Avviso legale importante
Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 7 novembre 1989. - FIRMA SCHWEIZERISCHE LACTINA PANCHAUD AG CONTRO REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT AM MAIN - GERMANIA. - AGRICOLTURA - AIUTO AL LATTE SCREMATO TRASFORMATO IN ALIMENTI COMPOSTI - ETICHETTATURA DEI SACCHI. - CAUSA 346/88.
raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 04579
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . La presente causa verte su un obbligo di stampigliatura imposto dalle norme comunitarie che disciplinano la concessione di un aiuto al latte scremato in polvere usato nella fabbricazione di alimenti composti per animali . In virtù dell' art . 1, n . 1, lett . a ), del regolamento ( CEE ) della Commissione 26 luglio 1979, n . 1725, relativo alle modalità di concessione degli aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti e al latte scremato in polvere destinato all' alimentazione dei vitelli ( GU L 199, pag . 1 ), il latte scremato in polvere impiegato nella fabbricazione di alimenti composti per animali può fruire d' aiuto soltanto dopo essere stato utilizzato nella fabbricazione di detti alimenti alle condizioni di cui all' art . 4 . L' art . 4, n . 4, lett . b ), dispone quanto segue :
"Per la fabbricazione di un alimento composto ai sensi del paragrafo 1, il latte scremato in polvere incorporato in una miscela può essere utilizzato soltanto se :
a ) (...)
b ) gli imballaggi contenenti la miscela recano chiaramente leggibili
- una o più delle seguenti diciture :
' M miscela destinata alla fabbricazione di alimenti composti - regolamento ( CEE ) n . 1725/79' ;
' Mélange destiné à la fabrication d' aliments composés - règlement ( CEE ) n . 1725/79' ;
(...)
(...)
(...)
(...)
- l' indicazione del tenore di latte scremato in polvere, del tenore di sali minerali e di saccarosio aggiunti, nonchè del tenore di grassi, compresi gli agenti tecnologici liposolubili ".
2 . La Schweizerische Lactina Panchaud AG ( in prosieguo "Lactina ") è una società tedesca con sede in Kehl, che fabbrica alimenti composti per vitelli a base di latte scremato in polvere . Nel 1983 la Lactina impiegava, come materia prima, latte scremato in polvere incorporato in miscele che aveva comprato da un produttore francese . La miscela spedita alla Lactina dal produttore francese era imballata in sacchi di carta . I sacchi stessi non recavano scritte; tuttavia, inserite nella cucitura superiore dei sacchi vi erano etichette che indicavano i vari componenti della miscela e contenevano la dicitura "Mélange destiné à la fabrication d' aliments pour animaux - règlement ( CEE ) n° 1725/79 ". Durante un' ispezione nei locali dell' impresa, il 23 novembre 1983, gli ispettori del Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft ( Ufficio federale per l' alimentazione e per la silvicoltura ) notavano i sacchi muniti delle etichette così cucite e, ritenendo che l' apposizione di etichette, anziché di scritte, sull' imballaggio non fosse conforme alle prescrizioni dell' art . 4, n . 4, lett . b ), negavano alla Lactina l' aiuto, a norma del regolamento n . 1725/79, per 5 700 chilogrammi di latte scremato in polvere .
3 . La Lactina instaurava un procedimento contro la Repubblica federale di Germania, rappresentata dal Bundesamt, chiedendo il pagamento di detto aiuto . In particolare essa si fondava sull' interpretazione della disposizione in questione del regolamento n . 1725/79 fatta dall' omologo francese del Bundesamt, il Fonds d' orientation et de régularisation des marchés agricoles ( Forma ). A pag . 4 della circolare 09-83 PL/03 del 17 maggio 1983 il Forma indicava, a questo riguardo, quanto segue : "L' imballaggio della miscela dovrà recare o direttamente o su di un' etichetta inserita nel sistema di chiusura ( la scritta richiesta )". La Lactina sosteneva che era sufficiente, per conformarsi alle prescrizioni dell' art . 4, n . 4, lett . b ), fissare sull' imballaggio un' etichetta che recasse la scritta richiesta .
