CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIUSEPPE TESAURO
presentadas el 6 de febrero de 1991 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Las cuestiones prejudiciales objeto del asunto presente versan sobre la interpretación y la validez del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos, ( 1 ) así como sobre la interpretación del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 1573/80 de la Comisión, de 20 de junio de 1980, ( 2 ) Reglamento mediante el que se fijaron las disposiciones de aplicación del citado apartado 2 del artículo 5.
Remitiéndome para los detalles al informe para la vista, voy a resumir brevemente los hechos que dieron lugar a la controversia en el litigio principal.
2.
La sociedad Mecanarte —Metalúrgica da Lagoa Lda. (en lo sucesivo, «Mecanarte») importò en Portugal una partida de 42 manojos de chapas de acero laminadas en caliente, que había adquirido de su proveedor en la República Federal de Alemania, y presentó un certificado de circulación de las mercancías emitido por las autoridades competentes de Düsseldorf y que indicaba que las mercancías eran originarias de la República Federal de Alemania. Por lo tanto, fueron importadas con exención de los derechos de aduana, al serles aplicado el régimen aduanero comunitario.
Como consecuencia de una posterior comunicación de las autoridades competentes alemanas en el sentido de que el referido certificado era inválido porque las mercancías en cuestión eran originarias de la República Democrática Alemana, las autoridades aduaneras portuguesas procedieron a efectuar una recaudación a posteriori de los derechos correspondientes a tales mercancías.
Invocando el Derecho comunitario aplicable, Mecanarte impugnó ante el Tribunal Fiscal Aduaneiro de Oporto la legalidad de aquella decisión de recaudación, y dicho órgano jurisdiccional planteó al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ocho cuestiones prejudiciales, que voy a reagrupar y a resumir de la siguiente manera:
—
El apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 1697/79, ¿atribuye a las autoridades competentes la potestad discrecional de efectuar o de abstenerse de efectuar la recaudación a posteriori de los derechos de aduana? Y, en caso de respuesta afirmativa, ¿es válida tal disposición a la luz de los principios fundamentales que consagra el Tratado? (Cuestiones primera y segunda.)
—
En relación con el apartado 2 del artículo 5, ¿se refiere el término «error» únicamente a meros errores de cálculo o de transcripción, o también a los errores inducidos por el sujeto pasivo? ¿Deben entenderse como «autoridades competentes» responsables del error tan sólo las autoridades competentes para la recaudación, o también las autoridades del Estado de exportación? Y el sujeto pasivo que aporta de buena fe datos inexactos o incompletos, ¿observa, no obstante, «todas las disposiciones establecidas por la regulación en vigor en relación con su declaración en aduana»? (Cuestiones tercera, cuarta y quinta.)
—
En virtud del artículo 4 del Reglamento n° 1573/80, íes la Comisión únicamente competente para adoptar decisiones de abstenerse de efectuar la recaudación, en lo relativo a importes iguales o superiores a 2.000 ECU, o también lo es para efectuar la recaudación? Y, en caso de que un sujeto pasivo presente una solicitud motivada contra la decisión de efectuar la recaudación adoptada por las autoridades nacionales, ¿corresponde resolver tal solicitud a dichas autoridades o a la Comisión? (Cuestiones sexta y octava.)
—
Por último, teniendo en cuenta que el ordenamiento jurídico constitucional portugués prevé la primacía del Derecho internacional sobre el Derecho interno, ¿constituye la violación del Derecho comunitario por una norma interna un supuesto de inconstitucionalidad que hace innecesario proceder a la inmediata remisión prejudicial? (Séptima cuestión.)
3.
En lo relativo a la primera cuestión, debe recordarse, en primer lugar, que el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 1697/79 condiciona la decisión de las autoridades competentes de abstenerse de efectuar la recaudación a posteriori de los derechos debidos a tres requisitos acumulativos, a saber, que tales derechos «no hubieran sido percibidos como consecuencia de un error de las mismas autoridades competentes que razonablemente no pudiera ser conocido por el deudor, siempre que éste, por su parte, hubiera actuado de buena fe y hubiera observado todas las disposiciones establecidas por la regulación en vigor en relación con su declaración en aduana».
