Avviso legale importante
Conclusioni dell'avvocato generale Vilaça del 27 ottobre 1987. - MINISTERE PUBLIC CONTRO ANDRE GAUCHARD. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE, PROPOSTA DAL TRIBUNAL DE POLICE DI FALAISE. - LIBERTA'DI STABILIMENTO - PREVIA AUTORIZZAZIONE PER LA GESTIONE DI UNA SUPERFICIE DI VENDITA. - CAUSA 20/87.
raccolta della giurisprudenza 1987 pagina 04879
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
signori Giudici,
1 . I - Avendo ampliato senza autorizzazione la superficie di 1 660 m2 che era autorizzato ad usare dal 1976, André Gauchard, responsabile di un supermercato, veniva imputato dalle autorità francesi di trasgressione della legge sull' urbanistica commerciale .
2 . Dinanzi al tribunal de police di Falaise, l' imputato ha sostenuto che la normativa francese era incompatibile col diritto comunitario, il che ha indotto il giudice competente a sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione, a norma dell' art . 177 del trattato :
" Se la normativa francese sull' urbanistica commerciale ed in particolare gli artt . da 28 a 36 della legge 27 dicembre 1973 siano compatibili con le disposizioni del trattato di Roma e con le direttive della Comunità economica europea ."
3 . Come essa ha più volte rilevato ( 1 ), nell' ambito dell' art . 177, la Corte "non è competente ad applicare la norma comunitaria ad una fattispecie concreta e, quindi, a qualificare una disposizione del diritto nazionale con riguardo a detta norma . Tuttavia, nell' ambito della collaborazione giudiziaria istituita dal predetto articolo, essa può fornire al giudice nazionale, in base ai dati del fascicolo, gli elementi d' interpretazione del diritto comunitario che possono essergli utili nella valutazione degli effetti della suddetta disposizione ".
4 . La questione ora formulata dal giudice nazionale non chiarisce tuttavia le norme di diritto comunitario che si ritengono pertinenti e delle quali si chiede l' interpretazione .
5 . La Corte di giustizia ha già ammesso però che "in caso di questioni eventualmente formulate in modo improprio o che eccedano l' ambito delle funzioni attribuitele dall' art . 177, (( spetta alla Corte di giustizia )) estrarre dal complesso degli elementi forniti dal giudice nazionale, e in particolare dalla motivazione del provvedimento di rinvio, gli elementi di diritto comunitario che richiedono l' interpretazione tenuto conto dell' oggetto della controversia" ( 2 ).
6 . In questo spirito, cercherò dunque di identificare le disposizioni di diritto comunitario la cui interpretazione può essere utile per la decisione della causa principale .
7 . Dal provvedimento di rinvio si desume che il giudice a quo considera che "il requisito di una previa autorizzazione all' apertura, da parte dei commercianti francesi, di esercizi di vendita con superficie maggiore di 1 000 m2, nei comuni con meno di 40 000 abitanti, e di 1 500 m2 negli altri, costituisce incontestabilmente una restrizione della libertà di stabilimento" e in questo contesto il giudice nazionale, per giustificare la questione sollevata, prospetta il problema "se il trattato di Roma, che stabilisce il principio della libertà di commercio e di concorrenza, osti a qualunque limitazione della libertà di stabilimento ".
8 . Si desume poi dal fascicolo che, con la questione pregiudiziale, il tribunal de police di Falaise vorrebbe sapere se il principio della libera circolazione delle merci, il diritto di stabilimento e le norme sulla concorrenza, in particolare come trovano espressione rispettivamente negli artt . 30, 52, 85 e 86 del trattato, ostino a che delle norme di urbanistica commerciale, come la legge francese del 27 dicembre 1973 ( legge Royer ) e, in particolare, gli artt . da 28 a 36 di questa, subordinino a previa autorizzazione l' uso, da parte dei commercianti al minuto, di superfici commerciali che superino determinati limiti .
