Avviso legale importante
Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 22 novembre 1989. - REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA CONTRO FIRMA BUTTER-ABSATZ OSNABRUECK-EMSLAND EG. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: BUNDESVERWALTUNGSGERICHT - GERMANIA. - AGRICOLTURA - AIUTO AL LATTE SCREMATO DESTINATO ALL'ALIMENTAZIONE DEGLI ANIMALI AD ESCLUSIONE DEI GIOVANI VITELLI - TERMINI PER LE DICHIARAZIONI. - CAUSA 345/88.
raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-00159
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
signori Giudici,
1 . L' odierno rinvio pregiudiziale verte su questioni relative alla validità e all' interpretazione di talune disposizioni della disciplina comunitaria sulla concessione di un aiuto speciale al latte scremato impiegato per l' alimentazione degli animali . La questione è sorta nell' ambito di una controversia circa la ripetizione di detto aiuto speciale .
La disciplina comunitaria
2 . Il regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n . 804/68, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari ( GU L 148, pag . 13 ) contempla, all' art . 10, la concessione di un aiuto al latte scremato prodotto nella Comunità ed impiegato per l' alimentazione degli animali . A norma del n . 2 di detto art . 10, il Consiglio deve stabilire le norme generali disciplinanti detto aiuto e in particolare le condizioni della sua messa in atto . In forza del n . 3 la Commissione decide le modalità d' applicazione di detto articolo . Il regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n . 986, fissa norme generali relative alla concessione di aiuti per il latte scremato e per il latte scremato in polvere destinato all' alimentazione degli animali ( GU L 169, pag . 4 ). In un primo tempo l' aiuto contemplato dal regolamento n . 986/68 per il latte scremato impiegato nell' alimentazione degli animali era fissato ad un livello che induceva ad usare questo prodotto solo per l' alimentazione dei vitelli . Tuttavia, nel 1977, dato l' aumento degli acquisti all' intervento dovuti alle sempre maggiori eccedenze di latte e di prodotti lattieri, il Consiglio decideva di incentivare l' impiego di latte scremato per l' alimentazione di animali diversi dai vitelli . Per questo motivo il regolamento del Consiglio 26 aprile 1977, n . 876 ( GU L 106, pag . 24 ), modificava il regolamento n . 986/68 istituendo un aiuto speciale, vale a dire un aiuto maggiore, per il latte scremato impiegato nell' alimentazione di animali diversi dai giovani vitelli .
3 . Erano necessari controlli per far sì che il latte scremato che conferiva diritto a questo aiuto speciale venisse utilizzato per lo scopo previsto e non, ad esempio, per l' alimentazione dei vitelli . A questo fine il regolamento della Commissione 15 dicembre 1977, n . 2793, relativo alle modalità d' applicazione di un aiuto speciale per il latte scremato destinato all' alimentazione degli animali, esclusi i giovani vitelli ( GU L 321, pag . 30 ) dispone all' art . 3, n . 1, lett . a ), che l' aiuto speciale viene concesso ad una latteria solo per i quantitativi di latte scremato per i quali l' allevatore ha assunto un impegno che soddisfa le condizioni di cui all' art . 4 . A norma dell' art . 4, n . 1, lett . b ), secondo trattino, se si tratta di un' azienda specializzata ( vale a dire un' azienda che detiene in linea di massima solo animali diversi dai giovani vitelli ) è necessario che l' allevatore si impegni in particolare :
"(...) a trasmettere alla latteria in causa, anteriormente all' inizio di ogni trimestre civile, un bilancio del proprio allevamento (...)".
