CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN MISCHO
presentadas el 6 de febrero de 1990 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El 7 de junio de 1988 la Comisión adoptó el Reglamento (CEE) n° 1587/88, por el que se suspende la fijación anticipada de la ayuda para las semillas de colza, de nabina y de girasol (DO L 141 de 8.6.1988, p. 55) «para los certificados cuya solicitud se haya presentado del 7 al 11 de junio de 1988». Las demandantes piden la anulación de dicho Reglamento en la medida en que se aplica a las medidas de fijación anticipada presentadas el 7 de junio de 1988.
2.
Para fundamentar esta pretensión las demandantes invocan el artículo 8 del Reglamento n° 1594/83 del Consejo, de 14 de junio de 1983, relativo a la ayuda para las semillas oleaginosas, tal como dicho artículo resultó modificado con posterioridad, ( 1 ) que constituye la base jurídica del Reglamento impugnado.
3.
Dicho artículo dispone lo siguiente:
«1.
En caso de situación anormal y cuando tal situación implique o amenace con implicar una perturbación en el mercado comunitario de semillas oleaginosas, podrá decidirse suspender la fijación anticipada de la ayuda para el período necesario para el restablecimiento del equilibrio del mercado.
2.
La suspensión contemplada en el apartado 1 podrá extenderse a las partes “fijación anticipada” de los certificados contemplados en el artículo 4 que hubieren sido solicitados y no hubieren sido extendidos en el caso:
a)
de error material en el importe de la ayuda publicada;
b)
de que determinados factores pudieran dar lugar a una distorsión monetaria entre los Estados miembros;
y cuando tales casos pudieran dar lugar a una discriminación entre las partes interesadas.
3.
La suspensión de la fijación anticipada se decidirá con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 38 del Reglamento n° 136/66/CEE.
No obstante, en caso de urgencia, la Comisión podrá decidir tal suspensión; en tal caso la duración de la suspensión no podrá superar los cinco días.»
4.
La Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad contra el recurso, alegando el hecho de que, con arreglo al párrafo 2 del artículo 173 del Tratado, los particulares sólo pueden interponer recurso cuando el acto impugnado, aunque revista la forma de un Reglamento, constituya en realidad una decisión que les afecte directa e individualmente. La Comisión se basa en la conocida jurisprudencia ( 2 ) de este Tribunal de Justicia y, más concretamente, en las sentencias de 25 de marzo de 1982 (Moksel contra Comisión, 45/81, Rec. 1982, p. 1129), de 27 de octubre de 1983 (De Beste Boter contra Produktschap voor Zuivel, 276/82, Rec. 1983, p. 3331) y de 21 de noviembre de 1989 («Les Usines Coopératives de Déshydratation du Vexin y otros» contra Comisión, C-244/88, Ree 1989, p. 3811; en lo sucesivo, UCDV). En las mencionadas sentencias este Tribunal de Justicia declaró que los Reglamentos de la Comisión por los que se suspende la fijación anticipada de un determinado tipo de restitución o de ayuda constituyen actos que tienen alcance general en el sentido del párrafo 2 del artículo 189 del Tratado y que no afectan individualmente a las personas que hayan presentado una solicitud de fijación anticipada con anterioridad a la adopción de dichos Reglamentos.
5.
A primera vista podría considerarse, pues, que basta con referirse a dichas sentencias para llegar a la conclusión de que debe declararse asimismo la inadmisibilidad del presente recurso.
6.
Ocurre, sin embargo, que las disposiciones discutidas en los tres asuntos mencionados más arriba eran sustancialmente distintas a la que sirvió de fundamento jurídico para la decisión impugnada en el caso de autos.
7.
En el asunto 45/81, Moksel, se trataba del artículo 5 del Reglamento n° 885/68 del Consejo, de 28 de junio de 1968, por el que se establecen, en el sector de la carne de vacuno, las normas generales relativas a la concesión de restituciones a la exportación y los criterios para la fijación de su importe, tal como resultó modificado por el Reglamento n° 1504/76 del Consejo, de 21 de junio de 1976 (DO L 168 de 28.6.1976, p. 7; EE 03/10, p. 154). El apartado 4 de dicha disposición prevé lo siguiente:
«4.
