Avviso legale importante
Conclusioni dell'avvocato generale Darmon del 28 febbraio 1991. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ITALIANA. - INADEMPIMENTO DI STATO - RILEVAMENTO STATISTICO DI TRASPORTI DI MERCE SU STRADA - MANCATA ESECUZIONE DI UNA SENTENZA DELLA CORTE. - CAUSA C-266/89.
raccolta della giurisprudenza 1991 pagina I-02411
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Con sentenza 11 luglio 1985 (1), la Corte ha constatato un inadempimento della Repubblica italiana derivante dal fatto che questo Stato non ha proceduto alla rilevazione statistica dei trasporti di merci su strada secondo le modalità previste dalla direttiva del Consiglio 12 giugno 1978, 78/546/CEE, relativa alla rilevazione statistica dei trasporti di merci su strada nell' ambito di una statistica regionale.(2)
2. Attualmente la Commissione chiede a codesta Corte di dichiarare che, continuando a non procedere alla rilevazione statistica dei trasporti di merci su strada secondo le modalità previste dalla direttiva di cui trattasi, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art. 171 del Trattato.
3. Il 22 giugno 1988, la Commissione inviava una lettera di diffida al governo italiano in quanto i dati forniti da quest' ultimo durante il periodo luglio 1985 - marzo 1988 non consentivano di ricostituire una o più delle sei tabelle previste dalla direttiva. Con lettere 1 e 18 luglio 1988, la rappresentanza permanente dell' Italia faceva pervenire svariate tabelle alla Commissione.
4. Nonostante queste informazioni la Commissione riteneva che i dati forniti dal governo italiano consentissero solo parzialmente di ricostruire il traffico nazionale e per nulla il traffico internazionale espresso in tonnellate secondo le modalità previste dalla direttiva di cui trattasi. Essa inviava, il 10 aprile 1989, un parere motivato all' Italia che faceva pervenire, il 28 giugno 1989, dati ulteriori che la Commissione ritiene tuttora incompleti sia per quanto riguarda il traffico nazionale che il traffico internazionale. L' attuale ricorso è stato presentato il 21 agosto 1989.
5. Solamente durante l' udienza il governo convenuto ha eccepito l' irricevibilità di questo ricorso in quanto quest' ultimo, essendo fondato sull' art. 171 del Trattato CEE, non può basarsi su comportamenti successivi alla citata sentenza 11 luglio 1985. Secondo la Repubblica italiana si tratta infatti di inadempimenti nuovi e diversi rispetto a quanto avrebbe formato oggetto del giudicato.
6. La Commissione ritiene che, tenuto conto della fase in cui è stata sollevata questa eccezione, la Corte debba escluderla dalla trattazione in quanto tardiva. Essa la ritiene in ogni caso infondata.
7. Innanzitutto, ci si chiede se ci si trovi di fronte ad un motivo di improcedibilità. Infatti l' art. 171 non istituisce un rimedio giurisdizionale specifico, ma impone allo Stato interessato un obbligo determinato: quello di adottare i provvedimenti che l' esecuzione della sentenza della Corte importa. Inoltre, è sempre un ricorso ai sensi dell' art. 169 ad essere proposto ove la Commissione ritenga che uno Stato non abbia correttamente dato esecuzione ad una sentenza. L' obbligo la cui inosservanza la Corte è quindi chiamata a constatare non è però più quello la cui violazione è stata accertata con la prima sentenza, ma quello che impone allo Stato interessato di adottare i provvedimenti che l' esecuzione delle decisioni della Corte importa. Orbene, asserendo che il presente ricorso erroneamente riguarda l' art. 171, l' Italia sostiene che in realtà comportamenti successivi alla vostra sentenza non possono essere invocati, nella fattispecie, come elementi costitutivi di una mancata esecuzione di quest' ultima. In altri termini, l' obbligo la cui inosservanza viene asserita non consentirebbe di accertare l' esistenza di un inadempimento. Ci si chiede se non si tratti in questo caso di contestare, in definitiva, il fatto che gli elementi costitutivi dell' inadempimento non ricorrono e che pertanto il ricorso non è fondato. Vero è però che nella sentenza Commissione / Regno del Belgio (3), mentre tale Stato aveva sollevato l' eccezione di irricevibilità di un ricorso riguardante l' art. 171 in quanto esso si sarebbe riferito ad un inadempimento diverso da quello oggetto della prima sentenza, codesta Corte non ha apparentemente rimesso in discussione il fatto che si trattasse in tal caso di un motivo di improcedibilità. Del resto, si tratta inoltre di opporsi all' esame di una nuova azione basata sull' inosservanza degli effetti di una sentenza in quanto proprio quest' ultima non può avere la portata che la ricorrente le attribuisce: in qualche modo un' eccezione di "cosa non giudicata". Pertanto si potrebbe essere indotti a ritenere che si tratti di un motivo di improcedibilità che, d' altronde, potrebbe essere rilevato d' ufficio dalla Corte così come l' eccezione di cosa giudicata (4).
