacas es «adecuado» en el supuesto de que la capacidad de algunas o de todas las cabezas no pueda ser acreditada. Dado que el régimen de reconversión quedó cerrado para nuevos solicitantes al final de la campaña lechera de 1980/1981 [Reglamento (CEE) n° 1365/80 del Consejo, DO L 140, p. 18; EE 03/18, p. 126], es poco probable que esta cuestión afecte a otros supuestos. En cualquier caso, basta en mi opinion con que este Tribunal de Justicia dé una orientación general, dejando para el órgano jurisdiccional nacional la determinación del método de cálculo preciso.
22.
La respuesta de las autoridades nacionales a este problema fue la de excluir del cálculo a las diez reses de matadero y reducir la cantidad de leche apta para la prima a 14/24 de la cifra inicial. Tal método partía de la base de que los catorce animales que quedaban en la cabana tras la venta de las diez vacas con alto rendimiento eran capaces de producir 14/24 de la cantidad inicial, presunción esta que, a falta de pruebas específicas que la apoyasen, quizá era más bien generosa para el Sr. Eddelbüttel. No obstante, aunque este método de cálculo fuera en cierto modo tosco, podría opinarse que arroja un resultado correcto en este caso.
23.
En sus observaciones escritas, propone la Comisión que, en el caso de que no sea posible determinar la capacidad de producción individual de una vaca o de una novilla preñada, se tome en cuenta la media correspondiente a las entregas de leche en el país o en la región de que se trate, incrementada en un 10 %. Según la Comisión, la producción media por vaca lechera en Alemania en 1976 era de 3715 kg; incrementada en un 10 %, dicha media da lugar a una cifra de 4086 kg. La Comisión añade que éste fue el método que propuso en una nota circular de 14 de julio de 1977 que se dirigió a los Estados miembros a través del Comité de gestión del sector lechero. Tal método resulta razonable y práctico; sin embargo, aplicado a las diez vacas de matadero (cuya producción cabe suponer que habría estado más por debajo que por encima de la media) habría dado un resultado que hubiera sido excesivamente generoso para el Sr. Eddelbüttel.
24.
Por consiguiente, considero que este Tribunal de Justicia debería responder a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional en los siguientes términos:
«1)
Cuando, con vistas a obtener la prima por reconversión, un productor ha demostrado a satisfacción de las autoridades competentes, con arreglo al apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1078/77 del Consejo, que ha entregado por lo menos 50000 kilogramos de leche o de su equivalente en productos lácteos durante el período de doce meses naturales anteriores al mes de presentación de la solicitud, el primer guión de la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento n° 1391/78 de la Comisión debe ser interpretado en el sentido de que, para determinar la cantidad de leche que ha de servir de base para el cálculo de la prima, se puede efectuar una reducción en el caso de que el número de vacas lecheras que se mantienen en la explotación en la fecha de aprobación de la solicitud es inferior al número adecuado para la cantidad de leche mencionada anteriormente.
2)
El primer guión de la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento n° 1391/78 de la Comisión debe ser interpretado en el sentido de que el número de vacas lecheras que se mantienen en la explotación en la fecha de aprobación de la solicitud tiene que ser capaz, actual o potencialmente, de producir la cantidad de leche sobre la cual se basa la prima.»
( *1 ) Lengua original: inglés.
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