CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CLAUS GULMANN
presentate il 2 giugno 1992 ( *1 )
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Una società francese, la SGEEM (Société generale d'entreprises électro-mécaniques), ed il suo direttore hanno proposto un ricorso contro la Banca europea per gli investimenti diretto ad ottenere la condanna della Banca a risarcire il danno che i ricorrenti ritengono di avere subito a seguito del comportamento illecito della Banca. Il ricorso è proposto ai sensi del combinato disposto degli artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato CEE. La Banca ha chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato. La Commissione è intervenuta a sostegno della Banca.
La Sesta Sezione, cui era stata assegnata la causa, ha ritenuto che occorresse applicare l'art. 95, n. 3, del regolamento di procedura e rinviare la causa al plenum della Corte affinché si pronunci sulla ricevibilità della stessa.
2.
In breve, gli antefatti sono i seguenti:
La Repubblica del Mali prevedeva di far costruire una linea elettrica ad alta tensione tra due città. Il Mah desiderava fruire di un aiuto finanziario della Comunità in conformità alle norme della convenzione di Lomé. La Comunità decideva di finanziare una parte del progetto con le risorse del sesto Fondo europeo di sviluppo. Il Mali chiedeva poi un finanziamento della Banca europea per gli investimenti (in prosieguo: la «Banca» o la «BEI»), sotto forma di prestito di capitali di rischio, ai sensi dell'art. 199 della convenzione di Lomé. Il contratto di finanziamento tra il Mali e la BEI, che agiva per conto della Comunità, veniva sottoscritto nel 1988. Per il progetto veniva bandita una gara d'appalto. La società ricorrente era una delle offerenti. La sua offerta era la più bassa. Le competenti autorità del Mali avevano fatto ricorso ad una società canadese per preparare il bando di gara e per fornire la propria assistenza nella scelta dell'aggiudicatario. In un primo tempo la società canadese sconsigliava di assegnare l'appalto alla società ricorrente. Tuttavia, dopo lunghe riflessioni le competenti autorità del Mali decidevano di assegnare l'appalto alla società ricorrente. La Banca prendeva atto di questa decisione, ma rendeva noto che non avrebbe potuto finanziare il progetto se fosse stata accolta l'offerta della società. La Banca motivava la sua decisione affermando di ritenere che l'offerta della società ponesse taluni problemi.
In seguito le autorità del Mali decidevano di stipulare il contratto con una società diversa dalla società ricorrente. Nel caso di specie i ricorrenti sostengono che, a causa del comportamento della Banca, non è stato aggiudicato l'appalto alla società e che tale comportamento era illecito.
Osservazioni introduttive in ordine alla competenza della Corte a conoscere della causa
3.
L'art. 178 del Trattato CEE dispone che:
«La Corte di giustizia è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni di cui all'art. 215, secondo comma».
L'art. 215, secondo comma, del Trattato dispone che:
«In materia di responsabilità extracontrattuale, la Comunità deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni».
Fino ad ora la Corte di giustizia non aveva avuto occasione di pronunciarsi sul se fosse competente, ai sensi degli artt. 178 e 215, secondo comma, a conoscere di azioni in materia di responsabilità extracontrattuale promosse contro la BEI. Da quando è stata istituita la Banca, vale a dire da oltre 30 anni, nessuna azione di questo tipo è stata prima proposta dinanzi alla Corte di giustizia o, che io sappia, dinanzi ad altri giudici.
Pertanto non si può affermare che si tratti di una questione che presenta un'estrema rilevanza pratica. Al contrario, la questione è importante dal punto di vista dei principi, in particolare in quanto pone il problema della particolare posizione della Banca nel sistema del Trattato, che può incidere anche in altri settori. La questione fondamentale è se la Banca, nell'ambito dell'art. 215, possa essere considerata una delle istituzioni della Comunità, che può, in quanto tale, far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità.
4.
Le parti del giudizio e la Commissione concordano nel ritenere che la questione richieda una soluzione affermativa. È vero che tale unanimità richiama l'attenzione, in particolare perché gli argomenti a favore di una soluzione positiva sono validi. Tuttavia, l'unanimità fa sorgere anche talune difficoltà. È evidente che il problema della competenza della Corte di giustizia è una questione che la Corte deve risolvere ex officio e che in questo ambito la Corte deve anche esaminare gli eventuali argomenti a favore di una soluzione negativa. Devo pertanto chiedermi anche se sussistano tali argomenti.
Le parti hanno sostenuto che dalla giurisprudenza della Corte si evince che l'art. 215, secondo comma, può essere interpretato in modo da comprendervi anche la Banca e che non vi sono argomenti sostanziali che infirmano tale interpretazione, ma anzi ci sono buone ragioni per giungere a questo risultato.
5.
A mio parere è indubbio che la questione non è così semplice come sembra emergere dalle memorie delle parti ( 1 ). Alla Banca è stata attribuita una posizione particolare nel sistema organizzativo del Trattato e vi erano ragioni rilevanti per questa scelta. Come vedremo in prosieguo, la Corte di giustizia ha sottolineato la posizione ambivalente della Banca nel sistema organizzativo del Trattato e non è affatto evidente se la Banca vada considerata una delle istituzioni della Comunità nel contesto dell'art. 215, secondo comma, o se occorra respingere tale interpretazione. La prima interpretazione avrebbe la conseguenza che:
—
la Corte di giustizia sarebbe in via esclusiva competente a conoscere di tutte le azioni in materia di responsabilità extracontrattuale promosse contro la Banca, cosicché i giudici nazionali (in ogni caso quelli degli Stati membri) dovrebbero dichiararsi incompetenti per tali azioni promosse contro la Banca, e
—
le norme sostanziali in base alle quali la controversia dev'essere decisa sarebbero i «principi generali comuni ai diritti degli Stati membri».
