Avviso legale importante
Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 3 maggio 1990. - QUIETLYNN LTD E BRIAN JAMES RICHARDS CONTRO SOUTHEND BOROUGH COUNCIL. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: CROWN COURT, CHELMSFORD - REGNO UNITO. - LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI - INTERPRETAZIONE DEGLI ARTT. 30 E 36 DEL TRATTATO CEE - NORMATIVA NAZIONALE CHE VIETA LA VENDITA DI ARTICOLI EROTICI LECITI IN NEGOZI NON AUTORIZZATI DI ARTICOLI EROTICI. - CAUSA C-23/89.
raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-03059
Conclusioni dell avvocato generale
++++
Signor Presidente,
Signori Giudici,
A - Antefatti
1 . Nella causa in cui esprimo oggi il mio parere la Corte deve ancora una volta occuparsi dell' interpretazione dell' espressione, contenuta nell' art . 30 del Trattato CEE, "restrizioni quantitative all' importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente" ed eventualmente dell' interpretazione dell' art . 36 di tale Trattato .
2 . La Crown Court di Chelmsford ha chiesto una pronuncia al riguardo onde poter valutare la conformità al diritto comunitario del "Local Government ( Miscellaneous Provisions ) Act" del 1982 in vigore per l' Inghilterra e per il Galles . Basta per il momento precisare che tale legge riguarda il commercio dei cosiddetti articoli "pornografici" ( che vengono definiti in dettaglio ) e consente alle autorità locali l' applicazione del proprio allegato 3 dal che consegue che il commercio di detti articoli, quando acquista una certa dimensione (" significant degree "), può essere esercitato solo dietro autorizzazione delle pubbliche autorità .
3 . Una decisione in tal senso, intervenuta anche in altri comuni, ma non nell' intero ambito di applicazione territoriale della legge, veniva emanata dall' appellato nel procedimento principale con effetto 23 giugno 1983 . Tale provvedimento colpisce gli appellanti nel procedimento principale che, apparentemente accanto ad altri negozi in parte autorizzati, esercitano nel territorio dell' appellato un' attività commerciale nel settore di cui trattasi smerciando prodotti nazionali e importati . Avendo continuato a svolgere tale attività malgrado il rifiuto di autorizzazione, gli appellanti sono venuti a trovarsi perseguiti dinanzi alla Magistrates Court di Southend e condannati nel febbraio 1986 . Essi interponevano appello avverso tale sentenza dinanzi alla Crown Court di Chelmsford . In tale ambito, essi si sono difesi sostenendo fra l' altro che la legge summenzionata era incompatibile con il diritto comunitario in quanto comportava una restrizione alle importazioni ai sensi dell' art . 30 del Trattato CEE ( esaminerò in prosieguo i particolari degli argomenti da loro addotti ). Poiché tale tesi non è sembrata priva di fondamento alla Crown Court di Chelmsford, quest' ultima ha sospeso il procedimento dinanzi ad essa pendente sottoponendo alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali :
"1 ) Se il fatto che uno Stato membro (( dopo che le autorità locali abbiano deciso che la normativa di cui trattasi va applicata nel loro territorio, salvo sottoporre a regime di autorizzazione ( licenza ) i locali che costituiscono 'sex establishments' ( negozi di articoli pornografici ) )) vieti la vendita, tra l' altro, di articoli pornografici legalmente ammessi da parte dei 'sex establishments' privi di licenza, costituisca una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa alle importazioni ai sensi dell' art . 30 del Trattato CEE qualora tale divieto abbia l' effetto di consentire alle autorità locali di esercitare un controllo sui 'sex establishments' situati nel loro territorio e qualora esso abbia avuto l' effetto di limitare la vendita da parte degli appellanti di merci provenienti da altri Stati membri, in quanto essi hanno cercato di non violare la 'legge' con la loro prassi in materia di scorte e hanno così venduto meno materiale importato da altri Stati membri di quanto avrebbero altrimenti fatto, e di limitare quindi l' offerta di articoli pornografici prodotti in altri Stati membri .
2 ) In caso di soluzione affermativa alla questione 1, se tale misura possa essere giustificata ai sensi dell' art . 36 .
3 ) Qualora il divieto di cui alla questione 1 contravvenga all' art . 30 e non sia giustificato dall' art . 36, se esso sia del tutto inopponibile ad un commerciante dello Stato membro o se lo sia solo in quanto impedisce operazioni relative a merci e prodotte in altri Stati membri o importate in provenienza da quest' ultimi ".
4 . Al riguardo, alla luce delle osservazioni presentate per iscritto e oralmente, ritengo opportuno esprimere la seguente valutazione .
B - Parere
5.1 . Partendo dalla formulazione espressa riguardo all' art . 30 nella sentenza nella causa 8/74 ( 1 ) e che è sempre ripresa nelle cause concernenti tale articolo ( v ., in particolare, le sentenze pronunciate nelle cause 75/81 e C-69/88 ( 2 ), ossia ove si esamini se il provvedimento di cui trattasi nel caso di specie "possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari", è difficile contestare che esso corrisponde a tale criterio .
