CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. WALTER VAN GERVEN
presentadas el 2 de mayo de 1990 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El College van Beroep voor het Bedrijfsleven de La Haya solicitó al Tribunal de Justicia una decisión prejudicial sobre la interpretación que debe darse al apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo. ( 1 ) Esta disposición está redactada de la siguiente manera:
«Para la determinación de las cantidades de referencia contempladas en el artículo 2 y en el marco de aplicación de las fórmulas A y B, se tomarán en cuenta determinadas situaciones particulares en las condiciones siguientes :
1)
los productores que hayan suscrito un plan de desarrollo de la producción lechera en virtud de la Directiva 72/159/CEE, ( 2 ) depositado antes del 1 de marzo de 1984, podrán obtener, según la decisión del Estado miembro:
—
si el plan estuviere en curso de ejecución, una cantidad específica de referencia que tenga en cuenta las cantidades de leche y de productos lácteos previstas por el plan de desarrollo,
—
si el plan se hubiere ejecutado después del 1 de enero de 1981, una cantidad específica de referencia que tenga en cuenta las cantidades de leche y de productos lácteos que hayan suministrado el año en cuyo transcurso se haya concluido el plan.
Las inversiones efectuadas sin plan de desarrollo podrán tomarse igualmente en cuenta, si el Estado miembro dispusiere de suficiente información.»
2.
En las observaciones que presentó, el Gobierno neerlandés subrayó la importancia del asunto. De un total de 33000 solicitudes para obtener una cantidad de referencia adicional, 6600 (el 20 %) hacían referencia al artículo 11 de la Beschikking superheffing (Orden ministerial relativa a la tasa suplementaria), ( 3 ) mediante la que se disponía la aplicación en los Países Bajos de la mencionada disposición.
3.
En el ínterin, el Tribunal de Justicia ya ha dado una interpretación del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84 en la sentencia que dictó el 11 de julio de 1989 en el asunto Cornee. ( 4 ) No obstante, la situación que entonces se planteaba no es plenamente idéntica a la que hoy nos ocupa. En el asunto Cornee, se trataba de productores cuyos planes de desarrollo estaban todavía en curso de ejecución durante el año 1983, que es el año de referencia elegido por Francia. Por lo tanto, lo que resultaba aplicable a dichos planes era el primer guión del párrafo 1 del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84. En cambio, el Sr. Spronk es un productor cuyo plan de desarrollo fue ejecutado en el transcurso del año 1983, que es el año de referencia elegido por los Países Bajos. En efecto, en la resolución de remisión consta que el establo construido por el Sr. Spronk entró efectivamente en funcionamiento antes de que hubiese acabado el ejercicio de 1983. ( 5 ) Por consiguiente, la situación sobre la que versa el litigio presente requiere una apreciación basada en el segundo guión de la citada disposición.
4.
En lo relativo a los hechos del litigio principal, al marco jurídico y a las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, me remito al informe para la vista.
¿Facultad u obligación?
5.
Mediante su primera cuestión, el Juez remitente desea que se le aclare, en primer lugar, si el comienzo y el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84 se limitan a conferir a los Estados miembros la facultad de atribuir una cantidad específica de referencia a aquellos productores que hubiesen suscrito antes del 1 de marzo de 1984 un plan de desarrollo de la producción de leche en el marco de la Directiva 72/159.
6.
En la antes citada sentencia Cornee, este Tribunal de Justicia ya respondió a dicha cuestión. En efecto, en el apartado 13 de la sentencia, y en lo relativo al primer guión del párrafo 1 del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84 (es decir, en lo relativo al supuesto de que el plan de desarrollo esté en curso de ejecución), el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
«El propio texto de la disposición mencionada revela que ésta confiere a los Estados miembros una facultad de apreciación para prever o no la atribución de cantidades específicas de referencia a los productores contemplados por dicha disposición y para fijar, dado el caso, el volumen de esas atribuciones» (la cursiva es mía).
En mi opinión, esta interpretación resulta asimismo aplicable al segundo guión del párrafo 1 del apartado 1 del artículo 3 (es decir, al supuesto, sobre el que versa el litigio principal, de que el plan de desarrollo haya sido ejecutado después del 1 de enero de 1981).
Límites de la facultad de apreciación
7.
Mediante las cuestiones primera y segunda, el Juez remitente desea, en segundo lugar, que se le aclare con sujeción a qué límites deben actuar los Estados miembros cuando, de conformidad con la facultad de apreciación que acabo de evocar, decidan atribuir una cantidad específica de referencia a los productores que hayan suscrito un plan de desarrollo.
8.