La scelta della seconda interpretazione comporterebbe che:
—
il ricorrente potrebbe scegliere di promuovere l'azione nel domicilio della Banca o dinanzi al Tribunale del luogo in cui l'evento dannoso si è verificato ( 2 ), e
—
le norme sostanziali che consentono di dirimere la controversia sarebbero quelle che sono definite dalle pertinenti norme di diritto internazionale privato applicabile in forza della lex fori.
L'interpretazione scelta può quindi avere una concreta rilevanza non solo per la Banca, ma anche per le persone fisiche e giuridiche che ritengono di avere un diritto al risarcimento da parte della Banca.
6.
Il naturale punto di partenza di una presa di posizione in ordine alla questione è l'art. 29 dello statuto della Banca, che figura in un protocollo allegato al Trattato CEE. L'art. 29 dispone che:
«Le controversie tra la Banca, da una parte, e i suoi creditori, i suoi debitori o terzi, dall'altra, sono decise dalle giurisdizioni nazionali competenti, fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia.
La Banca deve eleggere domicilio in ognuno degli Stati membri. Tuttavia, essa può, in un contratto, procedere ad un'elezione speciale di domicilio o prevedere una procedura arbitrale».
La norma corrisponde nel suo principio all'art. 183 del Trattato CEE, il quale dispone che:
«Fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia dal presente Trattato, le controversie nelle quali la Comunità sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali».
Il Trattato parte quindi dal principio che le istituzioni e gli organi istituiti dal Trattato non godono dell'immunità giurisdizionale. L'azione può essere promossa dinanzi ai giudici nazionali, a meno che dal Trattato non risulti che le azioni devono essere promosse dinanzi alla Corte di giustizia.
7.
Ancora su questo punto, l'ordinamento giuridico comunitario si distingue nettamente dalle norme che si applicano alle organizzazioni internazionali. Abitualmente gli Stati, nel creare organizzazioni internazionali, attribuiscono loro un'ampia immunità giurisdizionale, che si applica tanto se le organizzazioni agiscono juri imperii, quanto se agiscono juri gestionis. Tuttavia, vi è comunque un'importante eccezione a questo principio. Le organizzazioni finanziarie internazionali non godono dell'immunità giurisdizionale. Entro certi limiti esse possono essere perseguite dinanzi ai giudici nazionali. Ciò si spiega in genere col fatto che tale regime giuridico è necessario per garantirsi la fiducia dei mutuanti nell'ambito dei prestiti concessi dalle istituzioni finanziarie ( 3 ). Nonostante questa spiegazione, si riconosce che qualsiasi azione può essere intentata contro le istituzioni finanziarie, vale a dire anche quelle che non hanno origine in rapporti contrattuali. Questo ad esempio, vale per la Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo («Banca mondiale»), creata nel 1947, e per la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, creata nel 1990 ( 4 ).
Stando così le cose, si potrebbe sostenere che in materia processuale la posizione giuridica della BEI dovrebbe essere la stessa di quella delle organizzazioni finanziarie internazionali, e che la Banca, al pari delle organizzazioni finanziarie internazionali, potrebbe essere citata dinanzi ai giudici nazionali. Ma allora si ignorerebbe il fatto che, ai sensi dell'art. 29 dello Statuto della Banca, i giudici nazionali sono competenti nei confronti della Banca soltanto «fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia».
8.
Di conseguenza, la questione principale che si pone per quanto riguarda la Banca non è di accertare se il suo comportamento sia sottratto al controllo dei tribunali, ma se questo controllo debba essere di competenza della Corte di giustizia o dei giudici nazionali. Dal dettato dell'art. 29 si evince che la questione va risolta interpretando le norme del Trattato CEE che attribuiscono competenza alla Corte di giustizia.
Ciò comporta che il se la Corte di giustizia sia competente a conoscere delle aziom in materia di responsabilità extracontrattuale promosse contro la Banca dipende dall'interpretazione dell'art. 215, secondo comma, del Tranato.
Se la Banca sia interessata dall'art. 215, secondo comma, del Trattato
9.
La giurisprudenza della Corte contiene elementi importanti per la comprensione della posizione della Banca nel sistema giurisdizionale e, più in generale, nell'organizzazione della Comunità.
10.
Nella sentenza 15 giugno 1976, Mills/BEI ( 5 ), la Corte di giustizia ha preso posizione sul se l'art. 179 del Trattato, ai termini del quale «la Corte di giustizia è competente a pronunciarsi su qualsiasi controversia tra la Comunità e gli agenti di questa (...)», riguardi anche le controversie tra la Banca e i suoi agenti. A questo proposito la Corte di giustizia ha deciso che la sua competenza a dirimere queste controversie non era esclusa dall'art. 180 del Trattato, che attribuisce espressamente alla Corte di giustizia la competenza a dirimere talune controversie nelle quali la Banca è parte in causa. Al riguardo la Corte di giustizia ha dichiarato che:
«Questa disposizione si limita a riconoscere al Consiglio di amministrazione della Banca poteri analoghi a quelli riconosciuti dall'art. 169 alla Commissione e a sottoporre le deliberazioni del Consiglio dei governatori e quelle del Consiglio di amministrazione alla stessa competenza della Corte di giustizia di quella attribuita dall'art. 173 nei confronti degli atti del Consiglio e della Commissione;
questa natura integrativa dell'art. 180 conferma quindi la conclusione che, nel menzionare la Comunità, l'art. 179 del Trattato non ne esclude la Banca» (punti 16 e 17 della motivazione).
