Avviso legale importante
Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 14 febbraio 1989. - PILAR ALLUE E CARMEL MARY COONAN CONTRO UNIVERSITA DEGLI STUDI DI VENEZIA. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE, PROPOSTA DALLA PRETURA UNIFICATA DI VENEZIA. - LIBERA CIRCOLAZIONE DEI LAVORATORI - LETTORI DI LINGUA STRANIERA. - CAUSA 33/88.
raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 01591
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
A - Antefatti
1 Col rinvio pregiudiziale, al quale si riferiscono queste conclusioni, il giudice a quo ha formulato alcune questioni riguardanti il diritto comunitario che ritiene necessarie per valutare i rapporti di lavoro dei lettori di lingua straniera presso le università italiane .
2 A tenore dell' art . 28 del decreto del presidente della Repubblica n . 382/1980 le università italiane possono assumere lettori di madrelingua straniera mediante contratti di diritto privato . Detti contratti non possono protrarsi oltre l' anno accademico per il quale sono stipulati e sono rinnovabili annualmente per cinque anni .
3 Il Ministero italiano della pubblica istruzione ordinava alle università mediante circolari di stipulare con i lettori di lingua straniera non contratti di lavoro subordinato, ma contratti di prestazione di opera intellettuale, vale a dire di lavoro autonomo . In base alla disciplina vigente per questi contratti il prestatore d' opera è tenuto a detrarre dalla retribuzione le somme necessarie al successivo versamento dei contributi di previdenza sociale; nell' ipotesi del rapporto di lavoro subordinato grava invece sul datore di lavoro gran parte dell' onere di detti contributi .
4 Questa prassi amministrativa veniva però criticata nel frattempo dagli organi giurisdizionali italiani che consideravano i contratti di cui trattasi contratti di lavoro subordinato, traendone le relative conseguenze di diritto previdenziale .
5 Nella domanda di pronunzia pregiudiziale il giudice a quo ha chiesto pertanto se il posto di lettore di lingua straniera nelle università possa rientrare nella deroga di cui all' art . 48, n . 4, del trattato CEE e, in caso di soluzione negativa, se rappresenti una discriminazione vietata dall' art . 48, n . 2, del trattato CEE la limitazione temporale del rapporto di lavoro nonché una disposizione che limita la durata complessiva del rapporto di lavoro a cinque anni, mentre agli altri lavoratori cittadini dello Stato membro di cui trattasi è garantita in generale la stabilità dell' impiego; esso ha chiesto inoltre se costituisca del pari una discriminazione vietata dal trattato CEE l' esclusione della copertura assicurativa e previdenziale stabilita nei contratti con i lettori di lingua straniera .
6 Per quanto attiene al tenore delle questioni sollevate e alle osservazioni dei partecipanti a questo procedimento rinvio alla relazione d' udienza .
B - Il mio punto di vista
Sulla qualifica di lavoratore dei lettori di lingua straniera
7 Prima di esaminare la prima questione del giudice a quo, sul se la deroga per la pubblica amministrazione ai sensi dell' art . 48, n . 4, del trattato CEE escluda l' applicazione dell' art . 48, n . 2, del trattato CEE, si deve esaminare anzitutto se i lettori di lingua straniera costituiscano lavoratori ai sensi dell' art . 48 del trattato CEE . Tenuto conto della prassi seguita in Italia, che consiste nello stipulare con queste persone contratti di "lavoro autonomo" e nel lasciare loro la cura di provvedere alla propria copertura previdenziale, potrebbero sussistere dubbi sulla qualifica di lavoratore di dette persone .
8 Nel corso del procedimento dinanzi alla Corte ci è stato riferito che autorevoli organi giurisdizionali italiani non hanno accettato il modello contrattuale prescritto dal Ministero italiano della pubblica istruzione e hanno confermato ai lettori di lingua straniera la qualifica di lavoratori subordinati . Anche il giudice a quo sembra propendere per questa conclusione, poiché ritiene senz' altro applicabile alle persone interessate l' art . 48 del trattato CEE ( a prescindere dalla questione relativa al n . 4 di detto articolo ).
9 Tuttavia nel presente contesto si deve osservare che la nozione "lavoratore" non è definita mediante rinvio alla normativa degli Stati membri; essa ha invece portata comunitaria ( 1 ). Poiché tale nozione definisce la sfera d' applicazione della libera circolazione dei lavoratori, uno dei principi fondamentali della Comunità, in base alla giurisprudenza della Corte di giustizia detta nozione dev' essere interpretata estensivamente e dev' essere definita in base a criteri obiettivi che caratterizzino il rapporto di lavoro sotto il profilo dei diritti e degli obblighi delle persone interessate . La caratteristica essenziale del rapporto di lavoro è la circostanza che una persona fornisca, per un certo periodo di tempo, a favore di un' altra e sotto la direzione di quest' ultima, prestazioni in contropartita delle quali riceva una retribuzione ( 2 ).
