Avviso legale importante
Conclusioni dell'avvocato generale Darmon del 12 luglio 1989. - THEO DAMMER CONTRO VZW SECUREX KINDERBIJSLAGFONDS E RIJKSDIENST VOOR KINDERBIJSLAG DER WERKNEMERS. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: ARBEIDSRECHTBANK ANTWERPEN - BELGIO. - PREVIDENZA SOCIALE DEI LAVORATORI MIGRANTI - PRESTAZIONI FAMILIARI. - CAUSA 168/88.
raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 04553
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . L' Arbeidsrechtbank di Anversa ha chiesto alla Corte di interpretare alcune disposizioni del regolamento ( CEE ) del Consiglio 14 giugno 1971, n . 1408, relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità ( 1 ) ( in prosieguo : il "regolamento n . 1408/71 "), a proposito di un problema di cumulo di prestazioni familiari richieste, per il figlio con essi residente nei Paesi Bassi, dal padre, in forza della legislazione del Regno del Belgio ove svolge attività di lavoro subordinato, e dalla madre, in forza della legislazione della Repubblica federale di Germania ove ella svolge il medesimo tipo di attività .
2 . Ex art . 13, n . 2, lett . a ), del regolamento n . 1408/71, "la persona che esercita un' attività subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro ". Secondo l' art . 73, n . 1, del medesimo regolamento, "il lavoratore subordinato soggetto alla legislazione di uno Stato membro (...) ha diritto, per i familiari residenti nel territorio di un altro Stato membro, alle prestazioni familiari previste dalla legislazione del primo Stato, come se risiedessero nel territorio di quest' ultimo ". Sulla base di queste norme, i coniugi Dammer, ambedue cittadini olandesi, ritengono di aver entrambi diritto alle prestazioni familiari per il figlio, previste dalla legislazione dello Stato ove rispettivamente lavorano e ne richiedono quindi il riconoscimento .
3 . A prima vista, il regolamento n . 1408/71 e il regolamento d' attuazione emanato dal Consiglio il 21 marzo 1972, n . 574 ( 2 ) ( in prosieguo : il "regolamento n . 574/72 "), non disciplinano in modo preciso un caso di cumulo come quello appena descritto . Si osserva, infatti, che fra le disposizioni specifiche in materia di prestazioni familiari l' art . 76 del regolamento n . 1408/71 ha previsto che "il diritto alle prestazioni o agli assegni familiari dovuti a norma degli artt . 73 o 74 è sospeso se, per l' esercizio di un' attività professionale, le prestazioni o gli assegni familiari sono dovuti anche a norma della legislazione dello Stato membro sul cui territorio risiedono i familiari ". La fattispecie che viene in rilievo è in realtà quella in cui uno dei genitori lavora in uno Stato membro ove il figlio effettivamente risiede, come dimostra del resto la norma d' attuazione di cui all' art . 10, n . 1, lett . b ), sub i ), del regolamento n . 574/72 . Vi si prevede che, nel caso di cumulo di prestazioni a vantaggio, rispettivamente, di un genitore che lavora in uno Stato membro e dell' altro genitore che esercita un' attività professionale sul territorio dello Stato membro ove risiede il figlio, sono dovute solo le prestazioni o assegni familiari di quest' ultimo Stato . Si osserva perciò che la situazione di diritti a prestazioni cumulati da un padre e da una madre occupati, ciascuno, in uno Stato membro differente - e distinto da quello di residenza del figlio - non è stata disciplinata in questa disposizione .
4 . Non potendo far riferimento alle clausole di priorità di cui agli artt . 76 del regolamento n . 1408/71 e 10, n . 1, lett . b ), sub i ), del regolamento n . 574/72, il giudice nazionale chiede se l' art . 73, n . 1 del citato regolamento n . 1408/71 possa essere interpretato nel senso che in una situazione come quella dei coniugi Dammer esiste una facoltà di scegliere lo Stato membro ove il figlio si considera residente e, tramite ciò, la legislazione in forza della quale saranno liquidate e pagate le prestazioni familiari . Com' è del resto espressamente indicato dal giudice "a quo" nella prima questione pregiudiziale, ciò condurrebbe, di fatto, a consentire ai genitori interessati la scelta dello Stato membro la cui legislazione prevede le prestazioni familiari più elevate .