Cuando el examen de la situación del mercado permita constatar la existencia de dificultades debidas a la aplicación de las disposiciones relativas a la fijación anticipada de la restitución, o si existe el riesgo de que se produzcan dichas dificultades, se podrá decidir, según el procedimiento previsto en el artículo 27 del Reglamento (CEE) n° 805/68, suspender la aplicación de dichas disposiciones por el plazo estrictamente necesario.
En caso de extrema urgencia, la Comisión, previo examen de la situación sobre la base de todos los elementos de información de que disponga, podrá decidir suspender la fijación previa durante un máximo de tres días laborables.
No se admitirán las solicitudes de certificados unidas a solicitudes de fijación anticipada introducidas durante el período de suspensión.»
8.
En el asunto De Beste Boter, la disposición discutida estaba redactada en términos idénticos a los de la que acabamos de citar (véase apartado 2 del artículo 9 del Reglamento n° 2429/72 del Consejo, de 21 de noviembre de 1972, referente a la suspensión de la aplicación de las disposiciones que prevén la fijación anticipada de las exacciones reguladoras y de las restituciones en diferentes sectores de la organización común de los mercados; DO L 264 de 23.11.1972, p. 1; EE 03/06, p. 125).
9.
En el caso de la sentencia más reciente, el relativo al asunto C-244/88, UCDV, el pasaje fundamental del texto en el que se había basado la Comisión para suspender la fijación anticipada estaba redactado de la siguiente manera:
«1.
En caso de situación anómala en el mercado de los forrajes desecados en la Comunidad, ėn particular cuando el volumen de las solicitudes de fijación anticipada de la ayuda no parezca estar en relación con la salida normal de dichos forrajes, podrá decidirse, en caso de que el certificado mencionado no haya sido expedido todavía, suspender la fijación anticipada por el período necesario para restablecer el equilibrio del mercado». ( 3 )
10.
Es interesante señalar que, con anterioridad a su modificación en 1986, la redacción del artículo 8 del Reglamento n° 1594/83 era sustancialmente idéntica a la de la disposición discutida en el asunto UCDV. Según se desprende del último considerando del Reglamento n° 935/86, el artículo 8 fue modificado porque
«en caso de una situación anormal del mercado comunitario de las semillas oleaginosas, la experiencia ha revelado que es necesario esclarecer las condiciones de suspensión de la fijación anticipada de la ayuda».
11.
No puede negarse que la nueva redacción del artículo 8 supedita la extensión de la suspensión a los certificados ya solicitados a criterios diferentes de los que permiten una suspensión de la fijación anticipada únicamente para el futuro. Por lo tanto, las demandantes tienen razón cuando señalan que un Reglamento que abarca simultáneamente ambos supuestos constituye, en realidad, un acto compuesto de dos partes distintas: una parte relativa a las solicitudes en vías de tramitación y otra relativa a las futuras solicitudes.
12.
Normalmente lo anterior debería reflejarse en los considerandos. Pero, aunque los considerandos adolezcan de falta de claridad a este respecto, de la redacción del artículo 8 del Reglamento n° 1594/83, que constituye el fundamento jurídico del Reglamento impugnado, se desprende claramente que en este caso no es posible declarar, como sí pudo hacer el Tribunal de Justicia en las sentencias Moksel y UCDV, que la suspensión de la fijación anticipada afectaba indistintamente tanto a las solicitudes en vías de tramitación como a las que aún habrían podido ser presentadas si no se hubiese adoptado la medida de suspensión.
13.
Queda por determinar si el Reglamento impugnado, en la medida en que se aplica a las solicitudes presentadas el 7 de junio de 1988, constituye en realidad una decisión que afecta directa e individualmente a los autores de dichas solicitudes.
14.
En relación con los precedentes, tres asuntos presentan similitudes bastante pronunciadas con el asunto que nos ocupa. Se trata de los asuntos International Fruit Company (sentencia de 13 de mayo de 1971, asuntos acumulados 41/70 a 44/70, Rec. 1971, p. 411), Töpfer (sentencia de 1 de julio de 1965, asuntos acumulados 106/63 y 107/63, Rec. 1965, p. 525) y Bock (sentencia de 23 de noviembre de 1971, 62/70, Rec. 1971, p. 897), en los cuales el Tribunal de Justicia declaró la admisibilidad de los recursos.
15.