4 . La controversia è giunta dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, il quale ha ritenuto che il tenore della disposizione in questione del regolamento n . 1725/79 non fosse chiaro . Per questo motivo il giudice adito sottoponeva alla Corte in via pregiudiziale la seguente questione :
"Se il requisito di cui all' art . 4, n . 4, lett . b ), del regolamento della Commissione 26 luglio 1979, n . 1725 ( GU L 199, pag . 1 ), a norma del quale gli imballaggi contenenti la miscela devono recare determinate diciture, sia soddisfatto anche nel caso in cui tali diciture si trovino su etichette saldamente cucite nella costura superiore dei sacchi di carta ".
5 . Nelle osservazioni presentate alla Corte, la Lactina insiste semplicemente sulla divergenza tra la prassi francese e la prassi tedesca per quel che riguarda l' applicazione del regolamento comunitario; essa sostiene che siffatta divergenza, anche se non è illegittima, implica una distorsione di concorrenza sul territorio della Comunità economica europea . E indubbiamente implicito nelle sue osservazioni che la sua etichettatura è conforme alle prescrizioni del regolamento e quindi le spetta l' aiuto di cui trattasi .
6 . Il Bundesamt sostiene, come aveva già sostenuto dinanzi al giudice nazionale, che le scritte devono essere apposte o stampate sull' imballaggio, nella fattispecie sul sacco di carta .
7 . La Commissione caldeggia un' interpretazione rigorosa della condizione di cui trattasi e propone di risolvere la questione nel modo seguente : "L' art . 4, n . 4, lett . b ), del regolamento n . 1725/79 va interpretato nel senso che le scritte vanno apposte indelebilmente sull' imballaggio e non possono essere apposte su etichette saldamente cucite nella costura superiore dei sacchi di carta ".
8 . Considerando l' art . 4, n . 4, lett . b ), sotto l' aspetto letterale, si può facilmente comprendere perché il giudice nazionale abbia ritenuto di dover richiedere una pronuncia pregiudiziale data l' ambiguità della frase "gli imballaggi contenenti la miscela recano chiaramente leggibili (...) una o più delle seguenti diciture ".
Interpretato rigorosamente, il termine "imballaggio" potrebbe considerarsi come riferito al sacco stesso, escludendo qualsiasi etichetta ad esso applicata, nel qual caso la scritta stampata su un' etichetta non potrebbe considerarsi "recata" dall' imballaggio . Si può tuttavia intendere anche il termine di "imballaggio" in senso lato, nel senso che significa il complesso dell' imballaggio, ivi compresa qualunque etichetta applicata . Il fatto che il Forma interpreti apparentemente in questo senso l' art . 4, n . 4, lett . b ), dimostra che un' interpretazione ampia non è affatto esclusa, anche se la circolare del Forma non può certamente avere effetto vincolante per le autorità tedesche, come la Lactina invece vorrebbe . La stessa ambiguità riappare, direi, nelle versioni francese e tedesca della frase in questione : "les emballages conténant le mélange portent, clairement lisibles, l' une ou plusieures des inscriptions suivantes" e "die die Mischung enthaltenden Verpackungen gut leserlich eine oder mehrere der nachstehenden Aufschriften tragen ". Inoltre questa ambiguità è confermata, come cercherò di dimostrare, dalla posizione assunta dalla stessa Commissione che è l' autore del regolamento . Infatti tanto la Commissione quanto il Bundesamt, pur sostenendo che la condizione in questione non è soddisfatta nella fattispecie dall' etichettatura, hanno riconosciuto che la stessa condizione doveva ritenersi soddisfatta in caso di etichettatura in altri contesti . Tenuto conto di detta ambiguità, un' interpretazione puramente letterale della disposizione in questione non basta per risolvere la causa . E quindi necessario esaminare la disposizione alla luce del suo contesto e della sua finalità .