Con arreglo a reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, la referida norma «debe interpretarse en el sentido de que, si se reúnen todos estos requisitos, el deudor tiene derecho a que no se efectúe la recaudación». ( 3 )
Semejante afirmación implica, evidentemente, que la decisión de las autoridades competentes depende de que se den los requisitos para abstenerse de efectuar la recaudación; una vez comprobado que se dan tales requisitos, las autoridades nacionales deben abstenerse de efectuar la recaudación.
De cuanto antecede se deduce que debe considerarse sin objeto la cuestión relativa a la validez de la norma que se discute; como dicha norma atribuye a las autoridades competentes una potestad que no es discrecional sino reglada, no resulta contraria a los principios fundamentales que garantiza el Tratado, como el principio de no discriminación.
4.
Mediante las cuestiones tercera, cuarta y quinta, el Juez a quo solicita, en lo fundamental, algunas precisiones sobre los requisitos que deben cumplirse para que no se efectúe la recaudación, en el sentido del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 1697/79.
En efecto, las referidas cuestiones pretenden que se determine lo siguiente:
—
¿Qué significado debe atribuirse al término «error» de las autoridades competentes?
—
¿Cuáles son las «autoridades competentes»?
—
El sujeto pasivo que aporta, de buena fe, datos inexactos o incompletos, ¿observa, no obstante, «todas las disposiciones establecidas por la legislación en vigor en relación con su declaración en aduana»?
Por meras razones de sistemática y habida cuenta del objeto del litigio, voy a examinar, en primer lugar, el punto citado en último lugar.
Dado que la buena fe y la observancia de las disposiciones en la materia constituyen dos requisitos distintos que han de valorarse por separado, señalaré, en primer lugar, que debe considerarse que el sujeto pasivo cumple el requisito de haber observado todas las disposiciones establecidas por la regulación en vigor en relación con su declaración en aduana aun cuando haya facilitado a las autoridades competentes datos inexactos o incompletos, siempre que lo haya hecho de buena fe.
En definitiva, por lo que respecta a la observancia de las disposiciones de que se trata, no puede exigirse al declarante más que los datos que razonablemente pueda conocer y obtener.
5.
En cuanto al concepto de «autoridades competentes», en primer lugar señalaré que, si nos circunscribimos al tenor literal del apartado 2 del artículo 5, debe llegarse a la conclusión de que tan sólo es relevante el error cometido por las mismas autoridades competentes para la recaudación. Sin embargo, la Comisión mantiene que el referido concepto debe interpretarse en el sentido de que también es relevante el error del Estado miembro de exportación de la mercancía, y aduce a este respecto el artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 2380/89 ( 4 ) (que sustituyó al Reglamento n° 1573/80), artículo en donde se afirma expresamente que también puede tratarse de la autoridad competente del Estado miembro en el que se haya comprobado el error.
Ahora bien, la circunstancia de que tal precisión no figure entre las disposiciones del Reglamento n° 1573/80, Reglamento vigente en el momento en que se produjeron los hechos que dieron lugar al litigio principal, y de que no se haya hecho hasta la aprobación del nuevo Reglamento, no me parece decisiva; en efecto, estoy de acuerdo con la Comisión en que la referida precisión no modificó el alcance y el sentido del apartado 2 del artículo 5, sino que se limitó a confirmarlos.
Por otra parte, es muy cierto que la propia finalidad de la norma quedaría disminuida si se interpretase restrictivamente. En efecto, una interpretación restrictiva conduciría a tratos discriminatorios, en la medida en que un mismo error resultaría relevante cuando fuese cometido por las autoridades nacionales competentes para efectuar o abstenerse de efectuar la recaudación, pero no así cuando esas mismas autoridades se limitasen a' comprobar, en el momento de la recaudación a posteriori, un error cometido por las autoridades del Estado miembro de exportación.
6.
Llegamos, por último, al sentido que debe atribuirse al término «error» de las autoridades competentes.
Observo, de entrada, que los supuestos de error no pueden circunscribirse a los meros errores de cálculo o de transcripción, sino que comprenden cualquier tipo de error cometido por las mismas autoridades competentes, y también, por ende, los errores relativos a la interpretación y a la aplicación de la normativa pertinente en cada caso.
En cambio, cuando quienes causen el error —de buena fe o de mala fe, cosa que importa poco — sean el propio sujeto pasivo o un tercero, es decir, cuando se trate de un error en el que se haya inducido a las autoridades competentes, no creo que, en principio, pueda ser considerado relevante a efectos de abstenerse de efectuar la recaudación.