No obstante, la sentencia International Fruit Company se distingue del caso de autos en un aspecto fundamental. En el marco del régimen que se discutió en aquel asunto, en efecto, los Estados miembros debían comunicar a la Comisión al final de cada semana las cantidades en relación con las cuales se habían solicitado certificados de importación, y correspondía a la Comisión valorar la situación y decidir sobre la expedición de los certificados, basándose especialmente en dichas comunicaciones. En el apartado 20 de la referida sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que la Comisión «decidió sobre cada una de las solicitudes presentadas». Lo cual no ha sucedido en modo alguno en el caso de autos.
16.
En cuanto a las sentencias Töpfer y Bock, una lectura superficial de las mismas podría dar la impresión de que se referían a una situación idéntica a la presente. No obstante, està similitud es tan sólo aparente. En esos asuntos, en efecto, en un primer momento unos Estados miembros habían adoptado una medida de salvaguardia o denegado la expedición de un certificado de importación y, posteriormente, tan sólo algunos días después, la Comisión había convalidado retroactivamente dichas medidas.
17.
En la sentencia Töpfer -el Tribunal de Justicia declaró que
«el número y la identidad de dichos importadores estaban determinados y eran verificables ya antes de la fecha del 4 de octubre, momento en que se adoptó la decisión impugnada»(traducción provisional).
En la sentencia Bock el Tribunal de Justicia declaró que
«la autorización fue solicitada precisamente en vista de las solicitudes que ya se habían presentado ante [los] servicios [nacionales]» (apartado 7) (traducción provisional).
En ambos casos, el Tribunal de Justicia resaltó que la Comisión estaba entonces en condiciones de saber que la disposición impugnada afectaría exclusivamente a los intereses y a la posición de dichos importadores.
18.
El Reglamento impugnado en el caso de autos fue adoptado el día 7 de junio de 1988 y publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 8 de junio de 1988. Los agentes económicos tan sólo tuvieron conocimiento del mismo en esta última fecha y es probable que en el momento en que el Vicepresidente de la Comisión firmó el Reglamento impugnado continuasen llegando solicitudes a los órganos competentes de los Estados miembros y que la Comisión no conociese el número exacto ni la identidad de los agentes económicos afectados por su decisión. Pero incluso suponiendo que así hubiese sucedido, lo anterior no bastaría para considerar que el Reglamento objeto de litigio haya constituido, al menos en parte, un haz de decisiones que afecten individualmente a las demandantes. De acuerdocon el Abogado General G. Tesauro, opino que, si bien la existencia de semejante «círculo cerrado»
«constituye una condición necesaria para admitir el carácter no normativo del acto, no es por sí misma condición suficiente» ( 4 )(traducción provisional).
19.
Conviene recordar, en efecto, que ya en la sentencia de 11 de julio de 1968 (Zuckerfabrik Watenstedt GmbH contra Consejo, 6/68, Rec. 1968, pp. 595 y ss., especialmente p. 605), así como eh innumerables ocasiones con posterioridad, el Tribunal de Justicia había declarado
«que la naturaleza normativa del acto no queda desvirtuada por la posibilidad de determinar con mayor o menor precisión el número o incluso la identidad de los sujetos de Derecho a quienes se aplique en un momento dado, siempre que conste que, dicha aplicación se lleva a cabo en virtud de una situación objetiva de hecho y de Derecho definida por el propio acto, en relación con su finalidad»(traducción provisional).
20.
Es preciso, pues, como asimismo ha dicho el Sr. Tesauro,
«que la circunstancia que permite identificar a los destinatarios del acto haya determinado de un modo u otro la intervención de la institución y constituya, por tanto, la razón de ser del propio acto»(traducción provisional).
21.
Ahora bien, con arreglo al artículo 8 del Reglamento n° 1594/83, la extensión de la suspensión de la fijación anticipada a las solicitudes ya presentadas sólo es posible si se dan determinadas circunstancias objetivas, totalmente independientes de la identidad e incluso del número de los agentes económicos afectados. Semejante extensión únicamente resulta posible, en efecto, en el caso:
«a)
de error material en el importe de la ayuda publicada;
b)
de que determinados factores pudieran dar lugar a una distorsión monetaria entre los Estados miembros; y cuando tales casos pudieran dar lugar a una discriminación entre las partes interesadas».
22.