5 . Non ritengo ammissibile una simile interpretazione della norma in oggetto . A mio parere anche se essa, combinata con l' art . 12, n . 1, del regolamento n . 1408/71, stabilisce l' illegittimità di un cumulo di prestazioni a vantaggio di genitori nella situazione dei coniugi Dammer, non vi si trova però formulata una regola di priorità "alla carta", cioè a discrezione dei genitori . Amerei dedicare le osservazioni che seguono, anzitutto all' illustrazione di questo punto di vista .
6 . Mi sembra escluso, in primo luogo, che l' art . 73, n . 1, del regolamento n . 1408/71 possa consentire di legittimare un cumulo di prestazioni . E vero che questa norma opera una finzione, in quanto afferma che un figlio va considerato come se risiedesse in uno Stato membro ove in realtà non risiede, ma ove lavora uno dei genitori . Essa quindi dà luogo a due finzioni quando i genitori lavorino ciascuno in uno Stato membro diverso, distinto da quello di residenza . Occorre però tener conto anche dell' art . 12, n . 1, del regolamento n . 1408/71, la cui prima proposizione recita : "Il presente regolamento non può conferire, né mantenere il diritto a beneficiare di più prestazioni della stessa natura riferentesi ad uno stesso periodo di assicurazione obbligatoria ". L' art . 73, n . 1 di detto regolamento non può perciò essere interpretato nel senso di conferire, per lo stesso figlio e per uno stesso periodo, il diritto al cumulo di prestazioni familiari previste dalla legislazione di due Stati membri ove i due genitori rispettivamente lavorano, pur residendo col figlio in un terzo Stato .
7 . Vorrei qui precisare che non appare molto convincente la tesi della Commissione secondo la quale l' art . 12 del regolamento n . 1408/71 riguarderebbe solo il cumulo di prestazioni da parte dello stesso avente diritto, mentre non si applicherebbe ad una situazione come quella dei coniugi Dammer, ove ciascuno dei genitori invoca il beneficio di prestazioni familiari . L' art . 12, n . 1 osta al "diritto a beneficiare di più prestazioni della stessa natura riferentesi ad uno stesso periodo di assicurazione obbligatoria ". Non mi sembra che questa formulazione escluda manifestamente dal campo di applicazione della norma un caso di cumulo di prestazioni familiari richieste da ciascuno dei due genitori per uno stesso figlio e per uno stesso periodo . La sentenza Bakker 20 aprile 1988 ( 3 ), invocata dalla Commissione, non mi pare in contrasto con questa impostazione . I punti della motivazione nn . 11 e 12 dimostrano chiaramente che è stato l' art . 12, n . 2, del regolamento n . 1408/71 ad essere da voi interpretato nel senso che riguarderebbe solo l' ipotesi in cui la stessa persona fruisce di più prestazioni . Aggiungo inoltre che l' interpretazione di quest' ultima disposizione, accolta dalla Corte, e da me sostenuta in sede di conclusioni, in riferimento al caso di prestazioni pensionistiche o ai superstiti pagate a due persone diverse, non sembra possa pregiudicare quella che andrebbe seguita riguardo a situazioni in cui ciascun genitore può aspirare al vantaggio di prestazioni familiari per uno stesso figlio e per gli stessi periodi . Non sono sicuro che una rigida considerazione del concetto di identità dell' avente diritto risponderebbe agli scopi generali del regolamento n . 1408/71 e, tramite questo, a quelli del trattato . Tornerò poi su questo punto ma, ripeto, ad essere in causa è per il momento l' art . 12, n . 1, di detto regolamento .