Per la stessa ragione sembra certo che l'esistenza dell'art. 180 del Trattato non esclude neppure che la Banca possa rientrare nella competenza che la Corte di giustizia detiene ai sensi del combinato disposto degli artt. 178 e 215, secondo comma.
D'altronde, la Corte di giustizia ha basato la sua competenza a pronunciarsi ai sensi dell'art. 179 sulle controversie tra la Banca e i suoi agenti sul fatto che il personale della Banca era collocato, dall'art. 22 del Protocollo sui privilegi e le immunità delle Comunità europee, in una posizione giuridica identica a quella del personale delle istituzioni della Comunità.
La sentenza, che è manifestamente corretta, mostra come la Corte di giustizia sia pronta ad applicare anche alla Banca le norme attributive di competenza del Trattato, in ogni caso quando la posizione della Banca e delle istituzioni comunitarie è analoga per quanto riguarda gli aspetti pertinenti.
Si deve anche rilevare che nella causa Mills la Corte di giustizia ha sottolineato che la Banca è un organismo comunitario, pur mettendo in evidenza la distinzione che il Trattato fissa tra le istituzioni della Comunità, da un lato, e la Banca, dall'altro. Nel punto 14 della motivazione, la Corte ha dichiarato che:
«Si deve perciò concludere che coi termini ”qualsiasi controversia tra la Comunità e gli agenti di questa” l'art. 179 non si limita alle sole istituzioni della Comunità ed al loro personale, ma comprende altresì la Banca in quanto organo comunitario istituito e munito di personalità giuridica in forza del Trattato» ( 6 ).
In questa fase occorre forse citare il fatto che le disposizioni che attribuiscono in modo certo alla Corte di giustizia la competenza a conoscere delle cause in cui la Banca è parte, vale a dire gli artt. 179 e 180, riguardano controversie che vertono su situazioni interne alla Comunità. La presente fattispecie è la prima nella quale la Corte di giustizia deve pronunciarsi sul se possano essere promosse dinanzi ad essa azioni contro la Banca per quanto riguarda i rapporti esterni di quest'ultima, vale a dire i suoi rapporti con persone fisiche e giuridiche che non fanno parte del sistema organizzativo della Comunità.
11.
Nella sentenza 3 marzo 1988, Commissione/BEI ( 7 ), la Corte di giustizia ha avuto modo di esaminare la posizione detenuta dalla Banca nel sistema organizzativo e funzionale del Trattato. La causa verteva sulla misura in cui l'imposta versata dal personale della Banca fosse riscossa a profitto della Banca o a profitto della Comunità. Era pacifico che le disposizioni di cui trattasi relative all'imposta andavano interpretate nel senso che l'imposta doveva spettare alla Comunità. Ma avverso questa interpretazione la Banca ha sostenuto:
«(...) di non essere né un'istituzione né un servizio delle Comunità, ma di godere nei confronti di queste di una posizione autonoma per il suo status giuridico, per la sua composizione, per la sua struttura istituzionale, nonché per la natura e l'origine delle sue entrate che nulla debbono al bilancio delle Comunità» (punto 27 della motivazione).
In particolare, la Corte ha dichiarato al riguardo che:
«Invero, la Banca è dotata, in forza dell'art. 129 del Trattato, di una personalità giuridica distinta da quella della Comunità ed è amministrata e gestita da suoi organi, secondo le regole del suo Statuto. Per svolgere i compiti affidatile dall'art. 130 del Trattato la Banca dev'essere in grado di agire con piena indipendenza sui mercati finanziari, alla stregua di qualsiasi altra Banca. Infatti, il finanziamento della Banca non è garantito da un bilancio, ma dalle risorse proprie della stessa, segnatamente dal capitale versato dagli Stati membri e dai fondi presi a prestito sui mercati finanziari. Infine, la Banca redige un bilancio annuale nonché un conto perdite e profitti, verificati annualmente da un comitato nominato dal Consiglio dei governatori.
Tuttavia, il riconoscimento alla Banca di siffatta autonomia funzionale e istituzionale non ha la conseguenza di distaccarla completamente dalle Comunità e di sottrarla a qualsiasi norma di diritto comunitario. Infatti, emerge in particolare dall'art. 130 del Trattato che la Banca ha il compito di contribuire alla realizzazione degli scopi della Comunità e pertanto si colloca, in base al Trattato, nel contesto comunitario.
La posizione della Banca è pertanto ambivalente nel senso che essa è caratterizzata da un'autonomia per quanto riguarda la gestione dei propri affari, segnatamente nel campo delle operazioni finanziarie, e da uno stretto legame con la Comunità per quanto riguarda i suoi scopi. È del tutto compatibile con detta ambivalenza che le disposizioni generalmente vigenti per l'imposizione del personale nell'ambito comunitario siano valide anche per il personale della Banca. Questa considerazione vale segnatamente per quanto riguarda la norma secondo cui l'imposta controversa è riscossa a profitto del bilancio delle Comunità. Infatti, questa destinazione non può, contrariamente a quanto sostenuto dal Consiglio dei governatori, compromettere l'autonomia funzionale e la reputazione della Banca quale organismo indipendente sui mercati finanziari poiché non incide né sul capitale né sulla gestione stessa della Banca» (punti 28-30 della motivazione).