9 . II - Vediamo anzitutto la situazione sotto il profilo del diritto di stabilimento, essendo quello più direttamente menzionato nel provvedimento di rinvio .
10 . La prima soluzione che si presenta è che le disposizioni del trattato in fatto di libertà di stabilimento non si applicano a situazioni puramente interne, "che non hanno alcun nesso con le disposizioni del diritto comunitario in materia di libera circolazione dei lavoratori" ( come ha dichiarato la Corte di giustizia, nel settore della libera circolazione dei lavoratori, nella sentenza 23 gennaio 1986, Iorio, causa 298/84, Racc . 1986, pag . 247, punto 14 della motivazione ).
11 . Infatti, nella presente fattispecie, l' impresa di cui trattasi è francese, è stabilita in Francia e francese è il responsabile .
12 . Facciamo tuttavia un passo avanti per rendere la soluzione chiarificatrice e dissipare qualsiasi dubbio nell' interpretazione del diritto comunitario invocato .
13 . A questo proposito ricordo che, come è stato sottolineato dalla Corte di giustizia ( 3 ), "l' art . 52 è diretto a garantire il trattamento nazionale a qualunque cittadino di uno Stato membro che si stabilisca, anche solo in via secondaria, in un altro Stato membro per svolgervi un' attività autonoma e vieta qualsiasi discriminazione basata sulla cittadinanza in quanto restrizione della libertà di stabilimento ". Così stando le cose, "la libertà di stabilimento importa l' accesso alle attività autonome e al loro esercizio alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini ". Dall' art . 52, n . 2, e dal suo tenore la Corte ha desunto ( per quel che riguarda il settore dell' attività qui considerata, in termini che possono essere generalizzati ) che "ogni Stato membro, purché rispetti questa parità di trattamento, è libero, in mancanza di normativa comunitaria in materia, di disciplinare nel suo territorio" le attività che rientrano nell' esercizio del diritto di stabilimento .
14 . Orbene, non pare emerga, nell' ambito della normativa di cui trattasi nella causa principale, alcun aspetto di discriminazione a danno dei cittadini degli altri Stati membri, dal momento che detta normativa - felice o infelice che sia - vale indistintamente per i cittadini francesi e per quelli degli altri Stati membri e non implica alcun vincolo particolarmente gravoso per i secondi . I criteri su cui si basa sono obiettivi e sono menzionati nell' art . 28 della legge : stato delle strutture del commercio e dell' artigianato, andamento del sistema commerciale nel dipartimento e nelle zone limitrofe, orientamenti a medio e lungo termine delle attività urbane e rurali ed equilibrio auspicato tra le varie forme di commercio .
15 . Analogamente, non è stata addotta alcuna circostanza che consenta di concludere che l' applicazione pratica di detta normativa produce effetti discriminatori a danno dei cittadini di altri Stati membri che desiderino stabilirsi in Francia .
16 . Non è escluso, evidentemente, che l' applicazione scorretta dei criteri di legge possa produrre effetti del genere; tuttavia, attualmente ciò non si verifica, nè pare si sia mai verificato e sarebbe sconveniente prevederlo .
17 . L' art . 52 del trattato non potrebbe quindi essere invocato dal cittadino di un altro Stato membro per opporsi all' applicazione della normativa francese di cui è causa, se questa viene applicata senza alcun intento di discriminare gli operatori stranieri .
18 . Per diverse ragioni essa non può consentire a un cittadino francese, stabilito in Francia, di sottrarsi all' osservanza della normativa nazionale che disciplina l' esercizio dell' attività commerciale e fissa le condizioni di apertura e di ampliamento delle aziende commerciali .
19 . D' altra parte, sono irrilevanti in questo settore le disposizioni del diritto comunitario come le direttive 68/363/CEE e 68/364/CEE del Consiglio, 15 ottobre 1968, che riguardano la realizzazione della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi nelle attività autonome in relazione rispettivamente con il commercio al minuto e le modalità dei provvedimenti transitori nel settore delle attività indipendenti del commercio al minuto .