En el caso que nos ocupa, los certificados de origen de las mercancías importadas, expedidos por las autoridades competentes del Estado miembro de exportación y presentados por Mecanarte, fueron posteriormente declarados inválidos.
Semejante error no es imputable a las autoridades nacionales, ni a las alemanas ni a las portuguesas, habida cuenta de que, en el momento de recibirlos, no están obligadas a comprobar la exactitud de los datos ni la autenticidad de los documentos aportados por el sujeto pasivo. En efecto, nadie discute el hecho de que las autoridades aduaneras tienen facultades para realizar controles posteriores, como prevé expresamente el artículo 10 de la Directiva 79/695/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1979, relativa a la armonización de los procedimientos de despacho a libre práctica de las mercancías. ( 5 )
Lo anterior fue confirmado por la sentencia Van Gend en Loos, de 13 de noviembre de 1984, ( 6 ) relativa a las bonificaciones de los derechos de importación, asunto en el que se impugnaba la legalidad de la denegación de una bonificación, basándose, entre otras cosas, en la presunta negligencia de las autoridades nacionales, las cuales, según se alegó, se abstuvieron de comprobar la veracidad de unos certificados de origen que posteriormente resultaron ser falsos, haciendo nacer, de este modo, la confianza legítima de los agentes económicos interesados. El Tribunal de Justicia afirmó, a este respecto, que «la actuación de dichos Servicios [aduaneros] en el marco de la primera recepción de las declaraciones en aduana no supone obstáculo alguno para el eventual ejercicio de controles posteriores por parte de las autoridades aduaneras de los Estados miembros, ni para las consecuencias que de ello puedan resultar, según se deduce, en particular, del apartado 2 del artículo 10 de la Directiva 79/695», Directiva que, recordémoslo, resulta aplicable al caso de autos.
De las observaciones precedentes se desprende, pues, que no ha habido ningún error imputable a las autoridades competentes con arreglo al apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 1697/79. Se deduce asimismo que no se ha cumplido uno de los tres requisitos exigidos para que el sujeto pasivo tenga derecho a que no se realice la recaudación que le afecta.
7.
Las cuestiones sexta y octava versan sobre el alcance de las facultades de la Comisión con arreglo al artículo 4 del Reglamento n° 1573/80, y, en particular, sobre si dicha Institución tiene competencia para adoptar todas las decisiones relativas a importes iguales o superiores a 2.000 ECU, tanto las de efectuar la recaudación como las de abstenerse de efectuarla, o si, por el contrario, tiene únicamente competencia para las decisiones de abstenerse de efectuar la recaudación.
Aunque del tenor literal de tal artículo no se desprende ningún elemento que induzca a considerar que la competencia de la Comisión esté limitada a las decisiones de abstenerse de efectuar la recaudación, debe observarse que es práctica corriente entre los Estados miembros someter a la Comisión únicamente tales decisiones, por supuesto cuando el importe de los derechos que hayan de recuperarse sea igual o superior a 2000 ECU.
Tal práctica resulta conforme con una interpretación de la referida norma basada en la propia finalidad de la facultad de decisión atribuida a la Comisión; y en este sentido se ha pronunciado el Tribunal de Justicia en una reciente sentencia. ( 7 ) En efecto, el Tribunal de Justicia afirmó que el artículo 4 no contempla los supuestos en los que las autoridades nacionales consideran que no se reúnen los requisitos del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 1697/79, es decir, los supuestos en los que dichas autoridades estiman que deben efectuar la recaudación. Y ello, según ha precisado el propio Tribunal de Justicia, sobre todo debido a la finalidad de la norma de que se trata, es decir, la de «garantizar la aplicación uniforme del Derecho comunitario», objetivo que tan sólo requiere la intervención de la Comisión cuando se trata de decisiones de abstenerse de efectuar la recaudación a posteriori.
En cambio, cuando las autoridades nacionales efectúan la recaudación, la referida exigencia desaparece. A este respecto, el Tribunal de Justicia afirmó en esa misma sentencia que, en dicho supuesto, «el interesado puede impugnar tal resolución ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia podrá garantizar la uniformidad del Derecho comunitario en el marco del procedimiento prejudicial».