È importante il fatto che in questa motivazione la Corte di giustizia affermi che la posizione della Banca nel sistema del Trattato è ambivalente. È pacifico che dal Trattato e, in ispecie, dal suo art. 130 risulta che la Banca ha il compito di contribuire alla realizzazione degli scopi della Comunità e, pertanto, si colloca nel contesto comunitario, ed è altrettanto pacifico che la Banca è dotata, in forza dell'art. 129 del Trattato, di una personalità giuridica distinta da quella della Comunità, la cui personalità giuridica discende dall'art. 210 del Trattato. La Corte di giustizia afferma che la personalità giuridica distinta della Banca trova spiegazione nella necessità di consentire alla Banca stessa di agire con piena indipendenza, atta stregua di qualsiasi altra banca, sui mercati finanziari, perché possa svolgere i compiti affidatile dall'art. 130 del Trattato. Il ragionamento della Corte mostra come, interpretando le disposizioni comunitarie interessate, essa attribuisca importanza alla questione se l'applicazione di queste norme alla Banca possa compromettere l'autonomia finanziaria della stessa o la sua reputazione di organismo indipendente sui mercati finanziari.
12.
Le due sentenze forniscono quindi un contributo importante, ma non determinante, per 1 interpretazione dell art. 215, secondo comma, di cui trattasi nel caso di specie.
13.
Il primo elemento importante per l'interpretazione è che la Corte di giustizia ha considerato la Banca un organismo comunitario. Ciò comporta a mio avviso che la personalità giuridica distinta delL Banca non osta di per sé ad un'interpretazione dell'art. 215, secondo comma, secondo la quale la Banca può far sorgere la responsabilità della Comunità, con il palese limite che la concretizzazione della responsabilità, vale a dire il pagamento di eventuali risarcimenti, dev'essere effettuata con i fondi propri della Banca e non a carico del bilancio della Comunità.
14.
È più problematico superare la difficoltà insita nel fatto che la Comunità, stando aüa lettera dell'art. 215, secondo comma, è responsabile soltanto dei danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti ( 8 ). Come ho detto, nella causa Mills la Corte di giustizia è partita, giustamente a mio giudizio, dal principio che la Banca non è un'istituzione della Comunità. L'elenco delle istituzioni della Comunità di cui all'art. 4 del Tranato non comprende la Banca ed essa non è del resto neppure menzionata attualmente nella quinta parte del Trattato relativa alle istituzioni della Comunità. Le disposizioni fondamentali relative alla Banca figurano negli artt. 129 e 130, nel titolo IV della terza parte del Trattato, che si occupa della politica della Comunità. Questa distinzione tra la Banca, da un lato, e le istituzioni della Comunità, dall'altro, è una naturale conseguenza della posizione particolare della Banca nel sistema organizzativo del Trattato, che è evidenziata dalla sua personalità giuridica distinta. Questa posizione non è rimessa in discussione dalle modifiche del Trattato decise nel Trattato sull'Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992. È vero che le disposizioni introduttive del Trattato sono integrate da una nuova disposizione, vale a dire l'art. 4 B, secondo cui è istituita una Banca europea per gli investimenti, e gli artt. 129 e 130 del Trattato sono trasferiti nella quinta parte del Trattato relativa alle istituzioni della Comunità. Comunque, la Banca non è tuttora definita istituzione della Comunità ai sensi dell'art. 4 e l'inserimento della Banca nella quinta parte del Trattato figura in un capitolo 5 separato, distinto dal capitolo 1, che riguarda le istituzioni della Comunità.
Di conseguenza, la Banca non può essere considerata una delle istituzioni della Comunità nel senso in cui questa nozione è definita nell'art. 4 del Trattato, ed è ovvio presupporre che questa nozione sia stata usata anche nell'art. 215, secondo comma ( 9 ).
Tuttavia, a mio parere, non è escluso che l'art. 215, secondo comma, possa essere interpretato in modo estensivo, per cui la Banca verrebbe equiparata alle istituzioni della Comunità ai fini dell'applicazione della disposizione. Le norme del Trattato relative alla competenza della Corte di giustizia sono state in una certa misura, limitata, interpretate estensivamente allorché la Corte di giustizia ha ritenuto che vi fossero motivi validi per farlo (v., ad esempio, la sentenza 22 maggio 1990, Parlamento/Consiglio ( 10 )). Ritengo, pertanto, giustificata un'interpretazione estensiva dell'art. 215, secondo comma, se sussistono valide ragioni di trattare la Banca alla stregua delle istituzioni della Comunità e non vi sono argomenti pertinenti contrari a tale equiparazione.
15.
Prima di passare all'esame di tale questione devo richiamare un argomento che la Banca ha addotto per dimostrare di essere riguardata dall'art. 215, secondo comma. Essa ha fatto riferimento al fatto che la disposizione seguente era stata inserita nell'art. 215, come nuovo terzo comma, dal Trattato sull'Unione europea:
«Il secondo comma si applica alle stesse condizioni ai danni cagionati dalla Banca centrale europea o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni».
La Banca afferma che, per quanto riguarda l'art. 215, secondo comma, non occorre trattare in modo diverso le due banche e che è comprensibile che gli Stati membri non abbiano espressamente menzionato la BEI nel Trattato sull'Unione europea, in quanto questa Banca esiste fin dalla stipulazione del Trattato iniziale e in quanto la questione della sua responsabilità extracontrattuale non ha mai posto problemi in precedenza ( 11 ).