20 . Entrambe sono state adottate allo scopo di promuovere la realizzazione, durante il periodo transitorio e in esecuzione dei rispettivi "programmi generali", della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi; orbene, non solo l' esistenza delle suddette direttive non pregiudica né limita l' efficacia diretta che deve essere attribuita ( 4 ) all' art . 52 del trattato, dopo la scadenza del periodo transitorio, ma per di più esse non contengono norme che si applichino alla situazione in esame .
21 . III - Vediamo ora il problema sotto il profilo del rispetto dovuto al principio della libera circolazione delle merci ( sancito in particolare dall' art . 30 del trattato ). E' del resto questo l' aspetto sul quale il patrono dell' imputato nella causa principale ha concentrato con più insistenza i suoi argomenti all' udienza .
22 . Una normativa come quella indicata nel provvedimento di rinvio può impedire il raggiungimento degli scopi di cui all' art . 30 solo se è atta a pregiudicare il commercio fra Stati membri, in quanto misura d' effetto equivalente a restrizioni quantitative all' importazione .
23 . A partire dalla sentenza Dassonville, dell' 11 luglio 1974 ( 5 ), la Corte ritiene costituisca provvedimento di questo tipo "ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari ".
24 . Nello stesso senso, la direttiva 70/50 ( 6 ) della Commissione, 22 dicembre 1969, considerava tali "le misure, diverse da quelle applicabili indistintamente ai prodotti nazionali e ai prodotti importati che ostacolano le importazioni che potrebbero aver luogo ove tali misure non esistessero, ivi comprese quelle che rendono le importazioni più difficili od onerose dello smercio dei prodotti nazionali"; e quindi riteneva tali "le misure (...) applicabili indistintamente ai prodotti nazionali e ai prodotti importati, i cui effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci eccedono il contesto degli effetti propri di una regolamentazione commerciale ".
25 . Per questo motivo nella sentenza Blesgen del 31 marzo 1982 ( 7 ),
la Corte ha deciso che
" La nozione di misure d' effetto equivalente a restrizioni quantitative all' importazione, di cui all' art . 30 del trattato CEE, va interpretata nel senso che non rientra nel divieto disposto da suddetta disposizione il provvedimento nazionale, valido indistintamente per i prodotti nazionali e per quelli importati, che vieti il consumo, la vendita o l' offerta, anche a titolo gratuito, di bevande alcoliche di una certa gradazione, da consumare sul posto, in tutti i luoghi aperti al pubblico (...)".
26 . La Corte ha giudicato ( punto 9 della motivazione ) che "siffatta misura legislativa non ha (...) alcun rapporto con l' importazione dei prodotti e pertanto non è atta ad ostacolare il commercio tra gli Stati membri ".
27 . Nello stesso modo, si deve dire che non si comprende come una normativa che subordina ad autorizzazione l' apertura o l' ampliamento di unità commerciali superiori a una determinata dimensione, alla stregua della normativa francese di cui trattasi, possa direttamente o indirettamente pregiudicare, in forma discriminatoria, la libera circolazione intracomunitaria delle merci .
28 . Infatti, una normativa di questo tipo non incide sulle correnti d' importazione delle merci, ma solo sull' organizzazione della distribuzione all' interno del paese in funzione degli obiettivi di politica economica delle autorità nazionali ed in particolare di quello di favorire le unità commerciali di minori dimensioni e di quello di adeguare le strutture di distribuzione alle esigenze dell' urbanistica e dell' organizzazione del territorio .
29 . Non è questa la sede per emettere giudizi sui meriti o demeriti di questa normativa sotto il profilo politico-economico .
30 . Quello che invece si deve tener presente è che un sistema di autorizzazioni di questo tipo incide o modifica, indistintamente, la distribuzione sul mercato interno delle merci importate e di quelle prodotte nel paese .