4 . Per semplificare la gestione del regime dell' aiuto speciale, il regolamento della Commissione 11 luglio 1979, n . 1438 ( GU L 175, pag . 23 ), ha modificato la disposizione già ricordata del regolamento n . 2793/77, nel senso che, a decorrere dal 1° gennaio 1989, l' allevatore doveva impegnarsi, a seconda della scelta operata dallo Stato membro interessato, o ad inviare uno stato del proprio bestiame alla latteria prima dell' inizio di ciascun trimestre dell' anno civile - come in precedenza - oppure ad inviarle prima dell' inizio di ciascun anno civile una dichiarazione relativa alla situazione media del bestiame detenuto nell' azienda nel corso di ciascun trimestre dell' anno in questione ( art . 1, n . 3 ). Il regolamento della Commissione 26 gennaio 1983, n . 188 ( GU L 25, pag . 14 ), entrato in vigore il 30 gennaio 1983, ha recato una nuova modifica all' art . 4 del regolamento n . 2793/77 aggiungendo un nuovo n . 3, che recita :
"Ove le dichiarazioni alla latteria concernenti lo stato del bestiame o il numero massimo dei giovani vitelli siano fatte tardivamente e se il ritardo non eccede i 10 giorni, l' importo dell' aiuto viene ridotto del 10% per il periodo in questione ".
5 . A norma dell' art . 5, n . 3, del regolamento n . 2793/77, qualsiasi domanda di pagamento dell' aiuto speciale indirizzata dalla latteria all' autorità competente va accompagnata da una dichiarazione comprovante che la latteria
"(...)
b ) rinuncia all' aiuto speciale o provvederà al rimborso integrale o parziale del medesimo, a seconda dei casi, all' autorità competente, qualora fosse constatato che l' allevatore non ha rispettato uno degli impegni di cui all' art . 4;
(...)"
L' art . 5, n . 4, dispone :
"L' impegno di cui all' art . 4 resta valido per tutto il periodo durante il quale il latte scremato che beneficia dell' aiuto speciale è consegnato all' allevatore in causa ".
6 . La disciplina comunitaria che regola detto aiuto speciale è già stata esaminata dalla Corte in varie sentenze : vedasi cause riunite 187/83 e 190/83, Nordbutter / RF di Germania ( Racc . 1984, pag . 2553 ), causa 9/85, Nordbutter / RF di Germania ( Racc . 1986, pag . 2831 ) e causa 333/87, RF di Germania / Commissione ( sentenza pronunciata il 16 novembre 1989, Racc . 1989, pag . 3773 ).
Antefatti della controversia
7 . Nel 1979 e nel 1980 la Butter-Absatz Osnabrueck Emsland ( in prosieguo : la "Butter-Absatz "), che gestisce una latteria in Beesten ( Bassa Sassonia ), sollecitava l' aiuto speciale al Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft ( ufficio federale per l' alimentazione e la silvicultura; in prosieguo il "Bundesamt "), che è l' autorità competente nella RF di Germania per la disciplina comunitaria pertinente e che le concedeva come aiuto speciale un importo totale di circa 6,5 milioni di marchi per il periodo compreso tra il settembre 1979 e il settembre 1980 . Tuttavia, nel luglio 1980 il Bundesamt procedeva, negli stabilimenti della Butter-Absatz, a un controllo vertente sul periodo settembre 1979 - maggio 1980 incluso e constatava che cinque allevatori di suini ai quali la latteria aveva fornito latte scremato avevano omesso di inviare la necessaria comunicazione scritta circa lo stato del loro bestiame, usando i moduli contemplati ad hoc, prima dell' inizio di ciascun trimestre dell' anno civile . Più precisamente, emerge dal fascicolo che uno degli allevatori non aveva inviato alcuno stato del bestiame per il periodo considerato, che tre allevatori non l' avevano fatto per i primi due trimestri del 1980 e che un allevatore non aveva inviato lo stato del proprio bestiame per il secondo trimestre del 1980 . Nessuno di questi cinque allevatori aveva comunicato lo stato del proprio bestiame per il terzo trimestre 1980, che invece avrebbe dovuto essere comunicato entro il 1° luglio 1980 . Emerge dall' ordinanza di rinvio e dal fascicolo che, durante questo controllo, protrattosi dal 3 al 30 luglio 1980, la latteria ha compilato i moduli mancanti in base ad informazioni telefoniche fornite dagli allevatori e li ha poi trasmessi . In occasione di un successivo controllo effettuato nel giugno 1981 e relativo al periodo tra il giugno 1980 e il maggio 1981, il Bundesamt constatava che le dichiarazioni prescritte per il quarto trimestre 1980 e per il primo trimestre 1981 erano state regolarmente inviate alla latteria . Questi controlli non hanno messo in luce alcuna infrazione alle condizioni fondamentali del regime per la concessione dell' aiuto, cioè all' obbligo di impiegare il latte scremato per l' alimentazione di animali diversi dai giovani vitelli .