A mio giudizio è indubbio che non si può in ogni caso trarre spunto dalla nuova disposizione per sostenere che la BEI rientra nella competenza della Corte ai sensi dell'art. 215, secondo comma. Il nuovo Trattato inserisce nel Trattato CEE nuove disposizioni, vale a dire gli artt. 4 A e 4 B, secondo i quali sono istituite rispettivamente una Banca centrale europea e una Banca europea per gli investimenti, che agiscono nei limiti delle attribuzioni loro conferite dal Trattato e dai propri statuti. Le due banche non figurano nell'elenco delle istituzioni della Comunità, che si trova sempre nell'art. 4. Questo stato di fatto spiega probabilmente perché si sia ritenuto necessario menzionare espressamente la Banca centrale nell'art. 215. È significativo che le due banche, che sono trattate parallelamente nelle disposizioni introduttive del Trattato, non lo siano nell'art. 215. È possibile che la ragione di questo sia quella addotta dalla Banca. Ma la spiegazione può anche risiedere nel fatto che i motivi che hanno indotto ad equiparare la Banca centrale europea alle istituzioni della Comunità in materia di responsabilità extracontrattuale non siano stati presi in considerazione per la Banca europea per gli investimenti, cosicché si è ritenuto opportuno trattare le due banche in modo diverso nell'ambito dell'art. 215. Alla Banca centrale europea sono stati affidati nel nuovo Trattato compiti e attribuzioni che, data la loro natura di diritto pubblico, hanno reso necessario l'inserimento della Banca centrale nelle norme del Trattato relative alla competenza della Corte di giustizia (v. le modifiche degli artt. 173, 175, 177 e 180 del Trattato) e che la rendono naturalmente equiparabile alle istituzioni della Comunità in materia di responsabilità extracontrattuale. Il nuovo Trattato non modifica i compiti della Banca europea per gli investimenti, i quali non comportano, o comportano soltanto in piccola misura, l'esercizio di attribuzioni di diritto pubblico in senso stretto.
Anche se ci si può chiedere in quale misura sia giustificato interpretare norme esistenti alla luce di un nuovo Trattato, che non è ancora ratificato, si può in ogni caso constatare come, dal punto di vista della tecnica legislativa, non sia molto razionale includere nell'art. 215 unicamente una disposizione relativa alla Banca centrale, se si vuole che questa disposizione riguardi anche la BEI. Se l'art. 215, secondo comma, andasse interpretato nel senso sostenuto dalla BEI, sarebbe stato in ogni caso auspicabile e razionale trattare le due banche allo stesso modo, anche dal punto di vista formale, all'atto della formulazione dell'art. 215.
Comunque sia, io ritengo tuttavia che gli elementi di interpretazione che si potrebbero desumere dalla nuova disposizione presente nell'art. 215 per quanto riguarda la Banca centrale siano così vaghi che non si può ritenerli determinanti per l'interpretazione della disposizione esistente nei confronti della BEI.
16.
A mio giudizio, ciò che rimane determinante per questa interpretazione è, come ho detto in precedenza, la questione se, basandosi su considerazioni di merito derivanti dai compiti della Banca e dalla sua posizione nel sistema organizzativo del Trattato, vi siano valide ragioni per far rientrare la Banca nella competenza della Corte ai sensi dell'art. 215, secondo comma, e se si possano addurre argomenti pertinenti contrari a tale soluzione.
17.
La Banca ha sostenuto energicamente che una soluzione affermativa della questione costituirebbe la migliore garanzia della sua autonomia ed è peraltro auspicabile, in quanto ciò consentirebbe, nell'interesse della certezza del diritto, una valutazione uniforme del comportamento della Banca e, pertanto, una presa in considerazione adeguata del fatto che la Banca agisce, in quanto organismo comunitario, nell'ambito della realizzazione degli scopi della Comunità.
Come ho detto, nella citata causa Commissione/BEI la Corte di giustizia si è soffermata sulla questione se l'accoglimento delle conclusioni della Commissione potesse «compromettere (...) l'autonomia funzionale e la reputazione della Banca, in quanto organismo indipendente sui mercati finanziari». È difficile immaginare che qualcuno possa sostenere che l'autonomia o la reputazione della Banca potrebbero essere compromesse se le azioni in materia di responsabilità extracontrattuale promosse contro la Banca dovessero essere proposte dinanzi alla Corte di giustizia.
Mi sembra anche che vi siano buone ragioni per accogliere gli altri argomenti della Banca, secondo i quali può essere opportuno attribuire alla Corte di giustizia la competenza a pronunciarsi su tutte le cause in materia di responsabilità extracontrattuale.
18.
Ma ciò non è necessariamente decisivo per la soluzione del problema. Non si può escludere che lo status particolare della Banca nel sistema organizzativo della Comunità abbia potuto avere motivi diversi e di portata maggiore di quelli da me appena citati, o che possano sussistere argomenti a favore della competenza dei giudici nazionali.
Nei punti già citati della motivazione della sentenza Commissione/BEI la Corte di giustizia ha rilevato che, «alla stregua di qualsiasi altra Banca», la Banca dev'essere in grado di agire con piena indipendenza sui mercati finanziari. Le ragioni sono esposte nelle conclusioni presentate in questa causa dall'avvocato generale Mancini. Nel paragrafo 11 delle sue conclusioni l'avvocato generale Mancini ha dichiarato:
«La risposta [al perché la legislazione primaria abbia conferito alla BEI personalità giuridica e autonomia finanziaria] non è difficile.
Tra l'ipotesi, avanzata alla conferenza di Messina, di affidare la promozione degli investimenti in Europa ad un apposito fondo e la proposta di perseguire tale scopo con l'istituzione di una vera e propria banca, quest'ultima prevalse per una serie di motivi: così, la resistenza degli Stati ricchi su cui l'onere di finanziare il Fondo sarebbe gravato in misura maggiore, la sfera, ben più ampia che nel caso CECA, degli impegni assunti dalla nuova Comunità e la volontà di giungere ad una soluzione esemplata su precedenti internazionali (si pensi alla Banca per la ricostruzione e lo sviluppo). Scelto di dar vita alla BEI, tuttavia, farne un soggetto dotato di capacità di agire era una strada ovvia e in qualche modo obbligata; se non altro per mettere il nuovo organismo in grado di operare all'interno dei vari Stati membri come qualsiasi altro istituto di credito».