8 . Per di più mi sembra interessante osservare che alcune norme del regolamento n . 574/72 espressamente presentate, in tale atto, come norme di applicazione dell' art . 12 del regolamento n . 1408/71 si riferiscono incontestabilmente a casi di cumulo di prestazioni versate a più aventi diritto . Infatti l' art . 10, n . 1, lett . b ), sub i ), del regolamento n . 574/72, posto sotto la rubrica "applicazione dell' art . 12 del regolamento", mira a stabilire regole di priorità nel caso di cumulo di diritti a prestazioni familiari a favore, da un lato, di uno dei genitori secondo la legislazione dello Stato membro ove questi lavora e, dall' altro, dell' altro genitore secondo la legislazione dello Stato membro ove questi risiede con il figlio ( o i figli ). Se l' applicazione dell' art . 12 del regolamento n . 1408/71, come precisamente delineata in una norma del regolamento n . 574/72, riguarda casi di cumulo di prestazioni familiari derivanti da diritti a prestazioni per ciascun genitore di uno stesso figlio, ciò non significa forse che detto art . 12 possa essere interpretato come riferentisi ad alcune ipotesi di cumulo di prestazioni in favore di due aventi diritto ? Io ritengo di sì . Dal momento, infatti, che una delle disposizioni dello stesso regolamento n . 574/72 testimonia la possibilità di applicare l' art . 12, in materia di prestazioni familiari, a determinate fattispecie in cui dette prestazioni interessano ciascun genitore per gli stessi periodi, non penso che la condizione dell' "identità dell' avente diritto" basterebbe a giustificare che questo stesso articolo non trovi applicazione in altri casi di prestazioni familiari anch' esse riguardanti ciascun genitore di un figlio, sempre per il medesimo periodo .
9 . E per questa ragione che, a mio parere, una situazione come quella dei coniugi Dammer è disciplinata dall' art . 12, n . 1, del regolamento n . 1408/71 e che l' art . 73, n . 1 del medesimo regolamento, in connessione a detto art . 12, n . 1, può essere interpretato nel senso di escludere la possibilità di cumulare le prestazioni familiari, previste, per uno stesso figlio e per gli stessi periodi, dalla legislazione di ciascuno dei due Stati membri ove i genitori lavorano senza risiedervi .
10 . Tuttavia, se l' art . 73, n . 1, in connessione con l' art . 12, n . 1, enuncia un divieto di cumulo in un caso come quello dei coniugi Dammer, per contro esso non stabilisce le modalità di effettivo versamento delle prestazioni familiari ai genitori interessati . Ciò in quanto l' art . 12, n . 1 detta una regola comunitaria anticumulo di carattere generale, mentre la precisazione delle modalità di effettivo versamento delle prestazioni nelle varie fattispecie è demandata a norme d' attuazione . In materia di prestazioni familiari, il regolamento n . 574/72 ha previsto al citato art . 10, n . 1, lett . b ), sub i ), l' ordine di priorità fra prestazioni dovute secondo le legislazioni di diversi Stati membri . Quando uno dei genitori abbia diritto, ex art . 73, n . 1, del regolamento n . 1408/71, alle prestazioni familiari previste dalla legislazione dello Stato membro del proprio luogo di lavoro, mentre nel contempo l' altro genitore esercita un' attività lavorativa nello Stato membro di residenza, ove si trova il figlio ed ove egli ha diritto a prestazioni familiari, vengono corrisposte solo queste ultime restando invece sospeso il diritto alle prime . Ora, i regolamenti nn . 1408/71 e 574/72 non hanno previsto alcuna "regola di priorità" per il caso in cui due genitori chiedano prestazioni familiari nel rispettivo Stato membro del luogo di lavoro, pur risiedendo col figlio in un terzo Stato membro .