8. Ciononostante, non è forse indispensabile che la Corte si pronunci sulla natura giuridica dell' "eccezione" sollevata dal governo convenuto. Se si trattasse di un mezzo attinente al merito, voi dovreste esaminare la fondatezza di tale argomentazione senza tener conto della fase in cui l' Italia l' ha invocato. Mi sembra infatti evidente che voi siate comunque obbligati a verificare la sussistenza degli elementi costitutivi dell' inadempimento, anche se lo Stato convenuto si astenesse dall' invocare il carattere erroneo dell' obbligo la cui inosservanza viene fatta valere.
9. Constaterò innanzitutto che la Commissione, nel parere motivato, aveva fatto riferimento ad un' inosservanza sia della direttiva che dell' art. 171. Invece il ricorso in sé si riferisce unicamente all' inosservanza di quest' ultima norma che deriverebbe dalla persistente mancata applicazione della direttiva di cui trattasi.
10. Quest' ultima prescrive in particolare, voglio ricordarlo, la comunicazione annuale alla Commissione, da parte di ogni Stato membro, di dati statistici annuali relativi ai trasporti effettuati dai veicoli immatricolati in questo Stato membro sul suo territorio (traffico nazionale) e tra questo Stato ed un altro Stato membro o uno Stato terzo (traffico internazionale). Gli Stati membri dovevano adottare le misure necessarie per conformarsi a questa direttiva entro e non oltre il 1 gennaio 1979.
11. Con la sentenza della Corte del 1985 è stato accertato che l' Italia non procedendo alla rilevazione statistica era venuta meno a questi obblighi. La Commissione aveva allora asserito, senza essere contestata dal governo italiano (che faceva valere le persistenti difficoltà dovute ad un attentato che aveva distrutto alla fine del 1979 il centro di elaborazione dei dati statistici del ministero dei Trasporti), che lo Stato convenuto aveva fornito solo dati incompleti per gli anni 1979 e 1980 in ordine al traffico internazionale. Alla Commissione non erano stati forniti dati relativi al traffico nazionale.
12. Ove si accolga la tesi del governo italiano, la sentenza della Corte non sortirebbe alcun effetto per quanto riguarda l' osservanza di tali obblighi per il periodo successivo alla sua pronuncia. Il suo unico effetto sarebbe, in definitiva, quello di obbligare a "riparare" l' inosservanza dei suoi obblighi per il periodo che ha preceduto la sentenza (o il parere motivato, se non addirittura la lettera di diffida). Nella fattispecie, ci si chiede quale sia l' interesse di una simile "riparazione" effettuata con molti anni di ritardo.
13. Il carattere particolarmente restrittivo che la Repubblica italiana sembra attribuire all' art. 171 del Trattato contrasta con il rigore dei termini da voi utilizzati per ricordare gli effetti della sentenza che accerta una trasgressione:
"L' accertamento, in una sentenza passata in giudicato nei confronti dello Stato membro interessato, della trasgressione degli obblighi impostigli dal diritto comunitario implica per le autorità nazionali competenti il divieto assoluto di applicare una norma nazionale riconosciuta incompatibile col Trattato e, se del caso, l' obbligo di adottare qualsiasi disposizione per facilitare la piena efficacia del diritto comunitario. Ne consegue che, per il solo effetto della sentenza che accerta la trasgressione, lo Stato membro è tenuto ad adottare, senza poter eccepire ostacoli di sorta, tutti i provvedimenti atti ad eliminare la trasgressione" (5).
14. Non intendo sollecitare questa decisione, ritenendo che l' esecuzione di una sentenza che accerta la trasgressione di un obbligo che incombe ad uno Stato in forza di una direttiva che gli impone un determinato comportamento consista nel porre fine definitivamente a tale trasgressione adottando tutti i provvedimenti necessari ad ottenere il risultato ad esso prescritto. Fintantoché sussiste la trasgressione degli obblighi, accertata con la sentenza della Corte, lo Stato non ha dato esecuzione a quest' ultima. Quest' analisi non può mutare qualora l' obbligo debba essere adempiuto non in un solo momento (esempio: l' adozione o la modifica di una normativa), ma con continuità come nel caso in esame.
