CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIUSEPPE TESAURO
presentadas el 2 de octubre de 1990 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Mediante la presente petición de decisión prejudicial, el tribunal de première instance de Lieja planteó al Tribunal de Justicia cuatro cuestiones sobre la interpretación de determinadas disposiciones del Tratado y del Derecho derivado relativas a la libre circulación de trabajadores y al derecho de establecimiento y, principalmente, los artículos 3, letra c), 7, 48 y siguientes, 52 y siguientes del Tratado, así como el Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo ( 1 ) y las Directivas 68/360/CEE, ( 2 ) 73/148/CEE ( 3 ) y 64/221/CEE del Consejo. ( 4 )
Estas cuestiones, estrictamente relacionadas entre sí, tratan, esencialmente, de la naturaleza del derecho de residencia de los nacionales de la Comunidad que ejercen una actividad económica en un Estado miembro distinto de aquél del que son nacionales.
El contexto normativo en que se inscribe el litigio es sobradamente conocido; me limitaré pues a recordar brevemente los hechos que originaron el presente procedimiento remitiéndome al informe para la vista en cuanto al resto.
2.
La Sra. Roux, de nacionalidad francesa, llegó a Bélgica, donde solicitó un permiso de residencia ante la Administración municipal de la ciudad de Lieja declarando que ejercía una actividad como camarera por cuenta propia.
El Office des étrangers desestimó esta solicitud alegando que la Sra. Roux no ejercía la actividad de camarera por cuenta propia, sino que, por el contrario, mantenía con el empresario una relación de dependencia. En consecuencia, la Sra. Roux no ejercía dicha actividad de conformidad con la legislación social vigente en Bélgica para los trabajadores por cuenta ajena. Por este motivo, se le ordenó que abandonara el territorio.
La Sra. Roux impugnó esta resolución solicitando, en procedimiento de medidas provisionales, que se le expidiera un permiso de residencia y que no se ejecutara la medida de expulsión.
3.
Al comprobar que las autoridades competentes belgas no discuten que la Sra. Roux ejerce efectivamente una actividad económica en Bélgica y teniendo en cuenta que existen en dicho Estado dos permisos de residencia distintos, según que la actividad sea ejercida como trabajador por cuenta ajena o como trabajador por cuenta propia, el Juez a quo planteó al Tribunal de Justicia cuatro cuestiones que pueden resumirse de la siguiente forma:
«1)
Con arreglo a la normativa comunitaria aplicable, ¿están supeditados el derecho de residencia y, por consiguiente, la expedición del permiso correspondiente al cumplimiento de las disposiciones nacionales en materia de Seguridad Social? En particular, (puede justificar una medida de expulsión la circunstancia de que el nacional de que se trata esté afiliado al régimen de Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia en lugar de estarlo en el de los trabajadores por cuenta ajena?
2)
¿Prohiben los artículos aplicables de las Directivas 68/360 y 73/148 a los Estados miembros exigir la afiliación al régimen de Seguridad Social para la obtención del permiso de residencia?
3)
¿Obliga la normativa comunitaria a los Estados miembros a expedir el permiso de residencia cuando no se discute la efectividad del ejercicio de una actividad económica pero sí su calificación (por cuenta propia o por cuenta ajena)?
4)
¿Están autorizados los Estados miembros, con arreglo a esta normativa, a denegar a un nacional de la Comunidad la expedición del permiso de residencia debido a que no ejerce su actividad de conformidad con la legislación social vigente?»
4.
El Tribunal de Justicia se ha pronunciado ya en diversas ocasiones a este respecto. Una jurisprudencia reiterada y exhaustiva permite pues responder fácilmente a las cuestiones planteadas por el Juez a quo, cuestiones que, repito, versan, esencialmente, sobre la naturaleza misma del derecho de residencia.
Recordaré, en primer lugar, lo que afirmó el Tribunal de Justicia en la célebre sentencia Royer, a saber, que «[...] el derecho de los nacionales de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y a permanecer en él a los fines previstos por el Tratado —principalmente para buscar o ejercer en él una actividad profesional, por cuenta ajena o por cuenta propia [...]— constituye un derecho directamente atribuido por el Tratado o, según los casos, por las disposiciones adoptadas para la aplicación de éste» ( 5 )(traducción provisional). De ello se sigue, como ha afirmado el propio Tribunal de Justicia, que el derecho de residencia se adquiere con independencia de que la autoridad competente de un Estado miembro expida o no un permiso de residencia. Por consiguiente, la concesión del permiso de residencia debe considerarse «no como un acto constitutivo de derechos, sino como un acto de reconocimiento por parte de un Estado miembro de la situación individual de un nacional de otro Estado miembro en relación con las disposiciones del Derecho comunitario» ( 6 )(traducción provisional).
Es, pues, evidente que el permiso de residencia tiene para los nacionales comunitarios una naturaleza exclusivamente declarativa de un derecho cuando se cumplen determinados requisitos.
5.
En el presente caso, es indudable que la Sra. Roux ejerce una actividad económica en Bélgica y, dado que el derecho de residencia, como ha afirmado el Tribunal de Justicia en diversas ocasiones, depende únicamente de que la persona interesada ejerza una actividad económica que esté comprendida dentro del ámbito de aplicación de los artículos 48, ó 52 ó 59 del Tratado, de ello resulta que la Sra. Roux es titular de ese derecho de acuerdo con la normativa comunitaria, con independencia de si ejerce dicha actividad por cuenta ajena o por cuenta propia.