La menzione della Banca per la ricostruzione e lo sviluppo (la Banca mondiale) è interessante soprattutto se si tiene conto del fatto, in precedenza menzionato, che si possono promuovere azioni in materia di responsabilità sia contrattuale che extracontrattuale contro questa Banca dinanzi a giudici nazionali. Appare ovvio presupporre che si è inteso riservare alla BEI lo stesso trattamento riservato agli altri istituti di credito, anche da un punto di vista processuale.
A ciò aggiungasi che sembra meno necessario attribuire alla Corte di giustizia la competenza a pronunciarsi sulle controversie riguardanti un comportamento illecito della Banca. La principale ragione per la quale si è assegnata alla Corte di giustizia questa competenza per le istituzioni della Comunità risiede probabilmente nel fatto che è necessaria una valutazione giuridica uniforme di questi atti giuridici, tenuto conto della loro natura di diritto pubblico ( 12 ). L'azione della BEI, conformemente ai compiti che le sono attribuiti, si esplica soprattutto nel settore del diritto privato, nel quale non vi è lo stesso bisogno di una valutazione giuridica uniforme dei suoi atti da parte della Corte di giustizia alla luce delle particolari considerazioni che si applicano nell'ambito dell'ordinamento giuridico comunitario.
19.
Infine, non si può trascurare il fatto che l'interesse della vittima può giustificare che si facciano rientrare nella competenza dei giudici nazionali le cause relative alla responsabilità extracontrattuale della Banca. A parità di situazioni, la vittima può avere un legittimo interesse a poter citare l'autore del comportamento illecito dinanzi ai giudici del luogo in cui l'evento dannoso si è verificato.
20.
Alla luce di quanto precede, dubito che sussistano ragioni sufficientemente categoriche per interpretare in modo estensivo l'art. 215, secondo comma, per quanto riguarda la Banca.
Al contrario, a mio avviso è al tempo stesso possibile e opportuno che la Corte di giustizia non prenda posizione su tale questione di principio.
Possibile, in quanto la presente azione può essere considerata ricevibile tenuto conto del contesto giuridico particolare, nell'ambito del diritto comunitario, nel quale la Banca ha agito, per quanto riguarda il prestito al Mali.
Opportuno, in quanto difficilmente si può escludere del tutto che nuove considerazioni in ordine alla questione si aggiungano a quelle in base alle quali la Corte deve assumere la propria decisione, e ciò nell'ambito di una nuova causa in cui la questione di principio dovrebbe necessariamente essere risolta, il che potrebbe verificarsi nell'ambito di una questione pregiudiziale posta da un giudice nazionale adito con un'azione di danni contro la Banca. A ciò aggiungasi che non si può nemmeno trascurare del tutto la possibilità che la questione sia espressamente risolta nell'ambito di una revisione successiva del Trattato, il che sarebbe auspicabile in particolare se si considera la disposizione espressa dell'art. 215, relativa alla Banca centrale ( 13 ).
Nel caso di specie la Banca ha agito «per conto della Comunità»
È stato sostenuto, in particolare dalla Commissione, ma anche, direttamente o indirettamente, dalle parti del giudizio, che l'art. 215, secondo comma, si applica comunque nel caso di specie, se si considera il contesto giuridico particolare in cui ha agito la Banca.
21.
La Banca ha agito in base a norme fissate, in primo luogo, nella convenzione di Lomé ( 14 ), in secondo luogo, in un accordo interno relativo al finanziamento e alla gestione degli aiuti della Comunità ( 15 ) e, in terzo luogo, nel regolamento finanziario applicabile al sesto Fondo europeo di sviluppo ( 16 ). L'aiuto fornito, tra l'altro, sotto forma di prestito di capitali di rischio proviene dai fondi della Comunità. Le norme dianzi citate prevedono una suddivisione delle competenze tra la Commissione e la Banca per quanto riguarda la gestione dell'aiuto. I prestiti oggetto del contratto di finanziamento di cui al caso di specie riguardavano capitali di rischio e dalle vigenti disposizioni emerge che tali prestiti sono gestiti dalla Banca per conto della Comunità ( 17 ). Ciò risulta del resto espressamente dal contratto di finanziamento stipulato tra la Repubblica del Mali e la BEI, «che agisce nel presente contratto per conto della Comunità economica europea». Dagli artt. 22 e 23 dell'accordo interno risulta che la Banca gestisce il finanziamento mediante capitali di rischio in stretta collaborazione con un comitato composto di rappresentanti dei governi degli Stati membri.
Dalle norme della convenzione di Lomé sulla cooperazione finanziaria e tecnica risulta che, in mancanza di contraria pattuizione in casi particolari, la Banca è soggetta alle stesse norme della Commissione (v., a questo proposito, l'art. 193, n. 10, della convenzione). Sia la Banca che la Commissione devono, ad esempio, vigilare affinché venga garantita l'eliminazione delle discriminazioni nel fascicolo di gara e sia scelta l'offerta più vantaggiosa dal punto di vista economico (v. gli artt. 226 e 236, n. 1, della convenzione).
22.
