CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIUSEPPE TESAURO
presentadas el 7 de marzo de 1990 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Mediante la presente petición de decisión prejudicial, el Juez nacional solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez de las modalidades de percepción de la tasa de corresponsabilidad suplementaria en el sector de los cereales, regulada por el artículo 4 ter del Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, tal como ha sido modificado por el Reglamento (CEE) n° 1097/88 del Consejo ( 1 ) y por el Reglamento de aplicación n° 1432/88 de la Comisión. ( 2 )
Si bien para una exposición más detallada me remito al informe para la vista, debo recordar que en virtud de dicha normativa la tasa debe pagarse en el momento de la salida al mercado de los créales; al final de la campaña de comercialización, se comprueba si el total de la producción de cereales ha sobrepasado o no (y en caso afirmativo, en qué proporción) el límite máximo fijado para esa campaña (la «cantidad máxima garantizada»). En caso de que la producción no haya sobrepasado dicho umbral, se devuelve la tasa en su totalidad; si ha habido un rebasamiento limitado, está prevista la posibilidad de un reembolso parcial.
Ahora bien, lo que se discute en el caso de autos es precisamente el hecho de que el pago de la totalidad de la tasa se imponga (sin perjuicio de un posible reembolso) desde el momento de la salida al mercado de los cereales y no posteriormente, en el momento de la comprobación de que se ha sobrepasado la cantidad máxima garantizada. Se ha alegado que esta modalidad de percepción es ilegal por dos razones: en primer lugar, se impone una prestación pecuniaria antes de que haya nacido la obligación correspondiente (de hecho, debería considerarse que ésta adquiere eficacia sólo en el momento en que se comprueba que se ha sobrepasado la cantidad máxima garantizada); en segundo lugar, dicha forma de percepción anticipada de la tasa viola el principio de proporcionalidad, en la medida en que podría pensarse en otras soluciones (especialmente un sistema de garantías bancarias) que, sin dejar de garantizar el pago efectivo de la tasa, resultarían menos gravosas para los productores.
2.
Sobre el primer punto, hay que señalar que las partes han mantenido puntos de vista diferentes en cuanto a la determinación del hecho generador de la obligación de pagar la tasa. Por un lado, el Consejo y la Comisión han mantenido que lo que constituye ese hecho es la salida al mercado de los cereales y, por otro lado, como ya se ha dicho, el demandante en el litigio principal y el Gobierno italiano han alegado que la obligación relativa a la tasa no nace y no adquiere eficacia hasta el momento en que se comprueba que se ha sobrepasado la cantidad máxima garantizada. De estas premisas se derivan consecuencias diferentes en lo que respecta a la legalidad de las modalidades de percepción de que se trata. Las instituciones, partiendo de la idea de que la obligación nace en el momento de la salida al mercado, consideran que está plenamente justificado exigir la ejecución de la obligación en ese mismo momento; en cambio, desde el otro punto de vista se señala que resulta totalmente ilegal, especialmente a la luz de los principios en que se inspira normalmente el régimen de las prestaciones patrimoniales exigidas, prever un pago en un momento en que aún no se sabe si deberá efectuarse dicho pago ni cuál será su importe.
3.
No obstante, por lo menos según las observaciones presentadas en el caso de autos, este último punto de vista se basa, en mi opinión, en un concepto de la tasa como obligación de carácter fiscal, lo que no parece justificado. En efecto, este Tribunal ha excluido reiteradamente dicho enfoque: ha especificado que las tasas de corresponsabilidad, si bien tienen un aspecto financiero en la medida en que contribuyen a aliviar la carga presupuestaria del FEOGA, constituyen, no obstante, medidas de política agraria en cuanto son mecanismos cuya finalidad esencial es realizar una estabilización de los mercados caracterizados por excedentes estructurales. Precisamente por esta razón no me parece apropiado querer apreciar la legalidad de la tasa o, como ocurre en el presente asunto, de sus modalidades de aplicación basándose en criterios, además, puramente abstractos, tomados del Derecho fiscal; por el contrario, considero que la medida debe apreciarse a la luz de las normas y de los principios que regulan el ejercicio de las competencias normativas de las instituciones comunitarias en el marco de la ejecución de la política agraria.
4.
De todos modos, en tales circunstancias, debe señalarse que el punto de vista de las instituciones, según el cual lo que constituye el hecho generador de la obligación de la tasa es la salida al mercado de los productos, me parece más fundado a la luz del tenor textual y del sistema general de las disposiciones aplicables. En primer lugar, el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento n° 1432/88 califica explícitamente la salida al mercado de «hecho generador» de la tasa. Además, me parece que la normativa cuestionada distingue claramente la obligación de pagar la tasa, que nace inmediatamente, en el momento de la salida al mercado, del derecho al reembolso, posterior y eventual, ya que tanto su existencia como su importe están subordinados a la comprobación de que no se ha sobrepasado la cantidad máxima garantizada. Por tanto, dicha comprobación representa la condición de la que depende el reembolso (total o parcial) de las sumas pagadas, antes que la fuente de la obligación relativa a la tasa.
5.