31 . Sono gli operatori economici - nazionali o stranieri - che devono adeguarsi a questo sistema di legge, in particolare per quel che riguarda l' immagazzinamento o la suddivisione in vari punti di vendita autorizzati delle merci, siano esse fabbricate nel paese o provenienti da altri Stati membri della Comunità .
32 . IV - Esaminiamo infine il problema sotto il profilo dell' applicazione delle norme sulla concorrenza degli artt . 85 e 86 del trattato .
33 . Come è noto, si tratta - e la Corte lo ha rilevato ( 8 ) - di norme che riguardano le imprese e non i provvedimenti legislativi o regolamentari degli Stati membri . "Questi sono ciononostante tenuti - ha pure osservato la Corte ( 9 ) - in forza dell' art . 5, comma 2, del trattato a non pregiudicare, mediante la loro legislazione nazionale, l' applicazione piena ed uniforme del diritto comunitario e l' efficacia degli atti di esecuzione di questo e ad astenersi dall' emanare o dal mantenere in vigore provvedimenti, anche di natura legislativa o regolamentare, che possano rendere praticamente inefficaci le regole di concorrenza da applicare alle imprese ".
34 . E' poi opportuno accertare se, tenendo conto degli elementi disponibili, la normativa francese di cui trattasi sia o meno atta a produrre detti effetti quanto all' applicazione delle norme di concorrenza del trattato e, più precisamente, a favorire o semplicemente a creare le condizioni perché le imprese seguano pratiche che possono essere in contrasto con dette norme .
35 . A questo proposito è opportuno precisare anzitutto l' ambito di applicazione di queste norme .
36 . Come si desume dall' art . 85, n . 1, e conformemente allo scopo enunciato nell' art . 3, lett . f ), del trattato, "sono incompatibili con il mercato comune e vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni d' imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra gli Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all' interno del mercato comune ". Ho sottolineato le due condizioni essenziali perché un determinato comportamento cada sotto il divieto dell' art . 85 :
- poter pregiudicare il commercio tra Stati membri;
- ledere la concorrenza nel mercato comune .
37 . Aggiungerò che, tra le pratiche che, a mo' d' esempio, enumera l' art . 85, n . 1, rientrano alla lettera b ): "limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti" e, alla lettera c ): "ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento ".
38 . D' altra parte, secondo l' art . 86 del trattato, "è incompatibile con il mercato comune e vietato, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale di questo" ( mio il corsivo ). Queste politiche possono in particolare consistere nel : (...)
"b ) limitare la produzione, gli sbocchi o lo sviluppo tecnico a danno dei consumatori ".
39 . La soluzione del problema ora sollevato è insita in quella che ho proposto per la questione precedente : poiché la normativa francese non è atta a pregiudicare il commercio tra gli Stati membri, molto improbabilmente potrà ritenersi sussista uno dei due presupposti per l' applicazione delle norme sulla concorrenza del trattato .
40 . Si aggiunga, però, che nessun aspetto del fascicolo ci consente di concludere che la normativa di cui trattasi sia di natura tale da indurre le imprese a comportarsi in modo da produrre questo effetto e da pregiudicare la concorrenza nel mercato comune o in una parte sostanziale dello stesso .
41 . Anche la circostanza - sottolineata dagli argomenti svolti nella causa principale ed esaminata dalla Commissione all' udienza - che la composizione delle commissioni dipartimentali di urbanistica commerciale possa eventualmente attribuire un potere sproporzionato ad un certo tipo di imprese rispetto ad altre non può, di per sé, anche ammettendo che sia rilevante, produrre questi effetti, come conseguenza inevitabile o almeno probabile, né favorire il sorgere di situazioni in cui ciò avvenga .