10 Poiché davanti alla Corte di giustizia è stato sostenuto che i lettori di lingua straniera impartiscono il loro insegnamento sotto il controllo e la direzione dei professori titolari di cattedra, posso ammettere ai fini delle mie conclusioni che i lettori di lingua straniera costituiscano lavoratori ai sensi del trattato CEE . Il giudice proponente dovrà comunque esaminare e risolvere questa questione nell' ambito della propria competenza .
Sull' applicabilità dell' art . 48, n . 4, del trattato CEE
11 I partecipanti a questo procedimento, le ricorrenti nella causa principale, il governo italiano e la Commissione, sostengono tutti la tesi che nella fattispecie non ricorre la deroga di cui all' art . 48, n . 4, del trattato CEE, che limita l' applicazione dell' art . 48 nell' ambito della pubblica amministrazione .
12 Condivido questa tesi . In base alla costante giurisprudenza della Corte di giustizia ( 3 ), l' art . 48, n . 4, del trattato CEE esclude dal campo di applicazione dei primi tre numeri di questo articolo i posti che implicano la partecipazione, diretta o indiretta, all' esercizio dei pubblici poteri e alle mansioni che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche . Posti del genere presuppongono infatti, da parte dei loro titolari, l' esistenza di un rapporto particolare di solidarietà nei confronti dello Stato, nonché la reciprocità di diritti e di doveri che costituiscono il fondamento del vincolo di cittadinanza . Esclusi dal campo di applicazione dei nn . da 1 a 3 dell' art . 48 sono pertanto soltanto i posti che, tenuto conto dei compiti e delle responsabilità ad essi inerenti, possono avere le caratteristiche delle attività specifiche dell' amministrazione nei campi sopra descritti ( 4 ).
13 Nella fattispecie non sembrano ricorrere tutte queste caratteristiche . In particolare l' insegnamento di lingue straniere non può rientrare nelle attività specifiche dei pubblici poteri che possono giustificare la limitazione della libera circolazione dei lavoratori . Inoltre la disciplina speciale controversa nella fattispecie riguarda proprio persone che prevalentemente non possiedono la cittadinanza italiana ( 5 ). Fanno pertanto difetto l' esistenza da parte dei titolari dei posti di un rapporto particolare di solidarietà nei confronti dello Stato, nonché la reciprocità di diritti e di doveri che costituiscono il fondamento del vincolo di cittadinanza . Comunque, in definitiva, spetta al giudice a quo pronunziarsi al riguardo .
Di conseguenza resta da esaminare se nella fattispecie ricorra una discriminazione per motivi di cittadinanza .
Sull' esistenza di una discriminazione ai sensi dell' art . 48, n . 2, del trattato CEE
14 Per quanto attiene a questa questione si deve anzitutto rilevare che la controversa disciplina nazionale non fa apertamente riferimento al criterio della cittadinanza . Determinante è invece la lingua madre dei lettori di lingua straniera, cosicché la suddetta disciplina può riguardare anche cittadini italiani .
15 Tuttavia non si deve escludere in via di principio l' esistenza di una discriminazione, poiché il principio della parità di trattamento enunciato nel trattato vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma altresì tutte le forme di discriminazione indirette o dissimulate che, attraverso l' applicazione di altri criteri di distinzione, conducano di fatto allo stesso risultato ( 6 ).
16 All' udienza il governo italiano ha fatto presente che il 25% circa dei lettori di lingua straniera ha la cittadinanza italiana, una parte dei quali, però, avrebbe ottenuto detta cittadinanza solo dopo essersi stabilita in Italia, in genere in seguito a matrimonio .
17 Poiché pertanto almeno il 75% dei lettori di madrelingua straniera, se non persino di più, ha la cittadinanza di altri Stati e quindi anche quella di altri Stati membri delle Comunità europee ( in prosieguo li chiamerò : "cittadini comunitari "), si può concludere che la controversa disciplina nazionale dà luogo ad una disparità di trattamento anche nei confronti di cittadini comunitari . Come ha osservato il giudice a quo, la disparità di trattamento dev' essere individuata in tre diversi aspetti : nella stipula di un contratto di lavoro a tempo determinato avente durata al massimo di un anno accademico; nella fissazione di una durata massima dei rapporti di lavoro calcolati complessivamente e - se ancora praticato - nel mancato versamento dei contributi previdenziali da parte del datore di lavoro .