9 . L' art . 4, n . 4, lett . b ), si applica alle miscele che contengono latte scremato in polvere le quali sono prodotti intermediari . Le norme che disciplinano l' imballaggio del prodotto finito - vale a dire gli alimenti composti per animali - sono contenute nell' art . 4, nn . 2 e 3 . L' art . 4, n . 2, dispone che gli alimenti composti per animali devono essere "condizionati in sacchi (...) sui quali sono stampati in caratteri chiaramente leggibili" taluni dati . Inoltre l' art . 4, n . 3, dispone che gli Stati membri possono precisare "le modalità della stampigliatura degli imballaggi prescritta al paragrafo 2 nonché menzioni complementari che possono figurare su un' etichetta ". Il contrasto tra la chiarezza di queste disposizioni e l' ambiguità dell' art . 4, n . 4, lett . b ), è palese . Meno evidenti sono invece le conclusioni che possono venirne tratte, in quanto gli argomenti a contrario si escludono a vicenda . Si può sostenere da un lato che, se avesse inteso autorizzare l' etichettatura all' art . 4, n . 4, lett . b ), l' autore del regolamento avrebbe fatto ricorso ai termini chiari impiegati all' art . 4, n . 3 . Ma, d' altro canto, si potrebbe sostenere che, se l' autore del regolamento avesse voluto prescrivere una dicitura stampata direttamente sul sacco, avrebbe fatto uso dei termini inequivocabili di cui all' art . 4, n . 2 .
10 . Vi è un altro argomento da sottolineare in questo contesto, vale a dire che il termine "imballaggi" di cui all' art . 4, n . 3, è impiegato per designare i "sacchi" menzionati all' art . 4, n . 2, mentre l' etichetta di cui all' art . 4, n . 3, è considerata elemento separato, addizionale . Se gli si conferisce lo stesso senso che ha nell' art . 4, n . 3, il termine "imballaggi" di cui all' art . 4, n . 4, lett . b ), indica quindi i sacchi che contengono i prodotti in questione ad esclusione di qualsiasi etichetta apposta sui sacchi . Questo argomento ha tuttavia perso parecchia forza dacché l' art . 4, n . 2, è stato modificato dal regolamento ( CEE ) della Commissione 28 ottobre 1988, n . 3368 ( GU L 296, pag . 50 ). Nella versione originale, l' art . 4, n . 2, esigeva alle lettere a ), b ), c ) e d ) che quattro elementi di informazione fossero stampati sui sacchi contenenti alimenti composti per animali . Dopo la modifica solo le informazioni di cui ai punti a ) e b ) vanno stampate sui sacchi; per quanto riguarda gli altri elementi di informazione un nuovo comma è stato aggiunto all' art . 4, n . 2, redatto ( nella versione inglese ) come segue :
"In addition, packages must indicate in clearly legible characters the skimmed-milk powder content and the month and year of manufacture of the compound feedingstuffs :
- either on the label inserted in the closing device,
- or printed on the package itself ".
( Inoltre sugli imballaggi devono figurare in caratteri chiaramente leggibili l' indicazione del tenore in latte scremato in polvere nonché il mese e l' anno di fabbricazione degli alimenti composti :
- sull' etichetta abbinata al sistema di chiusura;
- oppure stampati sull' imballaggio stesso ).
La versione francese del nuovo comma è redatta come segue :
"En outre, les emballages doivent porter en caractères clairement lisibles l' indication de la teneur en lait écrémé en poudre ainsi que le mois et l' année de fabrication des aliments composés :
- soit sur l' étiquette prise dans le système de fermeture,
- soit par impression sur l' emballage lui-même ".
E significativo il fatto che la versione francese impieghi i termini "les emballages doivent porter ( gli imballaggi devono recare ) (...)" per indicare che l' informazione può essere sia stampata sull' imballaggio stesso sia apposta su un' etichetta inserita nel sistema di chiusura . E difficile, quindi, ammettere che gli stessi termini impiegati all' art . 4, n . 4, lett . b ), possano avere solo la prima di queste due accezioni . Le disposizioni che hanno inserito queste modifiche nel testo dimostrano, invece, che può venire soddisfatta la condizione di cui trattasi usando un' etichetta idonea .