Dicho esto, procede pues verificar, en lo tocante al permiso de residencia, si se reúnen los requisitos que permiten su expedición. Ahora bien, cuando se trata de un trabajador por cuenta ajena, son dos los requisitos que debe satisfacer el nacional comunitario: Estar en posesión de un pasaporte o de una tarjeta de identidad en el momento de entrar en el territorio de otro Estado miembro y presentar una declaración del empresario (artículo 4 de la Directiva 68/360). El trabajador por cuenta propia, además de estar en posesión de uno de los documentos de identidad mencionados, debe probar por cualquier medio apropiado que ejerce una actividad por cuenta propia (artículo 6 de la Directiva 73/148).
Como el propio Tribunal de Justicia ha afirmado a propósito de los trabajadores por cuenta ajena, no se exige ningún otro requisito y los Estados miembros tienen «la obligación de expedir el permiso de residencia a cualquier persona que aporte la prueba, mediante los documentos apropiados, de que pertenece a una de las categorías determinadas por el artículo 1 de la misma Directiva» ( 7 )(traducción provisional). Esta afirmación se aplica igualmente a los trabajadores por cuenta propia cuando se cumplen los requisitos que establece el artículo 6 de la Directiva 73/148, antes citada.
En el presente caso, los documentos presentados por la Sra. Roux reúnen los requisitos para la expedición del permiso de residencia, con arreglo a las disposiciones mencionadas, con independencia de que ejerza su actividad por cuenta propia o por cuenta ajena.
6.
De lo anterior puede deducirse fácilmente que los Estados miembros no pueden exigir otros documentos o imponer, de cualquier otra forma, otros requisitos que no sean los establecidos por la normativa comunitaria de que se trata.
Esta afirmación permite dar una respuesta global a las tres primeras cuestiones planteadas por el Juez a quo. En efecto, la circunstancia de que en el presente caso se discuta la calificación de la actividad ejercida por la Sra. Roux es irrelevante a los fines de la normativa comunitaria aplicable. La expedición del permiso de residencia y, a prion, el derecho de residencia no pueden supeditarse al cumplimiento de las disposiciones nacionales relativas a la Seguridad Social o de otro tipo ni, por consiguiente, en el presente caso, a la circunstancia de que la Sra. Roux esté afiliada al régimen de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia en lugar de estarlo en el de los trabajadores por cuenta ajena. Lo importante es, más bien, que la Sra. Roux esté comprendida dentro del ámbito de aplicación ratione personae de la normativa comunitaria de que se trata y reúna los requisitos necesarios para la obtención del permiso de residencia.
7.
Respecto a la cuarta cuestión planteada por el Juez a quo y que pregunta, esencialmente, cuáles son las sanciones que puede implicar un posible incumplimiento de las obligaciones que derivan de la legislación social nacional, procede recordar, en primer lugar, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las eventuales sanciones contra nacionales de otro Estado miembro que resultan del incumplimiento de disposiciones y de procedimientos nacionales, por lo tanto sanciones que se aplican también a sus nacionales, no pueden ser desproporcionadas.
En particular, no deben crear obstáculos a la libre circulación de los trabajadores. ( 8 ) Por consiguiente, no puede negarse el derecho de residencia a un nacional de la Comunidad comprendido dentro del ámbito de aplicación de la normativa aplicable en la materia. Sobre esta base, tampoco está permitido adoptar una medida de expulsión. La inobservancia de las disposiciones nacionales en materia de Seguridad Social puede, en efecto, sancionarse únicamente en términos análogos a los previstos para los nacionales por el mismo tipo de infracción.
8.
A la luz de las consideraciones anteriores propongo, por consiguiente, al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el tribunal de première instance de Lieja de la siguiente forma:
«1)
El derecho de residencia y la expedición del permiso correspondiente no están supeditados al cumplimiento de las disposiciones nacionales en materia de Seguridad Social; la inobservancia de estas disposiciones por un trabajador protegido por el Derecho comunitario no puede justificar, por sí sola, una medida de expulsión.
2)
El artículo 4 de la Directiva 68/360 y el artículo 6 de la Directiva 73/148 prohiben a los Estados miembros exigir una afiliación previa a un régimen de Seguridad Social como requisito para la expedición del permiso de residencia.
3)
Los Estados miembros tienen la obligación de expedir el permiso de residencia a cualquier persona que demuestre, mediante los documentos apropiados previstos por las disposiciones comunitarias aplicables, beneficiarse del derecho de residencia, sin que, con arreglo al Derecho comunitario, sea preciso calificar la actividad ejercida como por cuenta propia o por cuenta ajena.
4)
El incumplimiento de disposiciones o de procedimientos nacionales en materia de afiliación a un régimen de Seguridad Social no permite a los Estados miembros denegar la expedición del permiso de residencia o, en todo caso, imponer sanciones desproporcionadas que constituirían un obstáculo a la libre circulación de los trabajadores.»
( *1 ) Lengua original: italiano.
( 1 ) Reglamento de 15 de octubre de 1968 relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77).
( 2 ) Directiva de 15 de octubre de 1968 sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y a sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 68).
( 3 ) Directiva de 21 de mayo de 1973 relativa a la supresión de restricciones al desplazamiento v a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios (DO L 172, p. 14; EE 06/01, p. 132).
( 4 ) Directiva de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 56, p. 850).
( 5 ) Sentencia de 8 de abril de 1976 (48/75, Rec. p. 497), apartados 31 a 33. En un sentido analogo, véanse sentencias de 14 de iulio de 1977, Sagulo (8/77, Rec. p. 1495), y de 3 de julio de 1980, Pieck (157/79, Rec. p. 2171).
( 6 ) Sentencia Royer (antes ciuda, Rec. p. 513).
( 7 ) Sentencia Royer, apartado 37 (antes citada, Rec. p. 512).
( 8 ) En este sentido, véase, recientemente, la sentencia de 12 de diciembre de 1989, Lothar Messner (C-265/88, Rec. p. 4209).
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