Para responder a esta cuestión, debe tenerse presente que la tasa suplementaria establecida en el sector lechero tiene como principal objetivo controlar el incremento de la producción de leche. ( 6 ) De conformidad con este objetivo, el artículo 5 del Reglamento n° 857/84 dispone que los Estados miembros, cuando atribuyan cantidades de referencia suplementarias a las diferentes categorías de productores prioritarios a que se refieren los artículos 3 y 4 del Reglamento, habrán de actuar dentro del límite de la cantidad total garantizada por el Estado miembro contemplada en el artículo 5 quitter del Reglamento n° 804/68. Dichas cantidades suplementarias se deducirán de una reserva constituida por el Estado miembro dentro de la cantidad garantizada anteriormente mencionada. El volumen de esta reserva dependerá principalmente del porcentaje de reducción que, de conformidad con el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento n° 857/84, el Estado miembro aplique a las cantidades de referencia que han de atribuirse a los productores que no son prioritarios. ( 7 ) De la consideración de estas disposiciones en su conjunto se desprende que la atribución de cantidades suplementarias a una categoría de productores se efectúa necesariamente en detrimento de las cantidades que podrían atribuirse a las demás categorías. Los Estados miembros, por consiguiente, deben llevar a cabo una doble apreciación de los intereses en presencia: en primer lugar, entre productores prioritarios y productores no prioritarios y, en segundo lugar, entre los propios productores prioritarios.
9.
Entre los productores prioritarios, los que han suscrito un plan de desarrollo constituyen una categoría importante. Sin embargo, en la sentencia Cornee este Tribunal de Justicia precisó que la realización de un plan de desarrollo no confiere a los productores interesados el derecho a una cantidad de referencia que corresponda al objetivo del plan (apartado 26) y que dichos productores no pueden invocar confianza legítima alguna para oponerse a la eventual reducción de su cantidad de referencia cuando, como sucede en el caso de autos, dicha reducción esté admitida por la normativa comunitaria en la materia y no se refiera específicamente a las cantidades de referencia de dicha categoría de interesados (apartado 27).
10.
De las observaciones precedentes puede deducirse que los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación en lo relativo a la atribución de cantidades de referencia a los productores que hayan suscrito un plan de desarrollo. Lo cual no quiere decir, sin embargo, que, cuando, después de haber examinado los intereses en presencia, los Estados miembros deciden atribuir una cantidad específica a esa categoría de productores, puedan determinar con entera libertad la referida cantidad específica y las condiciones de su concesión. Los Estados miembros, en efecto, deben atenerse al objetivo perseguido por el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84, que es el de ofrecer a los productores que hayan llevado a cabo inversiones en sus empresas la posibilidad de rentabilizar tales inversiones (véase el apartado 12 de la sentencia Cornee).
De conformidad con este objetivo, el párrafo 1 del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84 dispone que los Estados miembros que concedan una cantidad específica a los productores que hayan suscrito un plan de desarrollo deberán atribuirles una cantidad «que tenga en cuenta» bien la producción prevista en el plan de desarrollo si el plan estuviese aún en curso de ejecución (primer guión), bien la producción del año en cuyo transcurso se haya concluido el plan (segundo guión).
11.
En lo relativo al primer guión, en la sentencia Cornée este Tribunal de Justicia precisó que la expresión «que tenga en cuenta«debe ser interpretada en el sentido de que la cantidad atribuida debe tener relación con el objetivo de producción definido en el plan de desarrollo (apartado 14). De ello dedujo el Tribunal de Justicia que era incompatible con el Reglamento la atribución de una cantidad a tanto alzado idéntica para todos los productores (apartado 15). Pero los Estados miembros, continuó diciendo el Tribunal de Justicia, tampoco están obligados a observar una relación de estricta proporcionalidad entre el objetivo perseguido por el plan de desarrollo y la cantidad que debe atribuirse. En otros términos, aunque este objetivo constituya el principal criterio de conexión, los Estados también pueden aplicar otros criterios objetivos (apartado 16).
12.
Según el texto del segundo guión, los Estados miembros deben atribuir una cantidad específica de referencia «que tenga en cuenta» las cantidades de leche y de productos lácteos que los productores de que se trate hayan suministrado el año en cuyo transcurso se haya concluido el plan.
En las conclusiones presentadas en el asunto Cornee (apartado 20), ya puse de relieve que esa disposición carece de objeto en lo que atañe a los productores de un Estado miembro que, con arreglo al apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 857/84, haya elegido como año de referencia el año civil de 1983, cuando dichos productores hayan ejecutado en su integridad su plan de desarrollo en 1981 o en 1982. En estos casos, en efecto, la cantidad de referencia del año 1983 tiene en cuenta necesariamente una producción anual que ha sido obtenida en su integridad con utilización de las instalaciones en las que las referidas inversiones se concretaron.