42 . Dato l' ambito dipartimentale nel quale operano dette commissioni e l' attività ( commercio al minuto ) di loro competenza, è evidente che gli effetti del loro intervento ( e in generale della normativa di cui trattasi ) si producono solo nell' ambito dei circuiti distributivi all' interno del paese e, in particolare, sul piano dei mercati regionali e locali .
43 . Dette commissioni dipartimentali - che sono presiedute dal prefetto, senza diritto di voto - sono composte da tre categorie di persone : nove eletti locali tra i quali il sindaco del comune interessato, nove rappresentanti delle attività artigianali e commerciali ( i quali, secondo il governo francese, rappresentano le varie categorie di commercianti ) e due rappresentanti delle associazioni di consumatori; ai lavori partecipano pure i sindaci dei comuni limitrofi con voto consultivo ( art . 30 della legge Royer ).
44 . E' evidente che si è cercata una rappresentazione equilibrata degli interessi, che detta composizione pare garantire .
45 . Le commissioni devono decidere attenendosi ai principi fissati negli artt . 1, 3 e 4 della legge ed informandosi ai criteri stabiliti nell' art . 28, dei quali ho già parlato; le commissioni decidono, oltre a ciò, in base alle relazioni istruttorie delle pratiche redatte dalla direzione dipartimentale del commercio interno e dei prezzi, dalla camera di commercio e dell' industria e dalla camera degli artigiani ( art . 31 ).
46 . Ciò premesso, non mi pare si possa affermare che una data categoria ( in particolare i "concorrenti" del candidato ) riesca a disporre di una posizione maggioritaria o determinante per la decisione .
47 . Le decisioni delle commissioni, che devono essere adottate entro due mesi, scaduto il quale si ha autorizzazione tacita, devono essere motivate e possono essere impugnate dinanzi al ministro competente, che si pronuncia dopo aver sentito la commissione nazionale per l' urbanistica commerciale, anche questa tripartita ( artt . 32 e 33 ). La decisione del ministro a sua volta può essere impugnata in sede contenziosa; a mio parere, non è stato dimostrato che, nello stato attuale del diritto francese, questo mezzo d' impugnazione sia inoperante e, comunque, non pare che nel contesto del presente giudizio, e dati gli elementi finora emersi, la questione sia rilevante sotto il profilo del diritto comunitario .
48 . Si deve sottolineare per di più che, a norma della legge Royer, è libera l' apertura di unità commerciali con superficie di vendita non superiore ai 1 000 o ai 1 500 m2, a seconda dei casi, mentre solo le altre devono essere autorizzate .
49 . Come dice il governo francese nelle sue osservazioni, emerge dall' art . 1, n . 1, della legge che lo scopo di questa è determinare "un contesto di concorrenza chiara e leale", evitando che "la crescita disordinata delle forme nuove di distribuzione provochi la scomparsa delle piccole imprese e il cattivo uso degli impianti commerciali" ( art . 1, n . 3 ).
50 . Si può quindi concludere che ci troviamo dinanzi ad una normativa nazionale destinata a disciplinare la concorrenza nel settore commerciale e dell' artigianato, i cui scopi dichiarati e i cui effetti plausibili sono quelli di limitare o frenare la crescita delle unità commerciali e non rinforzare il loro potere sul mercato .
51 . Orbene, come ha sancito la Corte di giustizia nella sentenza Giry e Guerlain ( 10 ), "il diritto comunitario e il diritto nazionale in fatto di concorrenza considerano le pratiche restrittive sotto aspetti diversi . Mentre gli artt . 85 e 86 le contemplano sotto il profilo degli ostacoli che ne possono risultare per il commercio tra gli Stati membri, le leggi nazionali, ispirandosi a considerazioni proprie di ciascuno Stato, considerano le pratiche restrittive in questo solo ambito ".