8 . Con intimazioni del 25 giugno 1981 e del 9 novembre 1981 il Bundesamt chiedeva alla Butter-Absatz il rimborso di una somma pari a circa 141 000 DM, corrispondenti al totale dell' aiuto speciale versato per i prodotti venduti ai cinque allevatori interessati durante i periodi per i quali le situazioni trimestrali non erano state inviate .
9 . La Butter-Absatz proponeva ricorso contestando le intimazioni di rimborso per la maggior parte dell' importo richiesto ( circa 135 000 DM ); in primo grado il Verwaltungsgericht ( tribunale amministrativo ) di Francoforte sul Meno accoglieva la sua domanda con sentenza 19 maggio 1983 considerando che la legislazione comunitaria prescrive all' allevatore di impegnarsi a fornire alla latteria uno stato del proprio bestiame, ma non subordina espressamente all' osservanza di questo impegno il versamento dell' aiuto alla latteria . Emerge dal fascicolo che il Verwaltungsgerichtshof ( tribunale amministrativo superiore ) dell' Assia, con sentenza 9 giugno 1986, accoglieva l' appello interposto dal Bundesamt quanto al primo rimborso richiesto che verteva sugli aiuti concessi per il periodo ottobre - dicembre 1979 . Tuttavia il Verwaltungsgerichtshof respingeva l' appello relativamente al secondo rimborso richiesto, vertente sul periodo gennaio - settembre 1980, osservando che si era creata una lacuna giuridica, in quanto in quel periodo la RF di Germania non aveva validamente scelto, ai sensi del regolamento n . 1438/79, tra la comunicazione trimestrale e quella annuale dello stato del bestiame, e che gli allevatori erano quindi esenti dall' obbligo di fornire gli stati trimestrali a decorrere dal 1° gennaio 1980 . In questo contesto il Verwaltungsgerichtshof teneva conto della circolare n . 6/1979, del 5 novembre 1979, che era stata redatta ed inviata dal Bundesamt alle latterie che fruivano del regime di aiuti . Questa circolare descriveva gli effetti del regolamento n . 1438/79 ed informava tra l' altro le latterie che il Bundesamt non riteneva per il momento di avvalersi della facoltà, contemplata da questo regolamento, di fissare un termine più lungo per la comunicazione dello stato del bestiame . Il Verwaltungsgerichtshof osservava che, pur se la circolare intendeva chiaramente operare una scelta, in pratica era un atto irrilevante, in quanto il Bundesamt non era competente ad effettuare la predetta scelta; per di più la circolare non era redatta nelle forme prescritte dalla legge e non era stata comunicata alle persone più direttamente interessate, vale a dire gli allevatori di suini .
10 . Adito con un ricorso e con un ricorso incidentale miranti ad ottenere una pronuncia su punti di diritto, il Bundesverwaltungsgericht ( tribunale amministrativo federale ) ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni :
"1 ) Se l' art . 5, n . 3, lett . b ), del regolamento ( CEE ) della Commissione 15 dicembre 1977, n . 2793, in quanto stabilisce, come presupposto per l' attribuzione di un aiuto speciale, che la latteria che chiede detto aiuto produca una dichiarazione in cui si impegna a restituirlo qualora un allevatore non abbia adempiuto uno degli impegni di cui all' art . 4, sia invalido per il motivo che la Commissione non è stata autorizzata dall' art . 10, n . 3, del regolamento ( CEE ) del Consiglio 27 giugno 1968, n . 804, ad adottare una siffatta disciplina di diritto sostanziale .