¿Qué sucede cuando el plan se ha ejecutado en el transcurso del año de referencia elegido por el Estado miembro? ¿Debe calcularse, en tal supuesto, la cantidad específica de referencia utilizando como principal criterio de conexión la producción de leche obtenida en el año en cuyo transcurso se haya concluido el plan? Una respuesta afirmativa a esta cuestión no resultaría conforme con el objetivo de la disposición, que, como acabo de recordar antes (en el apartado 10), no es otro que el rentabilizar las inversiones realizadas. Es ésta la razón por la que la producción de leche obtenida por el Sr. Spronk en el transcurso del año 1983 no es representativa de la mayor capacidad de producción de que dispone después de la entrada en funcionamiento del nuevo establo en noviembre de 1983. Difícilmente se ajustaría al citado objetivo atribuir una cantidad de referencia que tan sólo tuviese en cuenta la producción efectivamente obtenida en el transcurso de todo el año 1983.
Creo que en semejante caso se ajustaría más al objetivo de la normativa interpretar el texto del segundo guión en el sentido de que la cantidad que se atribuya debe tener en cuenta la capacidad de producción efectivamente adquirida después de la ejecución del plan. Corresponderá entonces a los Estados miembros, extrapolando sobre todo el año civil la producción (incrementada) obtenida con posterioridad a la ejecución del plan o aplicando otros criterios objetivos, establecer una relación entre la cantidad específica que haya de atribuirse y la capacidad de producción, capacidad ésta basada en parte en la producción obtenida en el transcurso del año de referencia y en parte en la producción calculada mediante extrapolación.
13.
La Comisión recordó en sus observaciones que los Estados miembros deben ejercer la facultad de apreciación que les atribuye el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84 observando los principios generales del Derecho comunitario y, en particular, los principios de igualdad y de no discriminación, el principio de confianza legítima y el principio que prohibe cualquier abuso de poder. Lo anterior es evidente, por lo que no creo que resulte necesario precisarlo en la respuesta que se dé al Juez remitente.
La facultad de apreciación in concreto
14.
Mediante la tercera cuestión, el Juez remitente desea que se le aclare si el comienzo y el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84 autorizan a que los Estados miembros adopten, con respecto a los productores que han contraído obligaciones de inversión, una normativa como la instaurada por el artículo 11 de la Beschikking superheffing.
15.
Una primera característica del artículo 11 de la Beschikking superheffing reside en el hecho de que la regulación que establece es aplicable tanto a los productores que han efectuado inversiones en el marco de un plan de desarrollo aprobado (que es el caso en que se encuentra el Sr. Spronk) como a los productores-inversores que no han suscrito un plan de ese tipo.
La posibilidad de tener en cuenta a los productores que han llevado a cabo inversiones sin haber suscrito un plan de desarrollo se enuncia expresamente en el párrafo 2 del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84. Dicha posibilidad está supeditada a la condición de que el Estado miembro disponga de suficiente información. Evidentemente, para apreciar si se cumple esta condición, es preciso hacerlo por cada productor o, incluso, por cada expediente de inversión. En mi opinión, no supone obstáculo alguno para lo anterior una normativa nacional de carácter general que coloque en la misma situación a los productores-inversores que han suscrito un plan de desarrollo y a aquellos que no lo han suscrito, con tal de que, al aplicar dicha normativa, las autoridades nacionales velen por que la atribución de cantidades de referencia a estos últimos se base en datos específicos suficientes.
16.
Por otra parte, la normativa neerlandesa se caracteriza por el hecho de que la cantidad específica que ha de atribuirse se calcula a partir de la producción de leche obtenida en el transcurso de un período, de un año civil aproximadamente, anterior a la asunción de las obligaciones de inversión. ( 8 ) A esta cantidad se le añade una cantidad especial calculada con arreglo a la fórmula siguiente: se atribuye una cantidad fija de leche (5500 kg) por cada nuevo emplazamiento de estabulación construido; ( 9 ) a esta cantidad adicional se le aplican, sin embargo, tres reducciones proporcionales: en primer lugar, una reducción del 20 % aplicable a todos los productores-inversores, excepto a los productores que se inician en la producción de leche, para quienes la reducción aplicable es del 10 °/o; en segundo lugar, una reducción de un tercio para aquellos productores que, como es el caso del Sr. Spronk, hayan puesto efectivamente en funcionamiento nuevos emplazamientos de estabulación en el transcurso del ejercicio de 1983 (la reducción se eleva a los dos tercios para aquellos productores que hayan puesto en funcionamiento los emplazamientos de estabulación con posterioridad a 1983, pero antes del 1 de abril de 1985); en tercer lugar, una reducción del 8,65 %, que corresponde al porcentaje de reducción aplicable a todos los productores. Sin embargo, la cantidad que debe atribuirse no podrá ser nunca inferior a la que resulte de la aplicación del régimen aplicable a los productores en general.