Dato quanto precede, vi sono buone ragioni per sostenere che nel caso di specie occorre equiparare la Banca alle istituzioni della Comunità per quanto riguarda l'art. 215, secondo comma. La Banca presta fondi della Comunità. La Banca gestisce i fondi per conto della Comunità, il che è del resto chiaramente notorio al mondo esterno. La Banca li gestisce in base alle norme del diritto comunitario, cosicché i suoi poteri decisionali sono limitati rispetto ai poteri di cui dispone quando concede mutui con i propri fondi in base al Trattato CEE. A ciò aggiungasi che la Commissione e la Banca agiscono in questo settore in base ad una normativa essenzialmente identica ed è quindi particolarmente opportuno che la Corte di giustizia conosca di azioni in materia di responsabilità extracontrattuale promosse non solo contro la Commissione, ma anche contro la Banca. Ritengo che questi elementi impongano di equiparare la Banca alle istituzioni della Comunità nel settore considerato ai fini dell'applicazione dell'art. 215, secondo comma ( 18 ). È opportuno quindi che la Corte di giustizia dichiari ricevibile la presente causa ai sensi dell'art. 215, secondo comma. Sebbene la Banca gestisca fondi della Comunità e tratti per conto della Comunità, a mio giudizio è nello stesso tempo necessario e possibile interpretare l'art. 215, secondo comma, nel senso che la Banca, se fosse condannata al risarcimento dei danni, dovrebbe pagare questo risarcimento con i propri fondi.
23.
La controversia dev'essere decisa nel merito dalla Sesta Sezione, poiché le parti hanno esposto i loro punti di vista sulla detta questione dinanzi a questa Sezione all'udienza del 23 ottobre 1991.
Conclusione
24.
Propongo pertanto alla Corte di giustizia di dichiarare che è competente a decidere nel merito la presente causa ai sensi del combinato disposto degli artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato CEE.
( *1 ) Lingua originale: il danese.
( 1 ) Tra gli autoñ che hanno preso posizione sul problema la maggioranza ritiene che la Banca non sia interessata dall'art. 215, secondo comma, v. ad esempio Wohlfarth in Wohlfart e a.: Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, 1960, pag. 566, nonché Grabiz nel suo Commentario al Trattato, nota 20, in fine, sull'art. 215. Nel Kommentar zum EGW-Vertrag, 1983, pubblicato a cura di Groeben, Gilsdorf sostiene che la Corte di giustizia non è competente, ma che, ai sensi dell'art. 215, i giudici nazionali competenti devono applicare i principi generali comuni alla responsabilità della Banca, v. nota 19 sull'art. 215. Taluni autori ritengono che occorra interpretare l'art. 215, secondo comma, nel senso che la Banca è interessata dalla disposizione, v. ad esempio Hilf: Die Organisationsstruktur der Europäischen Gemeinschaften, 1982, pag. 41, e Hennon nel Les Novelles, Droit des Communautés européennes, 1969, pag. 971.
( 2 ) Ai sensi dell'art. 29 del suo Statuto la Banca deve eleggere domicilio in ognuno degli Stati membri.
Il diritto per il ricorrente di scegliere, in materia di delitti o quasi delitti, tra il Tribunale del luogo di domicilio del convenuto e il Tribunale del luogo in cui l'evento dannoso si è verificato risulta, come è noto, dalla convenzione concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (Convenzione di Bruxelles, v. GU 1990, C 189, pag. 2).
( 3 ) V. in particolare Duffar, J.: Contribution à l'étude des privilèges et immunités des organisations internationales, 1982, pagg. 59-68; Bowen, D. W: The law of international institutions, 1982, pagg. 345-353, e Lavalle, R.: La banque mondiale et ses filiales, 1972, pagg. 118 e 119.
( 4 ) L'art. Vu, sezione 3, dell'accordo relativo alla Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo (Raccolta dei trattati delle Nazioni Unite, voi. 2, 1947, pagg. 35 e seguenti) dispone che:
«Un'azione potrà essere intentata contro la Banca solo di fronte ad un Tribunale la cui competenza si estende ai territori di uno Suto membro nei quali la Banca ha un ufficio o nei quali ha eletto domicilio ai fini del ricevimento di comunicazioni e di notificazioni giudiziarie o ha emesso o garantito titoli. Nessuna azione viene tuttavia intentata da Stati membri o da persone che agiscono in loro nome o vantano diritti da essi provenienti (...)».
L'art. 46 dell'accordo che istituisce la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (l'accordo è allegato alla decisione del Consiglio 19 novembre 1990, 90/674/CEE, concernente la conclusione di questo accordo; v. GU L 372, pag. 1) dispone che:
«Un'azione può essere intentata contro la Banca solo di fronte ad un Tribunale competente nel territorio di un paese nel quale la Banca ha un ufficio, ha eletto domicilio ai fini del ricevimento di comunicazioni e di notificazioni giudiziarie o ha emesso o garantito titoli. Nessuna azione viene tuttavia intentata dai membri o da persone che agiscono in loro nome o vantano diritti da essi provenienti (...)».
( 5 ) Causa 110/75 (Race. pag. 955).
( 6 ) La lingua processuale nella causa Mills era il francese. L'espressione «la Banca in quanto organo comunitario» è stau tradona in modo un po infelice nella versione inglese della sentenza con «the Bank as a Community institution». Tuttavia, nella sentenza in prosieguo citata, causa 85/86, Commissione/BEI, che nel punto 24 della motivazione riproduce il summenzionato punto della sentenza Mills, questa traduzione è stata modificata e sostituita con «the Bank as a Community body».
( 7 ) Causa 85/86 (Race. pag. 1281).
( 8 ) La Banca ha sostenuto che l'art. 215 t secondo comma, doveva poterle essere applicato anche se non dovesse essere considerata una delle istituzioni della Comunità. Essa ha sostenuto che era in ogni caso riguardata dalla nozione di «agenti della Comunità». Non ritengo necessario esaminare oltre questo argomento. A mio giudizio, è evidente che la āuestione cruciale consiste nell'accertare se la Banca sia una elle istituzioni della Comunità ai sensi dell'art. 215, secondo comma, o se possa essere equiparata alle istituzioni.