11 . A mio parere non si può ovviare a questa lacuna legislativa con un' interpretazione secondo la quale i genitori potrebbero scegliere la legislazione regolatrice dell' effettivo versamento delle prestazioni . Nella disciplina comunitaria in materia di previdenza sociale non si rinviene il minimo appiglio per una simile interpretazione, la quale tenderebbe a far gravare sistematicamente l' effettivo onere delle prestazioni sugli enti competenti dello Stato membro la cui legislazione prevede gli importi più elevati . Una simile prospettiva di "dumping sociale all' inverso" mi sembra del resto affatto estranea agli scopi del trattato e dei relativi regolamenti di attuazione . Ciò mi porta a ritenere che la prima questione pregiudiziale debba essere risolta in senso negativo .
12 . Penso tuttavia che la Corte, una volta esclusa la tesi ermeneutica della "libera scelta", da parte dei genitori, della legislazione in base alla quale saranno effettivamente versate le prestazioni, non possa attenersi al mero accertamento dell' assenza di una regola di diritto comunitario sulle condizioni del pagamento in un caso come quello dei coniugi Dammer . Una simile posizione, infatti,significherebbe lasciare libero corso alle norme nazionali anticumulo . Perciò, nell' ipotesi dei coniugi Dammer, la Commissione ci ha indicato che, mancando nel diritto comunitario una via di uscita al divieto di cumulo posto dall' art . 12, n . 1, del regolamento n . 1408/71 - come quella di cui all' art . 10, n . 1, lett . b ), sub i ), del regolamento n . 574/72, sotto forma di clausola di priorità - il fuoco incrociato delle clausole anticumulo belghe e tedesche poteva condurre all' effettivo versamento di prestazioni d' importo molto ridotto .
13 . La situazione in cui si trova la Corte è in realtà veramente paradossale . L' art . 12, n . 1, del regolamento n . 1408/71 stabilisce una regola anticumulo che include ipotesi come quelle dei coniugi Dammer, ma nessuna norma comunitaria d' attuazione precisa a chi spetti l' effettivo pagamento delle prestazioni e secondo quale importo . Secondo la Commissione, le norme anticumulo nazionali diventano allora operative senza essere temperate dall' applicazione dell' art . 7, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 574/72 . Secondo detta norma, quando l' applicazione dell' art . 12, n . 1, del regolamento n . 1408/71 comporti la riduzione o la concomitante sospensione di prestazioni, ciascuna di esse "non può essere ridotta né sospesa per un importo superiore all' importo ottenuto dividendo l' ammontare su cui verte la riduzione o la sospensione ai sensi della legislazione in base alla quale tale prestazione è dovuta, per il numero delle prestazioni soggette a riduzione o a sospensione cui il beneficiario ha diritto ". Ora, la Commissione ritiene che le clausole anticumulo nazionali operanti in una situazione come quella dei coniugi Dammer non rientrano nel citato art . 12, n . 2 e non sono quindi disciplinate dall' art . 7, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 574/72 . A suo parere, l' art . 12, n . 2 si applica solo nell' ipotesi di cumulo di prestazioni a favore di uno stesso beneficiario, nel senso più stretto del termine "uno ".
14 . Altrimenti detto, ove si accolga l' analisi della Commissione, l' apparente silenzio del diritto comunitario lascia aperta la via alle clausole anticumulo nazionali e, nel contempo, sembra ignorarne gli effetti . Ritengo che tale iniquità debba spingere ad esaminare se l' interpretazione data dalla Commissione all' art . 12, n . 2, del regolamento n . 1408/71 non sia eccessivamente restrittiva . Come ho già lasciato intendere, a mio parere né la lettera di questa norma né la motivazione della citata sentenza Bakker vietano di ritenere che ricadano sotto l' art . 12, n . 2 le clausole di riduzione previste dalla legislazione di uno Stato membro nel caso di cumulo delle prestazioni familiari versate a un genitore, con quelle versate all' altro genitore per lo stesso figlio e per lo stesso periodo .