2 ) Se l' art . 5, n . 3, lett . b ), del predetto regolamento ( CEE ) n . 2793/77, in quanto dispone che la latteria che chiede un aiuto speciale deve produrre una dichiarazione in cui si impegna a restituire detto aiuto qualora un allevatore non abbia - fra l' altro - adempiuto l' impegno, prescritto dall' art . 4, n . 1, lett . b ), secondo trattino, di comunicare, prima dell' inizio di ciascun trimestre civile, uno stato del bestiame, sia invalido per violazione del principio di proporzionalità poiché la latteria si deve impegnare a restituire l' intero aiuto speciale relativo all' allevatore e al trimestre considerati anche nel caso in cui detto allevatore abbia superato il termine per la comunicazione in misura trascurabile - pochi giorni - e risulti che lo stesso allevatore, conformemente alla normativa in esame, ha destinato all' alimentazione zootecnica il latte scremato sovvenzionato .
3 ) Se l' art . 1, n . 3, del regolamento ( CEE ) della Commissione 11 luglio 1979, n . 1438,
a ) debba essere interpretato nel senso che con il 1° gennaio 1980 è venuto meno l' impegno dell' allevatore, prescritto fino al 31 dicembre 1979 a norma dell' art . 4, n . 1, lett . b ), secondo trattino, del regolamento ( CEE ) n . 2793/77, di comunicare ogni trimestre lo stato del bestiame,
b ) ovvero nel senso che detto impegno dell' allevatore continua a sussistere oltre il 31 dicembre 1979 fintantoché lo Stato membro non abbia esercitato le facoltà conferitagli di scegliere tra la comunicazione trimestrale o annuale dello stato del bestiame .
4 . Se l' art . 5, n . 4, prima frase, del regolamento ( CEE ) n . 2793/77
a ) debba essere interpretato nel senso che con la nozione 'impegno di cui all' art . 4' devono intendersi gli impegni dell' allevatore prescritti dall' art . 4 nella versione di volta in volta vigente,
b ) ovvero nel senso che gli impegni assunti nella dichiarazione degli allevatori anteriormente al 1° gennaio 1980, in particolare quelli di comunicare trimestralmente lo stato del bestiame, debbano restare validi anche qualora gli impegni dell' allevatore prescritti dall' art . 4, su cui detta dichiarazione si basa, siano modificati o soppressi per effetto di successive modifiche dell' art . 4 (( nel caso di specie ad opera dell' art . 1, n . 3, del regolamento ( CEE ) n . 1438/79 ))".
La prima questione
11 . La prima questione verte sulla validità dell' art . 5, n . 3, lett . b ), del regolamento n . 2793/77, il quale stabilisce che la domanda di concessione dell' aiuto speciale va corredata da una dichiarazione con la quale la latteria si impegna a rinunciare all' aiuto o a rimborsarlo qualora venisse accertato che l' allevatore non ha rispettato uno degli impegni di cui all' art . 4 di detto regolamento, e mira a chiarire se, prescrivendo questa condizione, la Commissione sia andata oltre i limiti della facoltà che le conferisce l' art . 10, n . 3, del regolamento n . 804/68, di stabilire le modalità d' applicazione del regime di aiuto .
12 . Quanto al problema se la Commissione avesse competenza ad adottare l' art . 5, n . 3, lett . b ), la Butter-Absatz osserva che spetta al Consiglio definire le condizioni per la concessione dell' aiuto speciale e che, prescrivendo in pratica una condizione supplementare per la concessione di questo aiuto, la Commissione ha travalicato la sua facoltà di adottare misure d' attuazione . All' udienza, il patrono della Butter-Absatz ha pure osservato che il regolamento del Consiglio n . 2128/84, entrato in vigore il 29 luglio 1984 ( GU L 196, pag . 6 ), aveva modificato il regolamento n . 986/68 stabilendo ( all' art . 3, n . 2, ultima frase, del regolamento modificato ) quanto segue : "Inoltre se la situazione lo esige, possono essere stabilite, secondo la procedura di cui all' art . 30 del regolamento ( CEE ) n . 804/68, condizioni supplementari per il pagamento dell' aiuto" ( vale a dire secondo il procedimento del comitato di gestione ). Per la Butter-Absatz ciò implica che la facoltà di stabilire condizioni supplementari non sussisteva in precedenza .
