Aviso jurídico importante
Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 22 de septiembre de 1992. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA PORTUGUESA. - INCUMPLIMIENTO DE ESTADO - ADECUACION PROGRESIVA DE LOS MONOPOLIOS - CONDICIONES DE ADHESION DE LA REPUBLICA PORTUGUESA - MEDIDAS TRANSITORIAS. - ASUNTO C-361/90.
Recopilación de Jurisprudencia 1993 página I-00095
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante el presente recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Portuguesa, al no haber procedido a adecuar progresivamente el monopolio de los alcoholes etílicos de origen agrícola y no agrícola, ni tampoco el monopolio de adquisición y suministro de aguardientes de vino destinados a la producción de vino de Oporto, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 208 del Acta de adhesión.
La norma que acaba de citarse obliga a la República Portuguesa a llevar a cabo, a partir del 1 de enero de 1986 (fecha del comienzo del período transitorio), una adecuación progresiva de los monopolios nacionales de carácter comercial, de tal modo que, antes del 1 de enero de 1993 (fecha de finalización del referido período), quede asegurada la exclusión de toda discriminación entre los nacionales de los Estados miembros respecto de las condiciones de abastecimiento y de mercado de los productos sujetos a monopolio. En su párrafo tercero, esa misma norma prevé que la Comisión formulará recomendaciones (es decir, actos no vinculantes) sobre las modalidades y el ritmo de la "adecuación progresiva".
Haciendo uso de la referida facultad, la Comisión dirigió a la República Portuguesa, el 8 de octubre de 1987, una Recomendación en relación con la adecuación del monopolio nacional de carácter comercial de alcoholes con respecto a los otros Estados miembros, (1) instando a aquel Estado a abrir contingentes para el alcohol etílico de origen agrícola y no agrícola, así como para los aguardientes de vino destinados a la producción de vino de Oporto. Tal Recomendación contiene asimismo disposiciones muy precisas en lo relativo a la fijación del volumen de los contingentes iniciales y de los correspondientes porcentajes de aumentos anuales hasta el 31 de diciembre de 1992, es decir, hasta la fecha de finalización del período transitorio.
2. Dicho esto, he de poner de relieve cómo la Comisión, a pesar de imputar a la República Portuguesa, con abundancia de datos y detalles, una serie de hechos destinados a probar que aún no había iniciado la liberalización de los intercambios en lo relativo a los productos sujetos a los monopolios que se discuten, parece haberse "olvidado" de precisar °o al menos no lo indica con claridad° cuál es el contenido de la obligación exigida por el apartado 1 del artículo 208, que según ella incumplió la República Portuguesa.
Como acaba de decirse, el apartado 1 del artículo 208 del Acta de adhesión, al igual que el apartado 1 del artículo 37 del Tratado, establece una obligación de resultado bien precisa (la supresión de toda discriminación), obligación que debe ser cumplida: a) antes de que finalice el período transitorio; b) mediante una adecuación progresiva de los monopolios de carácter comercial.
Por lo tanto, dado que el período transitorio finaliza el 31 de diciembre de 1992 y que el dictamen motivado que la Comisión envió a la demandada °con la obligación de atenerse al mismo en el plazo de un mes contado a partir de la notificación° fue emitido con fecha de 16 de febrero de 1990, resulta evidente que las imputaciones de la Comisión al Gobierno portugués no versan (ni pueden versar) sobre la obligación de resultado que impone la norma de que se trata, sino sobre el modo en que ese Gobierno está actuando para alcanzar tal resultado, es decir, sobre el modo en que está cumpliendo la obligación de adecuar progresivamente los monopolios nacionales. Por consiguiente, definir el contenido de tal obligación resulta indispensable para poder comprobar la alegada infracción del apartado 1 del artículo 208 por parte de la República Portuguesa.
3. Así pues, antes de examinar el proceso de reordenación emprendido por el Gobierno portugués, es necesario determinar qué debe entenderse por "adecuación progresiva" y, en particular, si los Estados miembros están obligados a actuaciones bien precisas al llevar a cabo, durante el período transitorio, la referida adecuación.