11 . Comunque stiano le cose, l' argomento del Bundesamt e della Commissione secondo il quale con l' etichettatura non si osservano le condizioni di cui all' art . 4, n . 4, lett . b ), viene scalzato dalle loro stesse osservazioni . Risulta infatti tanto dalle osservazioni del Bundesamt quanto dalla risposta della Commissione ad una domanda postale in udienza che quest' ultima, pur ritenendo l' etichettatura non conforme alle predette condizioni per quanto riguarda la dicitura prescritta dal primo trattino dell' art . 4, n . 4, lett . b ), è del parere che l' informazione contemplata dal secondo trattino potrebbe essere, a scelta, scritta su un' etichetta attaccata al sacco . A mio parere, se si può correttamente attribuire questo senso alla frase in questione per quanto riguarda il secondo trattino, si può, a buon conto, attribuirle lo stesso senso in correlazione col primo trattino . Nessuna ragione è stata addotta per giustificare una diversa interpretazione . La Commissione ha invece dichiarato nelle sue osservazioni scritte ( n . 3, 4° comma ) che uno degli elementi d' informazione contemplati al secondo trattino ( vale a dire la quantità di latte scremato in polvere impiegata ) era determinante per concedere l' aiuto e per definirne l' entità .
12 . Inoltre, poiché secondo me la frase deve avere la stessa accezione in relazione ad entrambi i trattini e poiché il Bundesamt ha indubbiamente agito in base all' interpretazione fornita dalla Commissione e concesso un aiuto in situazioni nelle quali l' informazione contemplata dal secondo trattino era apposta su etichette, se una sentenza della Corte stabilisse ora che l' etichettatura non era conforme alle condizioni poste dal regolamento in relazione al primo trattino si cadrebbe in una grande incertezza . Poiché vi è già notevole confusione causata dalla formulazione della norma e dall' interpretazione incoerente che ne dà la Commissione, sarebbe erroneo a mio parere ammettere l' interpretazione restrittiva mentre l' interpretazione estensiva è quantomeno altrettanto difendibile .
13 . Vi è ancora un altro argomento che non è privo di importanza . Mentre il Bundesamt insiste sul fatto che la dicitura richiesta dev' essere stampata o scritta sul sacco, la Commissione indica, nella sua proposta di soluzione alla questione sollevata dal giudice nazionale, che riterrebbe accettabile un' indicazione "indelebilmente apposta sull' imballaggio", lasciando così intendere che si può ottemperare a questa condizione mediante un procedimento diverso dalla stampigliatura delle parole sul sacco : all' udienza essa ha persino lasciato intendere che un' etichetta adesiva sarebbe accettabile . Stando così le cose, ci si può quindi chiedere per quale motivo un' etichetta inserita nella cucitura di chiusura del sacco non costituirebbe un' indicazione "indelebilmente apposta sull' imballaggio ".
14 . Per i motivi di cui sopra propendo per un' interpretazione estensiva del regolamento .
15 . Resta da vedere se questa interpretazione dell' art . 4, n . 4, lett . b ), è conforme alla finalità della norma e all' orientamento assunto dalla Corte in cause analoghe . La finalità della norma è descritta nel preambolo del regolamento n . 1725/79, al terzo considerando, in base al quale "è inoltre opportuno (...) prevedere disposizioni atte ad evitare che il medesimo prodotto benefici diverse volte dell' aiuto" ed al quinto considerando, secondo cui inoltre "è necessario prescrivere, a fini di controllo, che i suddetti prodotti siano condizionati in imballaggi che permettano la loro identificazione ". Secondo la Commissione è più difficile raggiungere tali scopi mediante un' etichetta cucita nella chiusura del sacco che non mediante una "scritta indelebilmente apposta", poiché le etichette possono venire agevolmente strappate e sostituite . La Commissione non ha tuttavia svolto argomenti convincenti per dimostrare per qual motivo l' etichettatura sarebbe meno soddisfacente di taluni altri procedimenti che essa sembra disposta ad accettare . Abbiamo pure visto che essa non ha nemmeno dimostrato per quale ragione l' etichettatura, ritenuta insoddisfacente sotto il profilo del primo trattino, può invece venire accettata per quanto riguarda il secondo trattino .