13 . Non mi pare che questi argomenti siano attendibili . Come sottolineano il Bundesamt e la Commissione, emerge dalla giurisprudenza costante della Corte che si deve interpretare in senso ampio la nozione di attuazione ai sensi dell' art . 155 del trattato ( vedasi in particolare causa 23/75, Rey Soda / Cassa conguaglio zucchero, Racc . 1975, pag . 1279 ). Allorché esercita questa competenza di attuazione nel contesto di un mercato agricolo, la Commissione è autorizzata ad adottare tutti i provvedimenti necessari od utili per l' attuazione della disciplina di base del Consiglio, purché essi non siano contrastanti con tale disciplina o con le norme d' applicazione stabilite dal Consiglio ( vedasi causa 121/83, Zuckerfabrik Franken / Hauptzollamt Wuerzburg, Racc . 1984, pag . 2039 e causa 13/88, Knoeckel / Hauptzollamt Landau, sentenza 14 febbraio 1989 Racc . pag . 337 ). In un esempio recente di detto orientamento della giurisprudenza, la Corte ha dichiarato che la tenuta di una contabilità di magazzino, imposta da un regolamento della Commissione a chi fruisce di un aiuto alla produzione come condizione per riscuotere detto aiuto, faceva parte del sistema di controllo e di prova necessario per garantire il buon funzionamento del regime di aiuti in questione ( sentenza 18 ottobre 1988, causa 121/87, Bayernwald Fruechteverwertung GmbH / RF di Germania, Racc . 1988 pag . 6273, punti 21 e 22 della motivazione ).
14 . Nella fattispecie è pacifico che l' obbligo prescritto alla latteria di presentare una dichiarazione rientra in una serie di controlli destinati ad evitare che si abusi del regime degli aiuti speciali e che può quindi giustamente venir considerato necessario o utile per il buon funzionamento di detto regime . D' altro canto, nessuno ha sostenuto che questa condizione sia incompatibile con la disciplina di base del Consiglio, pertinente nella fattispecie .
15 . Nemmeno il fatto che il regolamento n . 2128/84 abbia espressamente conferito alla Commissione la facoltà di stabilire "condizioni supplementari" modifica, a mio parere, questa conclusione . Il regolamento n . 2128/84, che è stato applicato solo fino al termine della campagna lattiera 1985/1986, ha istituito un regime di aiuti differenziato per il latte scremato in polvere impiegato nella fabbricazione di alimenti composti, invece dell' aiuto unico concesso in precedenza . Per tener conto di questo ampliamento del regime di aiuti esso ha sostituito con nuove norme gli artt . 2, 2 bis e 3 del regolamento n . 986/68 . I suoi "considerandi" non spiegano per quale scopo sia stata conferita questa facoltà di stabilire condizioni supplementari, ma poichè tutto il regolamento si riferisce al nuovo regime differenziato dell' aiuto al latte scremato in polvere, pare probabile che mediante la concessione di questa facoltà si intendesse permettere alla Commissione di stabilire condizioni sostanziali concernenti particolarmente il regime di aiuto differenziato in questione . Se il Consiglio avesse ritenuto necessario conferire alla Commissione l' esplicita facoltà di subordinare il versamento dell' aiuto contemplato dal regolamento n . 986/68 al rispetto dei controlli, non avrebbe indubbiamente atteso fino al 1984 per attribuirgliela . Inoltre, se questa delega espressa di potere gli fosse apparsa necessaria, avrebbe mantenuto la facoltà esplicita contemplata dall' art . 3, n . 2, del regolamento n . 986/68, allorché il regolamento n . 2128/84 ha cessato di essere in vigore alla fine della campagna 1985/1986 e allorché gli artt . 2, 2 bis e 3 del regolamento n . 986/68 hanno riacquistato il loro precedente tenore .
La seconda questione
16 . La seconda questione si riferisce del pari alla validità dell' art . 5, n . 3, lett . b ), del regolamento n . 2793/77 e mira ad accertare se esso sia compatibile col principio di proporzionalità, dal momento che può costringere la latteria a rimborsare l' intero aiuto per l' allevatore e il trimestre in questione anche se l' allevatore è solo in lieve ritardo sul termine prescritto per presentare lo stato trimestrale del bestiame e anche se ha correttamente utilizzato il latte scremato per lo scopo previsto dalla disciplina .