15. Sarebbe singolarmente paradossale che, in considerazione del carattere "continuo" dell' obbligo che gli incombe, lo Stato interessato possa fare appello alla mancanza di effetti della sentenza successivi alla sua pronuncia.
16. Senza dubbio, nella fattispecie, i provvedimenti che l' esecuzione della sentenza importa coincidono esattamente con l' osservanza degli obblighi che la direttiva impone in ogni caso. Di conseguenza, l' inosservanza di questi ultimi rivela appunto l' assenza di provvedimenti di esecuzione della sentenza: non è posto fine alla trasgressione dello stesso obbligo.
17. Certo, rimane insoluto il problema se l' art. 171 possa venire invocato nei confronti dello Stato che, dopo aver effettivamente posto fine alla trasgressione dei suoi obblighi durante un lasso di tempo significativo, riprendesse ancora a violarli. In un caso simile si potrebbe discutere se gli effetti della sentenza siano o meno "esauriti". Non è invece consentito alcun dubbio quando si tratti, come nella fattispecie, della trasgressione continua da parte di uno Stato membro dello stesso obbligo.
18. Rimane quindi da esaminare appunto il problema se l' Italia abbia adottato i provvedimenti di esecuzione che la vostra sentenza importa.
19. Le mie osservazioni a tale proposito saranno brevi.
20. Il governo italiano non ha veramente contestato l' inadempimento ed ammette di non aver fornito completamente tutti i dati richiesti. Le sue conclusioni sono d' altra parte consistite in un invito rivolto alla Commissione a desistere dal proprio ricorso, viste le iniziative oramai assunte. Queste ultime - cioè l' indagine che sarebbe stata avviata dall' Istituto centrale di statistica - non possono evidentemente influire in alcun modo sulla constatazione dell' inadempimento dal momento che:
"anche se l' art. 171 del Trattato non precisa il termine entro il quale deve essere eseguita una sentenza, è pacifico che tale esecuzione deve avere inizio immediatamente e deve concludersi al più presto" (6).
21. Quanto all' importanza ridotta che avrebbero i dati non forniti, mi limiterò ad osservare che lo stesso Stato convenuto considera, da una parte, che i dati relativi al traffico locale sono forniti nelle loro "componenti generali", dall' altra, che mancano i dati relativi al traffico internazionale per gruppo di paesi.
22. Due osservazioni a tale proposito.
23. In primo luogo, la Commissione sottolinea giustamente che le statistiche che sono incomplete o non esatte al 100% sono inutilizzabili e che in ogni caso la regola de minimis non può applicarsi nell' ambito del procedimento di cui all' art. 169 del Trattato.
24. In secondo luogo, la Repubblica italiana precisa che la mancanza di dati per gruppo di paesi discende dall' impostazione stessa dell' indagine allora effettuata. Ricordo in questa sede semplicemente che,
"secondo una costante giurisprudenza, uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni proprie del suo ordinamento giuridico interno per giustificare l' inosservanza degli obblighi derivanti dal diritto comunitario" (6) .
25. Di conseguenza, invito codesta Corte a constatare che la Repubblica italiana, continuando malgrado la sentenza della Corte di giustizia 11 luglio 1985, a non dare applicazione alla direttiva del Consiglio 12 giugno 1978, 78/546/CEE, relativa alla rilevazione statistica dei trasporti di merci su strada nell' ambito di una statistica regionale, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art. 171 del Trattato CEE e a condannare lo Stato convenuto alle spese.
( *) Lingua originale: il francese.
( 1) Commissione / Repubblica italiana (causa 101/84, Racc. pag. 2629).
( 2) GU L 168, pag. 29.
( 3) Sentenza 3 febbraio 1988 (causa 391/85, Racc. pag. 579).
( 4) Ordinanza 1 aprile 1987, Ainsworth e a., punti 3 e 4 della motivazione (cause riunite 159/84, 267/84, 12/85 e 264/85, Racc. pag. 1579).
( 5) Ordinanza 28 marzo 1980, Commissione / Repubblica francese (cause riunite 24/80 e 97/80, Racc. pag. 1319, il corsivo è mio).
( 6) V., da ultimo, sentenza 19 febbraio 1991, Commissione / Regno del Belgio (causa C-375/89, Racc. pag. I-383).
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