Así pues, las citadas afirmaciones del Tribunal de Justicia permiten dar una respuesta exhaustiva a las cuestiones que sobre este problema planteó el órgano jurisdiccional a quo: las autoridades nacionales únicamente habrán de someter el caso a examen de la Comisión cuando decidan que no procede efectuar la recaudación. Por eso mismo, las autoridades competentes no tienen obligación alguna de someter a la Comisión el caso controvertido, ni siquiera cuando exista una solicitud motivada del interesado contra la decisión de las autoridades nacionales de efectuar la recaudación, habida cuenta de que, en tal supuesto, la aplicación uniforme del Derecho comunitario podrá ser garantizada por los órganos jurisdiccionales nacionales mediante una eventual remisión prejudicial al Tribunal de Justicia.
8.
Y llegamos, por fin, a la séptima cuestión planteada por el órgano jurisdiccional a quo, la de si en un sistema constitucional como el portugués, que afirma la primacía del Derecho internacional sobre el Derecho interno, la violación del Derecho comunitario derivado por una norma interna configura un supuesto de inconstitucionalidad que exime al Juez de efectuar una remisión prejudicial inmediata destinada a la interpretación del Derecho comunitario.
El origen de la cuestión reside en haber comprobado el órgano jurisdiccional nacional una «contradicción manifiesta entre el Derecho aduanero portugués y el Derecho aduanero comunitario», en la medida en que el primero de ellos atribuye a la autoridad nacional la facultad de decidir sobre la recaudación y el segundo atribuye esa competencia a la Comisión. En esta situación, que está en contradicción con el principio de la «primacía» que consagra la Constitución portuguesa, el Juez alega que tiene la obligación de acudir al Tribunal Constitucional para verificar la inconstitucionalidad de la norma, y que únicamente este último Tribunal resulta competente para efectuar la remisión prejudicial, lo que podría ser contrario al párrafo tercero del artículo 177 del Tratado.
En realidad, albergo algunas dudas en cuanto a la pertinencia de la cuestión y al carácter apropiado de su formulación, y también, por qué no decirlo, en cuanto a que exista una «contradicción manifiesta» entre la referida norma nacional y el Reglamento comunitario que nos interesa. No obstante, estoy de acuerdo con la Comisión en que el problema planteado por el Juez portugués merece de todos modos una respuesta de este Tribunal de Justicia, respuesta que debe centrarse más en el problema en sí que en la cuestión tal como ha sido planteada.
En primer lugar, debo señalar que no corresponde al Tribunal de Justicia valorar si un conflicto entre una norma comunitaria y una norma interna configura un supuesto de inconstitucionalidad. En efecto, nadie discute que se trata de un problema interno por excelencia. Más aún, es preciso confirmar la observación, que nadie discute tampoco, de que la circunstancia de que en el caso de autos el Juez nacional necesite incoar un procedimiento sobre la constitucionalidad de la norma interna en ningún caso puede justificar una demora en la aplicación de la norma comunitaria, provista de eficacia directa, y, habida cuenta de la primacía del Derecho comunitario, tampoco puede justificar, por lo tanto, que se demore el abstenerse de aplicar la norma nacional que se considera contraria a dicho Derecho.
A este respecto, me permito recordar la muy conocida sentencia Simmenthal, ( 8 ) en la que el Tribunal de Justicia afirmó que resulta «incompatible con las exigencias inherentes a la naturaleza misma del Derecho comunitario toda disposición de un ordenamiento jurídico nacional, o toda práctica legislativa, administrativa o judicial, que tenga por efecto reducir la eficacia del Derecho comunitario negando al Juez competente para aplicar dicho Derecho la facultad de hacer, en el momento de tal aplicación, todo lo necesario para dejar de lado las disposiciones legales nacionales que, en su caso, obstaculicen la plena eficacia de las normas comunitarias»(traducción provisional).
Para que quede claro, lo anterior quiere decir que resulta incompatible con el Derecho comunitario toda norma o práctica nacional que difiera la aplicación de una norma comunitaria hasta que haya un pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad de una norma nacional que se suponga contraria a aquélla.