17 . Tale questione postula due osservazioni preliminari . In primo luogo osserverò che l' intero problema della proporzionalità appare rilevante solo per le comunicazioni dello stato del bestiame relative al terzo trimestre del 1980 che non erano state inviate al momento in cui il Bundesamt iniziò i controlli presso la latteria il 3 luglio 1980 : a tale data il termine entro il quale gli allevatori avrebbero dovuto inviare le comunicazioni mancanti per i trimestri precedenti era superato di vari mesi e non di "qualche giorno" soltanto . In secondo luogo l' entità esatta del ritardo con cui furono inviate le comunicazioni per il terzo trimestre del 1980 non emerge dal fascicolo e non è stata precisata in udienza . A questo proposito l' accertamento di fatto essenziale fa difetto .
18 . L' entità esatta del ritardo è pure un elemento d' importanza fondamentale per quanto riguarda la possibilità di applicare retroattivamente il regolamento n . 188/83, che ha modificato il regolamento n . 2793/77 contemplando una riduzione del 10% dell' importo dell' aiuto nell' ipotesi in cui lo stato del bestiame fosse trasmesso con un ritardo non superiore ai dieci giorni . L' art . 2 del regolamento n . 188/83 consente agli interessati di rivendicare il diritto ad un aiuto ridotto in caso di "domande d' aiuto già presentate in forza del regolamento n . 2793/77 ". Secondo la Commissione, le domande d' aiuto di cui si tratta dovrebbero poter fruire di questa disposizione, poiché, data la controversia sul rimborso, non avevano ancora costituito oggetto di una decisione definitiva al momento dell' entrata in vigore del regolamento n . 188/83 . La Corte non è stata invitata a pronunciarsi su tale questione e spetta al giudice nazionale stabilire se la Butter-Absatz può invocare nella fattispecie il regolamento n . 188/83 : comunque sia, come ho già precisato, la possibilità di rivendicare il diritto ad un aiuto ridotto a norma del suddetto regolamento sussiste esclusivamente per gli stati del bestiame relativi al terzo trimestre del 1980 e solo se il ritardo con il quale è stata trasmessa la comunicazione non superava i 10 giorni rispetto alla data prefissata, vale a dire il 1° luglio 1980 .
19 . La Corte è quindi sollecitata a pronunciarsi sul problema piuttosto teorico se, nell' ipotesi in cui le situazioni trimestrali relative al terzo trimestre del 1980 siano state trasmesse solo con "qualche giorno" di ritardo e qualora, in relazione ad esse, la controversia non possa venir risolta mediante un' applicazione retroattiva del regolamento n . 188/83, sia compatibile col principio della proporzionalità il fatto che la latteria perda l' intero aiuto versato per il periodo cui si riferiscono queste situazioni .
20 . Prima di risolvere tale questione, mi pare necessario definire più precisamente la nozione di ritardo di "qualche giorno" cui fa cenno il giudice nazionale . Penso che per la presente causa questa nozione si debba intendere nel senso di un ritardo non superiore ai 10 giorni . Sta di fatto che il termine di tolleranza di 10 giorni è stato istituito solo con l' adozione del regolamento n . 188/83 . Tuttavia, allorché la Corte ha dovuto decidere se precisamente questo periodo di 10 giorni fosse compatibile col principio di proporzionalità ( causa 9/85, Nordbutter / RF di Germania, già ricordata ), essa ha dichiarato che la perdita totale dell' aiuto speciale non era incompatibile col principio di proporzionalità, nel caso di azienda mista, se le dichiarazioni prescritte dalla medesima normativa comunitaria erano state trasmesse con un ritardo superiore ai 10 giorni . A mio parere, ciò implica necessariamente che, anche per fatti anteriori all' adozione del regolamento n . 188/83, una decade deve essere considerata come il ritardo massimo consentito .