52 . L' illazione che se ne può trarre per il caso presente è corroborata dalla considerazione dei principi posti dalla Corte nella sentenza Hugin ( 11 ), secondo la quale "l' interpretazione e l' applicazione degli artt . 85 e 86 del trattato, quanto alla condizione relativa agli effetti sul commercio fra Stati membri, devono assumere come punto di partenza lo scopo di tale condizione, che è quello di delimitare, in materia di disciplina della concorrenza, il campo di applicazione del diritto comunitario rispetto a quello del diritto nazionale . Rientrano perciò nell' ambito del diritto comunitario qualsiasi intesa e qualsiasi prassi atte ad incidere sulla libertà del commercio fra Stati membri, in un senso che possa nuocere alla realizzazione degli scopi di un mercato unico fra gli Stati membri, in particolare isolando i mercati nazionali o modificando la struttura della concorrenza nel mercato comune . Per contro, i comportamenti i cui effetti siano limitati nel territorio di un solo Stato membro rientrano nell' ambito dell' ordinamento giuridico nazionale ".
53 . A mio parere, in questa seconda categoria e non nella prima rientrano chiaramente le situazioni cui la legge Royer si riferisce .
54 . V - Tenuto conto di quanto precede, propongo che la Corte risolva la questione sollevata dal giudice del tribunal de police di Falaise nel modo seguente :
55 . "Il principio della libera circolazione delle merci, il diritto di stabilimento e le norme sulla concorrenza, espressi in particolare rispettivamente negli artt . 30, 52, 85 e 86 del trattato, non ostano a che una normativa in fatto di urbanistica commerciale, come la legge francese del 27 dicembre 1973, e in particolare gli artt . da 28 a 36 di questa, subordinino ad autorizzazione preventiva l' esercizio, da parte di un commerciante al minuto, di superfici commerciali superiori a determinati limiti massimi, purché questi valgano indistintamente per i cittadini dello stesso Stato e per quelli di altri Stati membri e il contenuto e gli scopi di detta normativa non consentano di concludere che essa è stata adottata con fini discriminatori o che ha effetti di questa natura ".
(*) Traduzione dal portoghese .
( 1 ) Vedasi ad esempio sentenza 11 luglio 1985, causa 137/84, Mutsch, Racc . 1985, pag . 2681, in perticolare pag . 2693, punto 6 della motivazione .
( 2 ) Vedasi fra l' altro sentenza 29 novembre 1978, causa 83/78, Pigs Marketing Board, Racc . 1978, pag . 2347, in particolare pag . 2368 .
( 3 ) Vedasi sentenza 12 febbraio 1987, causa 221/85, Commissione contro Regno del Belgio, Racc . 1987, pag . 675, punti 9 e 10 della motivazione .
( 4 ) Vedasi in questo senso, quanto al diritto di stabilimento, la sentenza Reyners, 21 giugno 1976, causa 2/74, Racc . 1976, pag . 631 .
( 5 ) Sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Procureur du Roi / Dassonville, Racc . 1974, pag . 837 .
( 6 ) GU L 13 del 17 gennaio 1970, pag . 29 .
( 7 ) Causa 75/81, Blesgen / Stato belga, Racc . 1982, pag . 1211 .
( 8 ) Vedasi in particolare la sentenza 10 gennaio 1985, causa 229/83, Leclerc, Racc . 1985, pag . 1, in particolare pag . 31; sentenza 30 aprile 1986, cause riunite da 209 a 213/84, Tariffe aeree, Racc . 1986, pag . 1425 .
( 9 ) Sentenza Leclerc, punto 14 della motivazione; sentenza Tariffe aeree, punti 71 e 72 della motivazione .
( 10 ) Sentenza 10 luglio 1980, cause riunite 253/78 e da 1 a 3/79, Procureur de la République / Giry e Guerlain, Racc . 1980, pag . 2327, in particolare pag . 2374, punto 15 della motivazione .
( 11 ) Sentenza 31 maggio 1979, causa 22/78, Hugin c / Commissione, Racc . 1979, pag . 1869, a pag . 1899, punto 17 della motivazione .
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