De todas formas, opino que, a fin de cuentas, esta diferencia de puntos de vista de carácter puramente jurídico y formal no es importante a efectos de solucionar el presente litigio. En efecto, aun suponiendo que se considerase fundado el punto de vista del demandante en el litigio principal y que, por tanto, debiera estimarse que la obligación no adquiere eficacia hasta el momento en que se comprueba que se ha sobrepasado el límite máximo, de ello no resultaría automáticamente la ilegalidad de las modalidades de aplicación de la tasa. Efectivamente, no es raro, incluso en los sistemas fiscales nacionales, que en determinados casos se haya previsto la posibilidad de percibir por anticipado sumas respecto de las cuales aún no existe la correspondiente obligación. Esto sucede, por ejemplo, siempre que, por ingresos que aún no se han producido o comprobado, se prevé una retención, o la percepción de una cantidad, en concepto de anticipo.
Por consiguiente, no debe considerarse ilícito en sí el hecho de prever la percepción de una cantidad por anticipado, es decir, antes de que se cumpla la condición misma de la imposición. En cambio, habrá que verificar si ello responde a una justificación objetiva y, especialmente, si implica para el interesado unas cargas excesivas en la medida en que son desproporcionadas respecto al objetivo perseguido.
En definitiva, me parece, por tanto, que el primer motivo de invalidez alegado en el presente asunto queda, en lo fundamental, absorbido por el segundo, o sea, por la supuesta falta de proporcionalidad del mecanismo de percepción de la tasa.
6.
Debo recordar, a este respecto, que el Tribunal de Justicia ha afirmado reiteradamente que el legislador comunitario dispone de una amplia facultad discrecional en la elección de las medidas que deben adoptarse para la consecución de los objetivos de política agraria. Este Tribunal ha afirmado también que dicha discrecionalidad hace que el control jurisdiccional sólo pueda ejercerse dentro de los límites de un estricto control de la legalidad. De esto se desprende que sólo podrá declararse la invalidez de un acto cuando éste resulte manifiestamente inapropiado respecto al objetivo perseguido. ( 3 )
Ahora bien, no creo que esta facultad discrecional se limite al tipo de medida que debe adoptarse; al contrario, opino que comprende también, diré incluso a fortiori, la determinación de las modalidades de aplicación de la propia medida.
Así pues, no se puede considerar, en el presente asunto, que las instituciones sólo podían decidir si, para contener la oferta, era oportuno elegir el mecanismo de la tasa de corresponsabilidad antes que otras opciones, tales como la reducción de los precios de intervención o el establecimiento de cuotas de producción. En efecto, una vez elegido uno de estos mecanismos, debe considerarse que las instituciones pueden también determinar sus modalidades de aplicación y, en el caso de la tasa, decidir si es más apropiado imponer su pago en el momento de la salida al mercado o en un momento posterior u otra posibilidad diferente.
Por tanto, en el marco del control jurisdiccional, sólo se puede comprobar si las modalidades de aplicación elegidas en el caso de autos no son totalmente inapropiadas en relación con el objetivo que se pretende conseguir.
7.
A este respecto, se ha mantenido que el pago inmediato de la tasa no es necesario para garantizar su percepción efectiva: otros medios, tales como un sistema de fianzas o de avales, serían apropiados para dicho fin, a la vez que implicarían unos sacrificios mucho menores para los agricultores.
Sin embargo, opino que esta alegación no es procedente, precisamente porque no tiene en cuenta que el mecanismo del que se trata en este caso no responde a una finalidad de tipo fiscal (obtener recursos financieros), sino más bien a un objetivo concreto de política económica.
Efectivamente, la tasa, como ya se ha dicho, es un mecanismo destinado a controlar la oferta en un mercado estructuralmente excedentário: al provocar una reducción del precio de intervención, produce un efecto disuasivo en los productores.
Ahora bien, es evidente que esa función puede cumplirse con más eficacia cuando la sefial dirigida a los productores es lo bastante directa y consistente. Ésta es la razón por la que se decidió imponer el pago de la tasa en el momento mismo de la salida al mercado de los cereales, es decir, en el momento en que el agricultor obtiene el precio. En cambio, un sistema de garantías o de fianzas, que no tiene los mismos efectos directos sobre los precios, sería, precisamente porque implica menores cargas, menos eficaz en cuanto a los resultados y, por tanto, menos apropiado en relación con el objetivo de controlar la oferta de cereales.
Así pues, en otras palabras, si bien el sistema de garantías mencionado sería suficiente para realizar la finalidad de asegurar el pago efectivo de la tasa, no estaría, sin embargo, en armonía con el objetivo —que es precisamente el de la medida— de ejercer una presión directa sobre los precios con el fin de producir un efecto disuasivo sobre la producción.
8.
En consecuencia, procede considerar que la percepción inmediata de la tasa corresponde estrechamente a los objetivos de dicho mecanismo y que, por lo tanto, no es contraria al principio de proporcionalidad.
9.
A la luz de todo lo expuesto, considero que debe responderse al órgano jurisdiccional nacional de la siguiente manera:
«El examen de la cuestión prejudicial no ha revelado ningún dato que pueda afectar a la validez del artículo 4 ter del Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo [tal como ha sido modificado por el Reglamento (CEE) n° 1097/88 del Consejo] ni a la del Reglamento (CEE) n° 1432/88 de la Comisión.»
( *1 ) Lengua original: italiano.
( 1 ) Reglamento (CEE) n° 1097/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988 (DO L 110, p. 7).
( 2 ) Reglamento (CEE) n° 1432/88 de la Comisión, de 26 de mayo de 1988 (DO L 131, p. 37).
( 3 ) Véase sentencia de 11 de julio de 1989 (Schrädcr, 265/87, Rec. 1989, p. 2237, apartados 21 y siguientes), y, para más amplias referencias, las conclusiones que he presentado en ese mismo asunto.
Top