17.
Por lo tanto, los productores que, a semejanza del Sr. Spronk, hayan puesto efectivamente en funcionamiento sus nuevas instalaciones en 1983 y cuyo plan de desarrollo, por consiguiente, haya concluido podrán exigir una cantidad específica cuya magnitud esté relacionada con el número de nuevos emplazamientos de estabulación construidos. En mi opinión, se trata de un criterio objetivo cuya consecuencia es que la cantidad por atribuir tenga en cuenta la capacidad de producción disponible una vez realizadas las inversiones y que, por consiguiente, resulta conforme con el segundo guión del párrafo 1 del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84, según la interpretación que de él hice anteriormente (en el apartado 12). Es verdad que la normativa neerlandesa prevé que se atribuya una cantidad fija de 5500 kg de leche por cada emplazamiento de estabulación adicional. Esta cantidad fija —en relación con la cual el Gobierno neerlandés precisa que corresponde a la producción nacional media de 1983 y que es, además, la misma que la que se tiene en cuenta en el plan de desarrollo del Sr. Spronk— desempeña aquí el papel de unidad de cuenta que permite calcular las cantidades de referencia sin tener que esperar a conocer las cifras de la producción efectiva por cada emplazamiento de estabulación. No tiene como resultado el que se atribuya a cada productor la misma cantidad fija de referencia. Al aplicar este criterio, por consiguiente, los Países Bajos no se extralimitaron en el ejercicio de su facultad de apreciación.
18.
Como ya indiqué anteriormente, el artículo 11 de la Beschikking superheffing dispone que, para calcular la cantidad que ha de atribuirse a todos los productores excepto a los que se inician en la producción, al número de nuevos emplazamientos construidos se le aplicará una reducción del 20 %. Según el Gobierno neerlandés, esta reducción se adoptó debido a la necesidad de congelar la producción al nivel de 1983, teniendo en cuenta al mismo tiempo el volumen, por fuerza limitado, de la reserva nacional dentro de la cuota nacional global. Estos factores obligaron a las autoridades neerlandesas a adoptar una política restrictiva en la atribución de cantidades suplementarias, máxime cuando renunciaron a incrementar el porcentaje de reducción general porque semejante incremento habría afectado a los demás productores de un modo desproporcionado.
Por lo tanto, el porcentaje de esta reducción es el resultado de una valoración de los intereses de las diferentes categorías de productores, valoración que corresponde efectuar a cada Estado miembro antes de proceder al reparto de la cantidad global garantizada. Creo que la aplicación de esta reducción tampoco rebasa los límites de la facultad de apreciación que el Consejo atribuyó a los Estados miembros.
19.
La normativa neerlandesa contiene asimismo otra reducción de la cantidad calculada en función del número de emplazamientos de estabulación adicionales, a saber, una reducción de un tercio o de dos tercios, en función del momento en que hayan entrado efectivamente en funcionamiento los nuevos emplazamientos.
En la vista, el representante del Gobierno neerlandés precisó que este escalonamiento en el tiempo no era únicamente consecuencia del volumen limitado de las cantidades por atribuir, sino también de la decisión de los Países Bajos de reducir la cantidad específica que debía atribuirse, debido a que cada vez era más previsible que se iba a establecer una tasa suplementaria. Creo que esta decisión no rebasa tampoco los límites de la facultad de apreciación que se atribuyó a los Estados miembros.
20.
El Juez remitente llama la atención sobre el hecho de que las restricciones inherentes a la normativa neerlandesa pueden tener como consecuencia el que a los productores que suscribieron un plan de desarrollo no se les atribuya ninguna cantidad específica (caso en el que, sin embargo, no se encuentra el Sr. Spronk) o, cuando menos, el que sólo se les atribuya una cantidad (muy) inferior al objetivo de producción previsto en el plan.
Sin embargo, una normativa nacional que tenga tales consecuencias no resulta incompatible, por esa sola razón, con las disposiciones comunitarias de que se trata. Como ya indiqué anteriormente (en el apartado 9), en la sentencia Cornee el Tribunal de Justicia precisó que los productores que han suscrito un plan de desarrollo no pueden invocar ni la Directiva 72/159 ni el principio de la confianza legítima para oponerse a una normativa comunitaria que limite la producción y que no les afecte de un modo específico.