21 . Affrontiamo ora il problema della proporzionalità delle disposizioni contenute nella versione iniziale del regolamento n . 2793/77, che sancivano la perdita di tutto l' aiuto se la situazione del bestiame non fosse stata comunicata entro la data prescritta . Per stabilire se una norma comunitaria è incompatibile col principio della proporzionalità, è necessario, secondo la giurisprudenza costante della Corte, accertare se i mezzi di cui si avvale sono idonei e necessari per conseguire la finalità contemplata . Allorché una disciplina comunitaria fa una distinzione tra un obbligo principale, la cui osservanza è indispensabile per perseguire la finalità contemplata e un obbligo accessorio, prevalentemente di natura amministrativa, questa disciplina non può - altrimenti contravverrebbe al principio della proporzionalità - punire l' inosservanza dell' obbligo accessorio con altrettanta severità come l' inosservanza dell' obbligo principale ( vedere, ad esempio, causa 240/78, Atalanta / Produktschap voor Vee en Vlees, Racc . 1979, pag . 2137 e causa 181/84, E.D.F . Man ( Sugar ) Ltd . / Intervention Board for Agricultural Produce, Racc . 1985, pag . 2889 ).
22 . Visto nel sistema globale della normativa comunitaria che si applica nella fattispecie, l' obbligo contemplato dall' art . 4, n . 1, lett . b ), del regolamento n . 2793/77, il quale prescrive all' allevatore di comunicare in anticipo lo stato trimestrale del suo bestiame, va ritenuto un obbligo accessorio di natura amministrativa destinato a garantire il buon funzionamento del regime ed in particolare ad evitare abusi; eppure, nella versione iniziale del regolamento qualsiasi inosservanza, anche minima, di quest' obbligo era punita esattamente come l' inosservanza degli altri obblighi, più fondamentali, imposti agli agricoltori dall' art . 4 come, nel caso di aziende specializzate, il divieto di detenere giovani vitelli e l' obbligo di impiegare latte scremato per l' alimentazione di animali diversi dai vitelli . Ritengo quindi che, anteriore alla modifica dell' art . 4 del regolamento n . 2793/77, modifica operata dal regolamento n . 188/83, entrato in vigore il 30 gennaio 1983, l' art . 5, n . 3, lett . b ), di detto regolamento n . 2793/77 fosse viziato da nullità perché faceva perdere alla latteria l' intero importo dell' aiuto corrisposto per l' allevatore e per il trimestre in questione, pur se detto allevatore aveva superato solo di poco il termine prescritto per comunicare lo stato del suo bestiame ( vale a dire era incorso in un ritardo non superiore ai 10 giorni ) e ciò anche se era comprovato che gli obblighi principali imposti dal regime erano stati rispettati .
23 . A mio avviso, l' eccessiva severità della disposizione originale è implicitamente confermata dall' introduzione, nel regolamento n . 188/83, di una norma che contempla la perdita parziale dell' aiuto e dalla già citata sentenza con cui la Corte ha dichiarato, nella causa Nordbutter / RF di Germania, che la disciplina comunitaria come modificata "tiene conto del notevole svantaggio che deriva dalla perdita totale dell' aiuto in caso di lieve superamento dei termini stabiliti" ( punto 17 della motivazione ).
24 . Per amor di completezza aggiungerò che, qualora il giudice nazionale rilevasse che talune o tutte le situazioni del bestiame relative al terzo trimestre del 1980 sono state inviate con un ritardo non superiore ai 10 giorni e non ritenesse possibile applicare retroattivamente il regolamento n . 188/83, alla latteria spetterebbe l' intero aiuto per il periodo corrispondente alle predette comunicazioni .
La terza e la quarta questione
25 . La terza e la quarta questione vertono sulle conseguenze giuridiche dell' istituzione, ad opera del regolamento n . 1438/79, di una facoltà di scelta che consente di prescrivere agli allevatori la presentazione o di stati trimestrali come in precedenza oppure di stati annuali . La terza questione mira infatti a chiarire se, qualora uno Stato membro avesse omesso di operare questa scelta il 1° gennaio 1980, l' obbligo imposto all' allevatore di inviare ogni trimestre una situazione del proprio bestiame fosse venuto meno o invece persistesse fino a che lo Stato membro interessato non avesse effettuato la scelta . La quarta questione riguarda essenzialmente le ripercussioni del regolamento n . 1438/79 sul precedente obbligo dell' allevatore di comunicare trimestralmente la situazione del proprio bestiame : quest' obbligo rimane immutato o va considerato come automaticamente modificato, dati i cambiamenti apportati agli obblighi contemplati dall' art . 4 del regolamento n . 2793/77?