16 . Quanto poi alla giurisprudenza, non mi risulta che alcuna sentenza della Corte contraddica il mio modo di vedere circa l' interpretazione corretta della disposizione in esame . Indubbiamente diverse sentenze sanciscono un principio generale in base al quale, allorché i soldi dei contribuenti europei vengono distribuiti in forma di sussidi, di qualunque genere, la legislazione in materia va interpretata restrittivamente e gli obblighi che essa impone vanno osservati scrupolosamente . Nelle cause riunite 146, 192 e 193/81, BayWa/BALM ( Racc . 1982, pag . 1503, alla pag . 1529, punto 10 della motivazione ), la Corte ha parlato del "principio, spesso richiamato dalla giurisprudenza della Corte, secondo cui le disposizioni del diritto comunitario ed in particolare quelle dei regolamenti del Consiglio o della Commissione che danno diritto a prestazioni finanziate col denaro comunitario vanno interpretate in senso stretto ". Nella causa 11/76, Paesi Bassi/Commissione ( Racc . 1979, pag . 245, alla pag . 279, punto 9 della motivazione ), la Corte ha riconosciuto la necessità di un' "interpretazione restrittiva delle condizioni per il riconoscimento delle spese a carico del FEAOG ". Infine, nella causa 18/76, Repubblica federale di Germania/Commissione ( Racc . 1979, pag . 343 ), la Corte ha dichiarato che "le finalità perseguite dalla normativa implicano (...) la scrupolosa osservanza delle forme quanto alle prove cui è subordinata la concessione agli operatori economici dei vantaggi finanziari contemplati nell' ambito della politica agricola comune ". Altre cause sono citate dall' avvocato generale Mischo nelle sue conclusioni nella causa 143/85, Corman/OBEA ( Racc . 1986, pag . 2873, in particolare pag . 2885 ).
17 . La causa Corman riveste interesse particolare non solo in quanto presenta alcuni interessanti aspetti paralleli con la causa odierna, ma anche in quanto costituisce la prova che il principio dell' interpretazione rigorosa e della rigida osservanza, stabilito nelle altre cause che abbiamo citato, non è affatto assoluto . Nella Corman si trattava di vendite di burro proveniente da giacenze d' intervento con la condizione che l' acquirente lo trasformasse in burro concentrato e lo immettesse al consumo in imballaggi plastici recanti sulla parte superiore la menzione "Burro concentrato per la cucina ". ( E significativo che il verbo "recare" sia stato utilizzato nel regolamento su cui verteva questa causa così come è stato fatto nel regolamento n . 1725/79 ). La Corte ha ritenuto che questa condizione fosse soddisfatta allorché la dicitura di cui trattasi appariva non sul pacchetto stesso bensì su un foglio di carta metallizzata infilata tra il burro e il coperchio trasparente che chiudeva ermeticamente il pacchetto . La Corte ha osservato, al punto 23 della motivazione, che non era stato dimostrato che questo confezionamento fosse tale da facilitare la frode . E lecito sostenere che vi è scarsa differenza tra un' etichetta cucita nella chiusura superiore di un sacco di latte scremato in polvere e un foglio infilato sotto il coperchio di un barattolo di burro concentrato .
18 . Le conclusioni che possono trarsi dalle cause testè esaminate sono le seguenti : da un lato, la disciplina che conferisce il diritto a prestazioni pecuniarie a carico dei fondi comunitari va interpretata rigorosamente; d' altro canto, non deve venir interpretata in maniera più rigida del necessario, tenuto conto della sua finalità . Se nella fattispecie seguiamo questi principi, giungiamo alla conclusione che, per stabilire se sono soddisfatte le condizioni di cui all' art . 4, n . 4, lett . b ), del regolamento n . 1725/79 non si deve accertare se le diciture sono applicate mediante etichettatura o mediante altri metodi, bensì occorre stabilire se il procedimento rappresenta un mezzo efficace di identificazione dell' imballaggio e di prevenzione delle frodi . L' accertare se questo criterio è stato rispettato nelle circostanze della fattispecie è un problema di fatto che va risolto dal giudice nazionale .
19 . Di conseguenza, ritengo che la questione sottoposta alla Corte dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno debba venire così risolta :
"La condizione di cui all' art . 4, n . 4, lett . b ), del regolamento ( CEE ) n . 1725/79 della Commissione, secondo la quale gli imballaggi che contengono la miscela devono recare talune diciture, è soddisfatta anche quando tali diciture compaiono su etichette che sono saldamente cucite nella costura superiore dell' imballaggio, purché beninteso queste etichette consentano di identificare gli imballaggi e di prevenire le frodi ".
(*) Lingua originale : l' inglese .
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