( 9 ) Non ha importanza, a mio giudizio, che si possano invocare casi di equiparazione espressa della Banca alle istituzioni della Comunità. A mo' d'esempio, si può citare l'equiparazione della Banca alle istituzioni della Comunità nel Protocollo sui privilegi e le immunità delle Comunità europee, dianzi citato. Si può anche citare l'equiparazione della Banca alle istituzioni della Comunità nell'art. 1 del regolamento di procedura della Corte di giustizia. Questi esempi e altri ancora mostrano come sia suto ritenuto opportuno procedere all'equiparazione in un certo numero ai ipotesi. Non si può comunque desumerne che tale equiparazione sia corretta m tutti casi. È forse anche possibile sostenere che questi esempi —ammesso che siano pertinenti nel caso di specie — confermano, da un lato, la distinzione tra la Banca e le istituzioni della Comunità e mostrano, dall'altro, come si sia ritenuto necessario affermare espressamente che nelle ipotesi prese in considerazione occorreva trattare la Banca alla stregua delle istituzioni della Comunità.
( 10 ) Causi C-70/88 (Race. pag. I-2041).
( 11 ) La Banca ha anche sostenuto che è espressamente previsto dall'art. 9 dello Statuto del Fondo europeo di cooperazione monetaria, istituito nel 1973 dal regolamento (CEE) del Consiglio 3 aprile 1973, n. 907 (GU 1973, L 89, pag. 2) e dotato di una personalità giuridica distinta, che 1 art. 215, secondo comma, si applica alla responsabilità extracontrattuale del Fondo. La Banca sostiene che il Consiglio non può attribuire nuove competenze alla Corte e ha perciò necessariamente interpretato l'art. 215, secondo comma, nel senso che esso comprende già il Fondo monetario. Questo argomento non è sostenibile, se non altro in quanto basato su una premessa errata. La prassi del Consiglio mostra come alla Corte di giustizia vengano attribuite nuove competenze senza modificare il Trattato. Questa prassi è stau considerata lecita dalla Corte di giustizia in un altro contesto, nel parere 1/91 del 14 dicembre 1991 concernente il progetto di accordo relativo alla creazione dello Spazio economico europeo (Race. pag. I-6079, punto 59 della motivazione).
( 12 ) In via generale si spiega nel modo seguente il diverso trattamento da pane dell'art. 215 delle azioni per responsabilità contrattuale e delle azioni per responsabilità extracontrattuale:
«In genere, le organizzazioni intemazionali godono dell'immunità giurisdizionale negli Suti membri. Questa immunità mira a garantire la loro autonomia. Da pane sua, la CEE non gode di un'immunità completa: per quanto riguarda i suoi rapporti contrattuali, essa può essere citata dinanzi ai Tribunali degli Suti membri. I sistemi nazionali della responsabilità contrattuale sono sufficientemente simili perché non vadano temute notevoli disparità di trattamento. Non sussisterebbero quindi ragioni importanti per privare i giudici nazionali della loro giurisdizione in questo senore. Per contro, le controversie in materia di responsabilità extracontrattuale mettono in causa molto più direttamente la politica della Comunità, poiché implicano un giudizio sulfa natura illeciu o colposa del comportamento che ne è all'origine. Era perciò logico sottrarre queste controversie alla competenza dei giudici nazionali per sottoporle a quella della Cone di giustizia». V. Mégret, )., e a.: Le droit de la Communauté économique européenne, 1983, voL 10, pag. 266. Nello stesso senso v. Schermers, H. G.: Judicial Protection in the European Communitiei, 1983, pag. 287 e seguenti.
( 13 ) Qualora si intendesse stabilire la competenza della Corte ai sensi dell'art. 215, secondo comma, si potrebbe apportare alla disposizione una modi6ca analoga a quella che è suu fana per quanto riguarda la Banca centrale. Qualora si intendesse sancire la soluzione contraria, vi si potrebbe giungere chiarendo l'art. 29 dello Suturo della Banca.
( 14 ) GU 1986, L 86, pag. 3.
( 15 ) GU 1986, L 86, pag. 210.
( 16 ) GU 1986, L 325, pag.42.
( 17 ) L'art. 10 dell'accordo interno relativo al finanziamento e alla gestione degli aiuti della Comunità dispone che il prestito di capitali di rischio è gestito «dalla Banca per conto della Comunità in conformità al suo Statuto e secondo le modalità fissate dal regolamento finanziario di cui all'art 28».
L'art. 14, n. 2, dell'accordo dispone che: «La Banca provvede, per conto della Comunità, all'esecuzione finanziaria delle operazione effettuate sulle risorse del Fondo sono forma ai capitali di rischio. In questo ambito la Banca agisce a nome ed a rischio della Comunità. Quest'ultima è titolare di tutti i diritti che ne derivano, segnatamente a titolo di creditore o proprietario».
( 18 ) A mio giudizio non è decisivo che vi siano disposizioni, tra le quali l'art. 52, n. 2, del citato regolamento finanziario, che dispongono espressamente che la Banca agisce «quale mandatario delle Comunità». Nel caso di specie non occorre richiamarsi al fatto che La Banca può essere qualificata mandatario della Comunità in senso streno. Da un lato, dubito che sia opportuno usare il regime di diritto privato del mandato per qualificare i rapporti tra la Banca e la Comunità nel settore considerato e, dall'altro, dubito che tale rapporto di mandato giustifichi di per sé l'applicazione dell'art. 215, secondo comma.
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