26 . Entrambe le questioni partono apparentemente dall' idea che lo Stato membro interessato, vale a dire la RF di Germania, al 1° gennaio 1980 non aveva deciso se optare per le comunicazioni trimestrali o per le comunicazioni annuali . A questo proposito ricorderò che, pronunciandosi il 9 giugno 1986 nell' ambito di un procedimento nazionale, il Verwaltungsgerichtshof ha ritenuto che la circolare del 5 novembre 1979, con cui il Bundesamt aveva dichiarato la propria intenzione di mantenere il sistema di controllo trimestrale della consistenza delle mandrie, non costituiva un esercizio valido della facoltà di opzione offerta dal regolamento n . 1438/79 . La Corte non è stata sollecitata a pronunciarsi su questo punto e spetta perciò al giudice nazionale pronunciarsi sulla natura giuridica e sugli effetti della circolare . Comunque sia, questo problema sembra piuttosto marginale; infatti, anche se nessuna scelta era stata validamente effettuata al 1° gennaio 1980, il tenore del regolamento non contiene nulla che consenta di pensare che vi fosse una lacuna giuridica per quanto riguarda l' obbligo dell' allevatore di comunicare le sue situazioni del bestiame . Come sottolinea la Commissione, l' affermare che gli obblighi dell' allevatore erano venuti meno porterebbe a sopprimere un aspetto importante dei controlli per il buon funzionamento del regime di aiuti . Occorre quindi risolvere la terza questione dichiarando che l' obbligo di fornire trimestralmente una situazione del bestiame sussisteva, salvo che e finché lo Stato membro avesse scelto di adottare un sistema diverso .
27 . Tenuto conto di quanto precede, risulta inutile affrontare la quarta questione . Se mediante la circolare lo Stato membro avesse validamente esercitato la sua facoltà d' opzione, la situazione giuridica degli allevatori tedeschi interessati al regime di aiuti non subiva modifiche . In ogni caso, come ho già detto, anche se la circolare non era valida, non si creava alcuna lacuna giuridica come conseguenza dell' entrata in vigore del regolamento n . 1438/79, sicchè l' impegno assunto dagli allevatori di inviare stati trimestrali del loro bestiame sussisteva come per il passato .
28 . Propongo perciò di risolvere come segue le questioni del Bundesverwaltungsgericht :
"1 ) L' art . 5, n . 3, lett . b ), del regolamento n . 2793/77 della Commissione, nella versione di tale regolamento vigente prima del 30 gennaio 1983, va considerato nullo perché in contrasto con il principio di proporzionalità, in quanto disponeva che una latteria che aveva fruito dell' aiuto speciale dovesse rimborsarlo integralmente, per un determinato allevatore ed un determinato trimestre, qualora un allevatore non avesse assolto l' impegno, di cui all' art . 4, n . 1, lett . b ), secondo trattino, di inviare prima dell' inizio di ciascun trimestre uno stato del proprio bestiame, anche se l' allevatore aveva solo lievemente superato il termine prescritto ( 10 giorni al massimo ) ed era dimostrato che egli aveva assolto tutti gli altri obblighi contemplati dal regime di aiuti speciali .
2 ) L' esame delle questioni sollevate non ha messo in luce alcun altro elemento tale da inficiare la validità dell' art . 5, n . 3, lett . b ) del regolamento della Commissione n . 2793/77 .
3 ) L' art . 1, n . 3, del regolamento della Commissione 11 luglio 1979, n . 1438, va interpretato nel senso che l' obbligo imposto all' allevatore dall' art . 4, n . 1, lett . b ), del regolamento n . 2793/77, di inviare trimestralmente una situazione del proprio bestiame, persiste oltre il 31 dicembre 1979 e fino a che lo Stato membro interessato abbia effettuato la scelta che ha facoltà di operare tra una comunicazione trimestrale o annuale della situazione del bestiame ."
(*) Lingua originale : l' inglese .
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