15 . Uno degli scopi del regolamento n . 1408/71 è di evitare che le norme comunitarie di coordinamento in materia di previdenza sociale comportino "cumuli ingiustificati" ( 4 ). Le norme in materia di cumulo di prestazioni debbono rispondere, in linea di principio, a questo scopo . Per prestazioni di vecchiaia o di invalidità è del tutto comprensibile una rigida accezione della nozione di identità dell' avente diritto . "A priori" non si vede, infatti, che cosa conferirebbe un carattere ingiustificato ad una situazione in cui dette prestazioni siano dovute a persone distinte . Tuttavia, una rigida interpretazione di questa nozione di identità dell' avente diritto in materia di prestazioni familiari avrebbe, senza apparente giustificazione, l' effetto di sottrarre talune ipotesi di cumulo alla sfera di applicazione delle norme in questione . Sarebbe questo il caso di situazioni in cui ciascun genitore può richiedere prestazioni familiari per uno stesso periodo e per lo stesso figlio . Un' interpretazione che conduca ad un simile risultato non mi sembrerebbe conforme allo scopo di evitare i "cumuli ingiustificati ". Essa, inoltre, sembra contraddetta in certo qualmodo dall' art . 10, n . 1, lett . b ), sub i ), del regolamento n . 574/72 che, come si è visto, enuncia una norma anticumulo per una situazione in cui ciascun genitore possa chiedere prestazioni familiari per lo stesso figlio .
16 . Penso, perciò, che vada piuttosto accolta un' interpretazione della nozione di identità dell' avente diritto conforme allo scopo di evitare cumuli ingiustificati per tutti i tipi di prestazione disciplinati dalla normativa comunitaria . Ora, è insito nella natura di talune di queste, come le prestazioni familiari, il dar luogo a "cumuli ingiustificati", ai sensi del preambolo del regolamento n . 1408/71, a favore di due aventi diritto . Di conseguenza, non è opportuna un' interpretazione rigida della nozione di identità dell' avente diritto .
17 . Aggiungo che, diversamente da quanto si potrebbe credere, un' interpretazione rigida che circoscriva la portata del divieto di cumulo non avrebbe il risultato di consentire ai genitori di sommare le prestazioni . Si può avere, al contrario, l' "effetto perverso" di un' applicazione troppo rigorosa della nozione di identità dell' avente diritto, come dimostra la situazione dei coniugi Dammer . Il fatto che una tale situazione sfugga al campo di applicazione dell' art . 12, n . 2, del regolamento n . 1408/71 non la metterebbe al riparo dal gioco delle clausole nazionali anticumulo, ma porrebbe piuttosto l' azione di dette clausole al riparo dal gioco della "regola di temperamento" prevista dall' art . 7, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 574/72 . Ciò può avere l' effetto che, lungi dal cumulare le prestazioni, i genitori le percepiscano solo in misura molto ridotta, in ragione di un "cumulo di clausole nazionali anticumulo ".
18 . Ritengo perciò che la nozione di identità dell' avente diritto, cui sembra riferirsi l' art . 12, n . 2, del regolamento n . 1408/71, vada interpretata in modo da non sottrarre al campo di applicazione di detta norma situazioni in cui ciascun genitore può chiedere, nello Stato membro ove lavora senza risiedervi, prestazioni familiari per lo stesso figlio e per lo stesso periodo . Di conseguenza, l' applicazione a questa fattispecie di clausole anticumulo nazionali è disciplinata dalla "regola di temperamento" dell' art . 7, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 574/72 . E in questo senso che propongo di risolvere la seconda questione pregiudiziale .
19 . La Commissione, che dal canto suo ha suggerito un' applicazione analogica del citato art . 7, n . 1, lett . a ) alla fattispecie dei coniugi Dammer, ha aggiunto che, conformemente alla giurisprudenza Kromhout ( 5 ), detta applicazione dovrebbe essere accompagnata dalla garanzia che, se il totale dei due importi nazionali ridotti in virtù delle norme anticumulo interne è inferiore all' importo nazionale più elevato, dev' essere versato un supplemento, pari alla differenza fra quest' ultimo importo e il totale, a carico dell' istituzione dello Stato membro la cui normativa prevede l' importo più elevato . Il richiamo alla giurisprudenza Kromhout può stupire, in quanto, secondo le spiegazioni fornite in udienza dalla Commissione, la pura e semplice applicazione dell' art . 7, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 574/72 conduce ad attribuire ai genitori una somma totale pari alla prestazione più elevata . Tuttavia, può non essere inutile riferirsi alla giurisprudenza Kromhout nella soluzione dei quesiti del giudice nazionale, potendo sussistere un dubbio sui reali effetti del citato art . 7, n . 1, lett . a ).