Incluso este último criterio no puede ser considerado como una referencia a la identidad de los agentes económicos que han presentado una solicitud. En mi opinión, pretende tan sólo eliminar la posibilidad de que esa categoría de agentes económicos pudiera beneficiarse de una ventaja indebida en caso de que la suspensión de la fijación anticipada no le afectase.
23.
Es verdad que, en el Reglamento impugnado, la Comisión no hace referencia alguna a los criterios a) y b), limitándose a recordar que
«el artículo 8 del Reglamento [n° 1594/83] prevé la posibilidad de suspender la aplicación de las disposiciones relativas a la fijación anticipada, cuando determinados factores pudieran dar lugar a una discriminación entre las partes interesadas, en caso de que el certificado solicitado aún no se haya expedido»
y que
«el. mantenimiento del régimen actual, habida cuenta de la incertidumbre reinante en el mercado, amenaza con llevar a operaciones especulativas».
24.
Si el Tribunal de Justicia decide entrar a examinar los presentes recursos en cuanto al fondo y, en cualquier caso, cuando responda a las cuestiones prejudiciales que le han sido planteadas por diversos órganos jurisdiccionales sobre la validez del Reglamento n° 1587/88, este Tribunal de Justicia habrá de resolver la cuestión de determinar si, en el caso de autos, se habían cumplido efectivamente los requisitos que establece el artículo 8 del Reglamento n° 1594/83.
25.
Por lo que atañe a la admisibilidad de los presentes recursos, sin embargo, es posible llegar a la conclusión de que, en lo relativo a las solicitudes presentadas el 7 de junio de 1988, la suspensión de la fijación anticipada no se decidió en función de las solicitudes individuales presentadas ese día, sino en virtud de una situación objetiva de hecho y de Derecho definida por el propio acto impugnado en relación con su finalidad. En efecto, el Reglamento impugnado pretendió evitar que los autores de las referidas solicitudes, fuesen quienes fuesen, pudiesen beneficiarse de una cuantía de ayuda de un nivel demasiado elevado en relación con las finalidades de dicho régimen y que se produjese de este modo una discriminación en perjuicio de aquellos agentes económicos que iban a presentar solicitudes de fijación anticipada con posterioridad a la expiración del Reglamento que suspendió dicha fijación anticipada (11 de junio de 1988), habida cuenta de que en el ínterin se había reducido el nivel de la ayuda mediante un Reglamento adoptado también el 7 de junio y que entró en vigor el 8 de junio de 1988.
26.
Así pues, podemos llegar a la conclusión de que el Reglamento impugnado se aplica a una situación determinada objetivamente y que produce sus efectos jurídicos con respecto a una categoría de personas considerada de manera abstracta. Por consiguiente, tiene alcance general en el sentido del párrafo 2 del artículo 189 del Tratado y no afecta individualmente a las demandantes en el sentido del párrafo 2 del artículo 173 del Tratado.
27.
En virtud de todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad dē los recursos y que condene en costas a las sociedades demandantes, incluidas las costas causadas en el procedimiento sobre medidas provisionales.
( *1 ) Lengua original: francés.
( 1 ) Reglamento n° 935/86 del Consejo, de 25 de marzo de 1986, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1594/83 relativo a la ayuda para las semillas oleaginosas (DO L 87, p. 5, corrección de errores publicada en el DOL 181 de 12.8.1988, p. 51).
( 2 ) Véanse, principalmente, sentencia de 6 de octubre de 1982 (Alusuisse, 307/81, Rec. 1982 p. 1987, apartados 8 y 11); sentencia de 24 de febrero de 1987 (Deutz und Geldermann, 26/86, Rec. 1987, p. 941 apartados 7 y 8); y, por último, sentencia de 29 de junio de 1989 (RAR, asuntos acumulados 250/86 y 11/87, Rec. 1989, p. 2045, apañados 8 y 9).
( 3 ) Artículo 12 del Reglamento n° 1417/78, de 19 de junio de 1978, relativo al régimen de ayuda para los forrajes desecados (DO L 171, p. 1; EE 03/14, p. 129).
( 4 ) Conclusiones del Abogado General Sr. G. Tesauro de 26 de septiembre de 1989 enei asunto UCDV y otros/Comisión (244/88, Rec. 1989, p. 3811 apartado 4).
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