El apartado 1 del artículo 208 no define expresamente el contenido del concepto de "adecuación progresiva", limitándose °en lo fundamental° a indicar que se trata del procedimiento mediante el cual se procede a suprimir toda discriminación antes de que finalice el período transitorio. Es evidente, pues, como resulta del propio tenor literal de dicha norma, que la obligación de adecuar progresivamente los monopolios nacionales de carácter comercial es instrumental con respecto a la obligación de suprimir, antes de que finalice el período transitorio, toda discriminación entre los nacionales de los Estados miembros. Por otra parte, como la propia Comisión ha afirmado a lo largo del procedimiento, el carácter gradual de la adecuación fue previsto en favor de los Estados miembros, en cuanto permite evitar graves perturbaciones en el tejido económico y social de los Estados miembros de que se trate, perturbaciones que podrían producirse, en cambio, si se exigiese la derogación inmediata e ipso iure de las disposiciones internas a las que se refiere la norma que se discute.
Este enfoque se ha visto confirmado por la jurisprudencia relativa al apartado 1 del artículo 37 del Tratado, especialmente con la afirmación del Tribunal de Justicia según la cual el hecho de que el Tratado haya dejado a los Estados miembros cierto margen de tiempo para adecuar gradualmente los monopolios nacionales se justifica "por la necesidad de crear situaciones nuevas, compatibles con la obligación de suprimir toda discriminación antes de que finalice el período transitorio" (2) (traducción provisional). Lo cual implica que se impone a los Estados miembros la obligación de reestructurar, reorganizar o modificar los monopolios de que se trata dentro del plazo señalado, a fin de alcanzar el objetivo prefijado.
Por otra parte, tal como el propio Tribunal de Justicia tuvo ocasión de precisar en la sentencia Albatros Sopeco, (3) "el ritmo de la adecuación prevista no permite determinar a priori los diversos momentos del período transitorio en los que habrán de suprimirse los obstáculos de que se trata" (traducción provisional). En lo relativo al ritmo y a las modalidades de la adecuación, ha de observarse asimismo que el mero hecho de que se reserve a la Comisión, con arreglo al párrafo tercero del apartado 1 del artículo 208 del Acta de adhesión, tan sólo un papel de estímulo y de impulso mediante la adopción de recomendaciones, es decir, de actos que no tienen carácter vinculante, indica que la forma y el contenido de la referida adecuación se dejan a la discrecionalidad de los Estados miembros.
Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que un Estado miembro pueda llegar a la expiración del período transitorio sin haber iniciado siquiera un proceso de reorganización de los monopolios nacionales. En efecto, el carácter gradual de la adecuación excluye que un Estado miembro pueda diferirla hasta el final del período transitorio o retardarla de un modo arbitrario. Se trata, pues, de una discrecionalidad limitada en ciertos aspectos: el Estado miembro debe dar pruebas de haber adoptado medidas tendentes a alcanzar, antes de la expiración del período transitorio, el objetivo de suprimir toda discriminación.
4. A la luz de las precedentes observaciones, es evidente que, en lugar de examinar en detalle el proceso de adecuación emprendido por la demandada (y el grado de desarrollo que ha alcanzado) a fin de determinar si son fundadas las imputaciones de la Comisión, es decir, si ha habido incumplimiento por parte de la República Portuguesa, es suficiente con determinar: a) si el Gobierno portugués ha adoptado, dentro del plazo a que se refiere el dictamen motivado, medidas destinadas a suprimir toda discriminación entre los nacionales de los Estados miembros antes de la expiración del período transitorio; b) si la apertura de contingentes, tal como se prevé en las recomendaciones de la Comisión, resulta indispensable para poder alcanzar tal resultado.
La Comisión mantiene la tesis de que la demandada no ha comenzado aún la adecuación de los monopolios de que se trata: según ella, en efecto, las medidas adoptadas hasta la fecha son únicamente preparatorias de una futura adecuación. Tal afirmación refleja, a mi juicio, el hecho de que la propia Institución actora no niega que el Gobierno portugués haya iniciado ya el proceso de adecuación de los monopolios, en el sentido de que °en la fecha fijada para atenerse al dictamen motivado° ya estaba llevando a cabo una reestructuración de los monopolios nacionales.
Efectivamente, en lo que atañe a los monopolios de alcoholes etílicos de origen agrícola y no agrícola, el Gobierno portugués ha dado ya comienzo a la reconversión de la producción de higos, también gracias a las subvenciones comunitarias, y ha procedido a una reducción progresiva del precio de los higos destinados a la destilación. Por otra parte, ha reducido la plantilla del ente gestor del monopolio que se discute (AGA) y ha procedido a desmantelar sus capacidades de almacenamiento. La Comisión no niega en modo alguno la existencia de tales medidas.