20 . Osservo, infine, che la soluzione della seconda questione pregiudiziale ex art . 12, n . 2, del regolamento n . 1408/71 non sembra esigere una precisazione del termine iniziale di applicazione del divieto di cumulo . E un' opinione che si basa su due ordini di considerazioni .
21 . In primo luogo, va constatato che nell' ambito della norma in causa questa precisazione riguarderebbe date di applicazione di clausole anticumulo di diritto interno . Ora, con tutta verosimiglianza queste date sono fissate da norme nazionali . Di conseguenza, una presa di posizione in merito potrebbe condurre la Corte ad interpretare il diritto nazionale, il che esula dalla sua competenza .
22 . Mi sembra, inoltre, che il ragionamento alla base delle soluzioni da me suggerite renda privo di oggetto il quesito del giudice "a quo" sulla data di applicazione del divieto di cumulo . Se, in una situazione come quella dei coniugi Dammer, l' art . 12, n . 1 vieta il cumulo di prestazioni familiari della stessa natura e per uno stesso periodo, e se - non essendosi concretizzato questo diritto, in assenza di una norma di attuazione analoga all' art . 10, n . 1, lett . b ), sub i ), del regolamento n . 574/72 - si applicano le clausole nazionali anticumulo di cui all' art . 12, n . 2, temperate dall' art . 7, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 574/72, solo due ipotesi sono ipotizzabili . La prima è quella in cui la legislazione di due Stati membri preveda un diritto a prestazioni per uno stesso figlio e per uno stesso periodo . Il cumulo, materialmente possibile, non può allora realizzarsi giuridicamente secondo le modalità che si sono esposte . La seconda è quella in cui non vi sia "doppia previsione" di un diritto a prestazioni per lo stesso figlio e per lo stesso periodo . Non vi è allora nemmeno la possibilità materiale di cumulo . In queste condizioni, non vedo per quale scopo si debba determinare la data di applicazione del divieto di cumulo . Occorrerebbe ipotizzare che il "divieto di cumulo" subentri ad una situazione di cumulo "legittimo", ma un tale cumulo non trova posto nello schema da me descritto .
23 . Concludo quindi proponendo di dichiarare quanto segue :
"1 ) L' art . 73, n . 1, del regolamento n . 1408/71 osta a che una coppia di genitori, che lavorano in due Stati membri diversi da quello di comune residenza assieme al figlio, operino una scelta in base alla quale detto figlio verrebbe considerato residente in uno solo degli Stati del luogo di lavoro, mentre il diritto all' effettivo versamento delle prestazioni familiari si fonderebbe sulla sola legislazione di quest' ultimo Stato .
2 ) Le clausole di riduzione, sospensione o soppressione, previste dalle legislazioni dei due Stati del luogo di lavoro in ragione di un cumulo delle prestazioni familiari dovute, in ciascuno di essi, ad uno dei genitori ai sensi del citato art . 73, n . 1, rientrano nel campo di applicazione dell' art . 12, n . 2, del regolamento n . 1408/71 e di conseguenza i loro effetti sono limitati dall' art . 7, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 574/72, il totale delle somme corrisposte non potendo essere inferiore all' importo della prestazione più elevata ".
(*) Lingua originale : il francese .
( 1 ) GU L 149, pag . 2 .
( 2 ) GU L 74, pag . 1 .
( 3 ) Causa 151/87, Racc . pag . 2009 .
( 4 ) Settimo considerando del regolamento n . 1408/71 .
( 5 ) Causa 104/84, sentenza 4 luglio 1985, Racc . pag . 2205 .
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