18 Si deve pertanto stabilire se si possa giustificare tale disparità di trattamento; a questo proposito si devono esaminare separatamente le due disposizioni relative alla limitazione temporale e il mancato versamento dei contributi previdenziali da parte del datore di lavoro .
Sulla limitazione della durata dei contratti e sulla durata massima del rapporto di lavoro
19 Ad eccezione dei "professori a contratto", i quali sono occupati in base ad un contratto di lavoro autonomo annuale rinnovabile per non più di due volte, il personale docente e di ricerca ( professori, professori associati e ricercatori universitari ) copre posti di ruolo, che sono occupati dopo l' espletamento di un procedimento concorsuale . Inoltre - come ha detto all' udienza il rappresentante del governo italiano - in base al diritto comune del lavoro vigente in Italia i contratti di lavoro sono considerati stipulati a tempo indeterminato .
20 Il governo italiano giustifica il diverso status dei lettori di lingua straniera facendo riferimento, in primo luogo, al più agevole accesso all' attività di cui trattasi, per la quale non è prescritto il concorso . In secondo luogo, le università dovrebbero essere in grado di adattare il numero dei lettori di lingua straniera da esse occupati alle mutevoli esigenze degli studenti e alla diversa entità dei fondi di bilancio di cui dispongono annualmente . Lo Stato italiano sarebbe inoltre interessato ad occupare lettori di lingue straniere che dispongano di conoscenze attuali della madrelingua . In via di principio non si potrebbe negare allo Stato italiano il diritto di organizzare autonomamente la struttura delle proprie università .
21 Poiché le ricorrenti nella causa principale non hanno chiesto di essere equiparate a qualche categoria del personale universitario italiano, né tanto meno di essere incorporate nel rapporto di pubblico impiego, ma criticano esclusivamente la limitazione della durata dei loro contratti, non ritengo necessario confrontare il loro status con quello dell' altro personale universitario o esaminare le questioni sollevate dal rappresentante del governo italiano attinenti al diritto italiano del pubblico impiego . E' sufficiente prendere in considerazione la situazione generale del diritto del lavoro in Italia, che consente la stipulazione di contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato anche senza previo concorso .
22 Non si devono pertanto esaminare i vari presupposti di assunzione e in particolare il procedimento concorsuale contemplato per i dipendenti universitari; né peraltro si ravviserebbe alcun motivo per il quale le autorità italiane non possano bandire anche concorsi per lettori di lingua straniera .
23 In via di principio si deve ammettere la legittimità dei motivi invocati per giustificare la limitazione della durata dei contratti e la fissazione di una durata massima dell' occupazione, cioè la mutevole necessità di personale delle università e l' interesse delle stesse di disporre di lettori di lingua straniera con conoscenze attuali della loro madrelingua . Tuttavia occorre accertare se detti scopi non possano essere perseguiti con altri mezzi che discriminino meno i lettori di lingua straniera .
24 Come è stato sostenuto - senza contestazioni - nel corso del procedimento dinanzi alla Corte di giustizia, in base al diritto comune del lavoro vigente in Italia il datore di lavoro può adattare l' organico alle sue esigenze anche in caso di rapporti di lavoro a tempo indeterminato; esso potrebbe pertanto licenziare i lettori di lingua straniera occupati a tempo indeterminato qualora non ne avesse più bisogno . Una mutevole necessità di lettori di lingua straniera non osta quindi alla stipulazione di un contratto di lavoro a tempo indeterminato .
25 Lo stesso dicasi per l' argomento secondo il quale la scarsità dei fondi di bilancio concessi annualmente non consente la stipulazione di contratti a tempo indeterminato . Non è stato dimostrato ( né indicato per quale motivo non potrebbe essere così ) che la stipulazione di contratti a tempo indeterminato, ma risolubili, causi maggiori spese di quelle dei contratti a tempo determinato .
26 Si deve senz' altro ritenere giustificato anche l' interesse delle università italiane a che i lettori di lingua straniera dispongano di conoscenze attuali della loro madrelingua . Tuttavia appare dubbio che per raggiungere questo scopo sia effettivamente giustificato limitare a cinque anni l' occupazione complessiva dei lettori . Tenuto conto delle possibilità di viaggiare e dello sviluppo dei mezzi di comunicazione, il lettore di lingua straniera dispone certamente di altri mezzi che gli consentono di continuare a possedere - anche dopo un lungo soggiorno in un' altra area linguistica - conoscenze attuali della madrelingua e di tenersi inoltre al corrente degli ulteriori sviluppi della stessa, senza che debba aggiornarsi a spese del datore di lavoro .
27 Le università italiane sarebbero senz' altro autorizzate a verificare regolarmente le conoscenze linguistiche del lettore di lingua straniera . Qualora dette conoscenze peggiorassero o non fossero adeguate allo sviluppo della madrelingua ciò potrebbe essere senz' altro considerato motivo di licenziamento anche in caso di contratto di lavoro a tempo indeterminato .