Hasta aquí, por consiguiente, el problema de la remisión prejudicial al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 177 ni siquiera se plantea, porque se trata de un supuesto en el que el propio Juez nacional, en su papel de Juez común de Derecho comunitario, comprueba una «contradicción manifiesta» entre la norma interna y la norma comunitaria, sin que resulte necesaria una interpretación prejudicial a cargo del Tribunal de Justicia. Ahora bien, debo añadir que, como ha declarado este Tribunal de Justicia en la sentencia Cilfit, ( 9 ) tal supuesto únicamente puede darse, en lo que respecta a los Tribunales de última instancia, cuando «la aplicación correcta del Derecho comunitario se imponga con tal evidencia que no deje lugar a ninguna duda razonable; la existencia de tal eventualidad debe valorarse en función de las características propias del Derecho comunitario, de las especiales dificultades que presenta su interpretación y del riesgo de jurisprudencias divergentes dentro de la Comunidad»(traducción provisional).
Muy diferente es, en cambio, el supuesto de que el Juez no tenga certeza de la contradicción pero albergue sospechas al respecto, en la medida en que no esté seguro de cuál sea la interpretación correcta de la norma comunitaria. A este supuesto, y sólo a éste, se refiere el artículo 177 cuando atribuye al órgano jurisdiccional la facultad (y, si se trata de un órgano jurisdiccional de última instancia, la obligación) de efectuar una remisión prejudicial al Tribunal de Justicia. Es evidente que, en este supuesto, el principio de la primacía tan sólo resultará aplicable cuando la interpretación del Tribunal de Justicia ponga de relieve la incompatibilidad de la norma nacional con el Derecho comunitario, pero no cuando refleje su conformidad con el mismo.
9.
A la luz de las consideraciones precedentes, propongo a este Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Fiscal Aduaneiro de Oporto:
«a)
El apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 1697/79 del Consejo debe interpretarse en el sentido de que atribuye a las autoridades nacionales competentes una potestad reglada de decisión cuando se dan los requisitos previstos para abstenerse de efectuar la recaudación.
b)
El término “error” que figura en el apartado 2 del artículo 5 del mencionado Reglamento comprende cualquier tipo de error cometido por las autoridades competentes, con exclusión de aquéllos en que hayan incurrido dichas autoridades como consecuencia de declaraciones inexactas facilitadas, incluso de buena fe, por el sujeto pasivo; a los efectos de esa misma norma, deben considerarse como “autoridades competentes” responsables del error tanto las autoridades competentes para la recaudación como las autoridades del Estado miembro de exportación de las mercancías; debe considerarse que se cumple el requisito de haber observado todas las disposiciones establecidas por la regulación en vigor en relación con la declaración en aduana incluso cuando el sujeto pasivo facilite a las autoridades competentes datos inexactos o incompletos, siempre que lo haga de buena fe.
c)
En virtud del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 1573/80 de la Comisión, las autoridades nacionales están obligadas a someter a la Comisión únicamente las decisiones de abstenerse de efectuar la recaudación de importes iguales o superiores a 2000 ECU; en cambio, cuando se trata de decisiones de efectuar la recaudación adoptadas por las autoridades competentes, no existe obligación alguna de someter a la Comisión el caso controvertido, ni siquiera en presencia de una solicitud motivada del sujeto pasivo que impugne la decisión de que se trate.
d)
El Juez nacional tiene la obligación de garantizar la aplicación plena e inmediata de las normas comunitarias provistas de eficacia directa, aunque para ello sea necesario dejar de lado una disposición nacional, incluso de rango constitucional, que supedite la aplicación de la norma comunitaria al resultado de un procedimiento interno de control de la constitucionalidad.»
( *1 ) Lengua original: italiano.
( 1 ) DO L 197, p. 1; EE 02/06, p. 54.
( 2 ) DO L 161, p. 1; EE 02/06, p. 273.
( 3 ) Sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost (314/85, Rec. p. 4199), apartado 22. Véanse, además, las sentencias de 23 de mayo de 1989, Top Hit (378/87, Rec. p. 1359), apartado 18, y de 12 de julio de 1989, Binder (161/88, Rec. p. 2415), apartado 17.
( 4 ) DO L 225, p. 30.
( 5 ) DO L 205, p. 19; EE 02/06, p. 57.
( 6 ) Asuntos acumulados 98/83 y 230/83, Rec. p. 3763, apartado 20.
( 7 ) Sentencia de 26 de junio de 1990, Deutsche Fernsprecher (C-64/89, Rec. p. I-2535), apartados 12 y 13.
( 8 ) Sentencia de 9 de marzo de 1978, Simmenthal (106/77, Rec. p. 629), apartado 22.
( 9 ) Sentencia de 6 de octubre de 1982, Cilfit (283/81, Rec. p. 3415), apartado 21.
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