En lo que atañe al monopolio de los aguardientes destinados a la producción de vino de Oporto, el Gobierno portugués mantiene que como consecuencia del Decreto-Ley de 30 de mayo de 1988 el Instituto do vinho do Porto (IVP) ya no tiene la exclusiva de la adquisición y distribución de los aguardientes de vino a los productores de vino, sino que se circunscribe a defender la pureza y el prestigio nacional e internacional del vino de Oporto. Por otra parte, la importación de los aguardientes de vino se efectúa ya mediante anuncios de concursos públicos a los que pueden concurrir todos los agentes económicos de la Comunidad. Es cierto que la Comisión niega que tales medidas sean suficientes para excluir la existencia de discriminación; no obstante, basta con subrayar al respecto que imputaciones de este tipo únicamente se podrán hacer con fundamento al final del período transitorio, es decir, en la fecha en que el Estado miembro de que se trata ha de cumplir la obligación de suprimir toda discriminación.
En definitiva, es verdad que la República Portuguesa no puede ser acusada de haber diferido el llevar a cabo la adecuación gradual hasta el final del período transitorio, pues es indiscutible que desde el inicio de dicho período ha adoptado algunas medidas destinadas a "crear situaciones nuevas". Por otra parte, la Institución actora no ha demostrado que las medidas adoptadas por el Gobierno portugués sean inadecuadas para alcanzar, antes de la expiración del período transitorio, el objetivo de suprimir toda discriminación.
5. Una vez precisado lo anterior, debe observarse que, al margen de las imputaciones concretas acerca de las medidas que la demandada habría debido adoptar, se tiene la nítida impresión de que lo que la Comisión imputa fundamentalmente a la República Portuguesa es el no haber dado seguimiento alguno a la Recomendación que le dirigió y mediante la cual le instaba a abrir contingentes globales a las importaciones y a aumentar anualmente, con arreglo a los porcentajes fijados en la propia Recomendación, el volumen de tales contingentes.
La alegada infracción vendría determinada, pues, por el hecho de que la República Portuguesa no ha abierto los contingentes de que se trata. En efecto, aun reconociendo que la Recomendación es un acto que no vincula al Estado miembro al que va dirigida, la Comisión parece considerar que el único modo de llevar a cabo la adecuación progresiva °y, por consiguiente, de suprimir toda discriminación al finalizar el período transitorio° es el de proceder a abrir contingentes según las modalidades y el ritmo indicados en la Recomendación. Con otras palabras, que no hay otro modo de cumplir la obligación del apartado 1 del artículo 208 que el que se indica en la Recomendación.
¿Abrir contingentes es de verdad una condición indispensable para poder cumplir la obligación que se discute? Francamente no lo creo así, y la Comisión tampoco lo demuestra en modo alguno. Se tiene la impresión, en efecto, de que la Comisión identifica el carácter gradual de la adecuación con una liberalización gradual. Ya se ha dicho, sin embargo, que lo importante es que el monopolio sea reestructurado de tal modo que el resultado definitivo, al finalizar el período transitorio, sea el de haber suprimido toda discriminación. Ahora bien, la Comisión no ha demostrado en modo alguno que tan sólo mediante una apertura gradual de los contingentes se pueda alcanzar el resultado deseado, y, en cualquier caso, no se encuentran elementos que muevan a considerar que la adecuación progresiva requiera abrir contingentes a la importación. Un argumento contrario a tal tesis se deduce del propio artículo 208, cuyo apartado 2 prevé expresamente que se abrirán contingentes a la importación: pero tan sólo en lo que atañe a algunos productos sujetos a monopolio (gasolina de automoción, queroseno, gasóleo y fuel-oil).
En conclusión, a la vista de las facultades discrecionales de las que, dentro del límite temporal indicado, disponen los Estados miembros, y habida cuenta de que es suficiente con que lleven a cabo iniciativas que demuestren que dan pasos hacia el objetivo señalado (suprimir toda discriminación), considero que la República Portuguesa no ha incumplido la obligación que le incumbe en virtud del apartado 1 del artículo 208 del Tratado de adhesión.
6. A la luz de las consideraciones precedentes, propongo a este Tribunal de Justicia que desestime el recurso y que condene en costas a la demandante.
(*) Lengua original: italiano.
(1) - DO L 306, p. 32.
(2) - Sentencia de 17 de febrero de 1976, Rewe/Hauptzollamt Landau (45/75, Rec. p. 181), apartado 24.
(3) - Sentencia de 4 de febrero de 1965, Albatros (20/64, Rec. XI-3, p. 1).
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