28 Da quanto precede emerge che appare ingiustificato il divieto generale del rinnovo del contratto dopo il termine di cinque anni . Del resto, in Italia vige una prassi amministrativa, in base alla quale il limite quinquennale dell' occupazione per il lettore di lingua straniera vale solo per una università . E' quindi possibile che le suddette persone siano nuovamente occupate dopo il decorso del termine di cinque anni, anche su previo riesame delle loro conoscenze . Pertanto alla considerazione relativa all' opportunità che l' interessato non resti lontano dalla patria per oltre cinque anni non viene manifestamente attribuita del tutto l' importanza che le potrebbe spettare .
29 Ciò premesso, appaiono in via di principio giustificati alcuni degli scopi perseguiti con la controversa disciplina, ma non invece i mezzi impiegati . Si deve pertanto rilevare l' illegittimità della disparità di trattamento di cui sopra e pertanto l' incompatibilità della stessa con l' art . 48, n . 2, del trattato CEE .
30 Con questo rilievo non si vuole in nessun modo contestare il fatto che la Repubblica italiana dispone sempre del potere di organizzare le università . Tuttavia ciò non modifica la situazione giuridica secondo la quale gli Stati membri nell' esercizio di detto potere devono rispettare i limiti stabiliti dal trattato CEE .
Sul mancato versamento dei contributi previdenziali da parte del datore di lavoro
31 Siccome si è sopra accertato che i lettori di madrelingua straniera sono lavoratori ai sensi dell' art . 48 del trattato CEE, a norma dell' art . 3 del regolamento ( CEE ) n . 1408/71 ( 7 ) detti lavoratori devono essere trattati allo stesso modo dei cittadini dello Stato nel cui territorio risiedono . Una disparità di trattamento sarebbe in contrasto con detto articolo .
C - Conclusione
32 Suggerisco pertanto alla Corte di giustizia di risolvere come segue le questioni sottopostele dalla pretura unificata di Venezia :
"1 ) L' impiego come lettore di lingua straniera nelle università non dev' essere considerato impiego nella pubblica amministrazione ai sensi dell' art . 48, n . 4, del trattato CEE .
2 ) L' art 48 del trattato CEE dev' essere interpretato nel senso che esso osta ad una disciplina nazionale la quale limiti la durata del rapporto di lavoro ad un massimo di cinque anni, mentre agli altri lavoratori cittadini dello Stato membro di cui trattasi è garantita in generale la stabilità dell' impiego .
3 ) L' art . 3 del regolamento ( CEE ) n . 1408/71 dev' essere interpretato nel senso che esso osta ad una prassi amministrativa la quale in caso di stipulazione di rapporti di lavoro con i lettori di lingua straniera escluda espressamente la copertura previdenziale ."
(*) Lingua originale : il tedesco .
( 1 ) Sentenza 23 marzo 1982, causa 53/81, D.M . Levin / Segretario di Stato per la giustizia, Racc . 1982, pag . 1035, in particolare pag . 1049 .
( 2 ) Sentenza 3 luglio 1986, causa 66/85, Deborah Lawrie-Blum / Land Baden-Wuerttemberg, Racc . 1986, pag . 2139, in particolare pag . 2144 .
( 3 ) Vedansi sentenze 17 dicembre 1980 e 26 maggio 1982, causa 149/79, Commissione / Belgio, Racc . 1980, pag . 3881, in particolare pag . 3900, nonché Racc . 1982, pag . 1845, e sentenza 3 luglio 1986, causa 66/85, locuzione citata; in senso conforme, sentenza 16 luglio 1987, causa 225/85, Commissione / Repubblica italiana, Racc . pag . 2625 ).
( 4 ) Sentenza 3 luglio 1986, locuzione citata, a pag . 2147 .
( 5 ) Vedasi la relazione d' udienza parte III, punto 1 ., nonché le osservazioni del rappresentante del governo italiano all' udienza del 14 dicembre 1988 .
( 6 ) Vedansi sentenza 15 ottobre 1969, causa 15/69, Wuerttembergische Milchverwertung-Suedmilch-AG / Salvatore Ugliola, Racc . 1969, pag . 363, in particolare pag . 369, e sentenza 12 febbraio 1974, causa 152/73, Giovanni Maria Sotgiu / Deutsche Bundespost, Racc . 1974, pag . 153, in particolare pag . 164 .
( 7 ) Regolamento n . 1408/71 relativo all' applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità, nella versione di cui all' allegato I del regolamento ( CEE ) 2 luglio 1983, n . 2001/83 ( GU L 230, pag . 6 ).
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