21.
La resolución de remisión menciona aún algunos requisitos a los que el artículo 11 de la Beschikking superheffing supedita la atribución de cantidades específicas: las obligaciones de inversión suscritas con anterioridad al 1 de septiembre de 1981 no se tienen en cuenta; las inversiones efectuadas en la construcción de emplazamientos de estabulación para vacas lecheras y para vacas reproductoras deben alcanzar determinadas cuantías mínimas; el incremento del número de emplazamientos para vacas lecheras y para vacas reproductoras debe alcanzar ciertos porcentajes mínimos. No obstante, como la resolución de remisión pone de relieve que el Sr. Spronk cumple todos estos requisitos, no procede examinarlos aquí.
Conclusión
22.
Habida cuenta de las observaciones precedentes propongo que se responda a las cuestiones prejudiciales de la siguiente manera:
«1)
El párrafo 1 deL apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, confiere a los Estados miembros la facultad de decidir si procede atribuir una cantidad específica de referencia a aquellos productores que, con anterioridad al 1 de marzo de 1984, hubieran presentado un plan de desarrollo de la producción de leche con arreglo a la Directiva 72/159/CEE.
2)
Para ajustarse a la citada disposición, la cantidad específica de referencia que un Estado miembro decida atribuir a los productores que hayan suscrito un plan de desarrollo deberá, cuando dicho plan estuviere todavía en curso de ejecución durante el año de referencia, tener en cuenta de manera adecuada el objetivo de producción previsto por el plan y, cuando el plan se hubiere concluido en el transcurso del año de referencia, deberá tener en cuenta de manera adecuada la capacidad de producción que las inversiones han hecho posible'obtener.
3)
El párrafo 1 del apañado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 857/84 no supone obstáculo alguno para la adopción de disposiciones nacionales de aplicación en cuya virtud los productores que hayan asumido obligaciones de inversión con (o sin) plan de desarrollo puedan exigir una cantidad específica de referencia, que se calcula añadiendo a la producción del año que preceda a la asunción de la obligación de inversión una cantidad que esté objetivamente relacionada con la capacidad de producción adquirida mediante la construcción de emplazamientos de estabulación adicionales, aun en el caso de que las disposiciones así adoptadas tengan como consecuencia que no se atribuya ninguna cantidad específica de referencia a algunos productores que hayan suscrito un plan de desarrollo o bien que la cantidad específica de referencia que se les atribuya sea notablemente inferior al objetivo de producción previsto en el plan.»
( *1 ) Lengua original: neerlandés.
( 1 ) Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el articulo 5 ouater del Reglamento (CEE) n° 804/68 en el sector de la leche y de los productos líeteos (DO L 90, p. 13; EE 03/03, p. 64).
( 2 ) Directiva 72/159/CEE del Consejo, de 17 de abril de 1972, relativa a la modernización de las explotaciones agrarias (DO L 96, p. 1 ; EE 03/05, p. 177).
( 3 ) Beschikking superheffing (Orden relativa a la usa suplementaria) del Ministro de Agricultura y Pesca, de 18 de abril de 1984 (Sten. 1984, p. 79).
( 4 ) Sentencia recaída el 11 de julio de 1989 en los asuntos acumulados 196/88 a 198/88 (Cornée, Rec. 1989, p. 2309). Véanse asimismo las conclusiones que presenté en esos asuntos acumulados.
( 5 ) En efecto, en la resolución de remisión puede leerse que el establo entró en funcionamiento en noviembre de 1983. Consta también en la resolución que la cantidad de referencia atribuida al Sr. Spronk fue calculada aplicando la letra a) del apartado 4 del articulo 11 de la Beschikking superheffing, que contempla el supuesto de que los emplazamientos de estabulación entren efectivamente en funcionamiento en 1983.
( 6 ) Véase el apartado 1 del articulo 5 ąuater del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13), tal como resultó modificado por el Reglamento (CEE) n° 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984 (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61).
( 7 ) P ara el primer año, este porcentaje de reducción se elevaba ya al 8,65 % en los Países Bajos.
( 8 ) De este modo, en el caso del Sr. Spronk, la base para el cálculo fue la cantidad de leche entregada en 1982.
( 9 ) En el supuesto de que el número de vacas disponibles en la empresa en el transcurso del año que precede a la asunción de la obligación de inversión sea superior al número de emplazamientos de estabulación disponibles con anterioridad a la ampliación, el regimen aplicable es ligeramente diferente.
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