6 . Si può infatti immaginare che, senza la legge di cui trattasi e le decisioni locali che su di essa si basano, se quindi i cosiddetti articoli pornografici potessero essere liberamente smerciati, le loro vendite diventerebbero maggiori e, di conseguenza, aumenterebbero le loro importazioni . Si può infatti ritenere che un' estensione illimitata di "sex-shops" susciti una domanda e che essa comporti anche un aumento della domanda esistente, in quanto quest' ultima può essere certo più agevolmente soddisfatta rispetto ad una situazione in cui l' interessato deve recarsi in un altro luogo ( in cui esistono "sex-shops" autorizzati ) o deve ricorrere alla vendita per corrispondenza, che è più disagevole . La disciplina della vendita di articoli pornografici può quindi condurre, come si può senz' altro ritenere, ad una riduzione dei flussi di importazione rientrando così nell' ambito di applicazione dell' art . 30 .
7 . 2 . Risulta tuttavia chiaramente da una valutazione d' insieme della giurisprudenza in materia che non ci si può attenere a tale considerazione . A dire il vero la formula in precedenza menzionata costituisce solo un primo passo nell' esame che è necessario effettuare . Dopo di esso vengono poi in rilievo anche altri elementi e, come è stato dimostrato dalla Commissione e da altri intervenienti nella causa, si deve in particolare distinguere a seconda delle circostanze del caso di specie .
8 . a ) Proseguendo quindi nell' esame della giurisprudenza e tenendo presente che nella fattispecie non esiste un mero divieto di vendere determinati prodotti, ma esistono piuttosto norme di distribuzione che, in taluni casi, impediscono in determinate località la vendita di detti prodotti ( ove essa assuma una portata rilevante ), ci si imbatte senz' altro in fattispecie analoghe, riguardanti anch' esse solo le modalità della messa in commercio di taluni prodotti e in cui si doveva constatare che l' art . 30 del Trattato CEE non si applicava a tali casi ( anche se non era da escludere una certa ripercussione sulle importazioni ).
9 . Ricordo ad esempio il caso trattato nella causa 155/80 ( 3 ), vertente sulla vendita di articoli di panetteria che non potevano essere venduti in determinate ore notturne nei punti di vendita e ai consumatori ma solo ai grossisti e agli intermediari . Al centro di tale sentenza stava la considerazione che gli scambi intracomunitari rimanevano comunque possibili cosicché doveva concludersi per l' inesistenza di una violazione dell' art . 30 .
10 . Ricordo inoltre la sentenza nella causa 75/81 ( in cui doveva essere valutato il divieto di vendere determinate bevande alcoliche negli esercizi pubblici in Belgio ). In questa causa era importante il fatto che la normativa non riguardava altre forme di smercio ditalché si poteva affermare, non esistendo per la verità alcun rapporto con le importazioni, che non veniva in gioco l' art . 30 del Trattato CEE .
11 . In questo contesto è stato giustamente citato il caso oggetto della causa 20/87 ( 4 ) ( che verteva su una normativa francese relativa all' autorizzazione di supermercati a cui può essere collegata una limitazione dello smercio, anche di merci importate ). In tale procedimento è stata inoltre esaminata la questione se l' art . 30 fosse pertinente, il che è stato naturalmente negato dall' avvocato generale in quanto la normativa di cui trattasi incideva indistintamente sulla vendita delle merci importate e di quelle prodotte nel paese . Tale valutazione è stata chiaramente condivisa anche dalla Corte di giustizia . In ogni caso è significativo il fatto che nella sentenza non venga per nulla esaminato l' art . 30 ma si proceda soltanto ad una valutazione a norma dell' art . 52 del Trattato ( diritto di stabilimento ).
12 . Inoltre è altresì interessante la sentenza abbastanza di recente pronunciata nella causa C-145/88 ( 5 ) in cui veniva trattato il divieto di vendere determinati merci di domenica . Ciò in quanto in tale sentenza, già nel primo punto in cui viene espressa una valutazione, osservato che la normativa si applica indistintamente ai prodotti importati e a quelli nazionali, si rileva che in linea di principio la vendita di merci importate da altri Stati membri non è quindi resa più difficile della vendita di prodotti nazionali .
13 . Alla luce di questa giurisprudenza si proporrà, a mio parere non senza una certa giustificazione, una conclusione analoga per il caso in esame, ossia la constatazione che la normativa oggetto della causa principale non rientra nell' ambito di applicazione dell' art . 30 del Trattato . In effetti, nella fattispecie si può analogamente affermare, con buone ragioni, che il "Local Government Act" del 1982 non ha nulla a che vedere con gli scambi intracomunitari poiché la vendita dei prodotti da tale legge considerati è comunque possibile per vie diverse da quelle dei sex-shops, ossia attraverso negozi per i quali non è necessaria un' autorizzazione ( in quanto la vendita di articoli pornografici non vi raggiunge un "significant degree ") o mediante la vendita per corrispondenza, anche se in questo caso - come è stato precisato nel corso della trattazione orale - esistono talune restrizioni ( indipendentemente dalla provenienza delle merci ).
14 . b ) Per quanto riguarda altre sentenze anch' esse fatte valere nel corso del procedimento, va detto che esse non sono pertinenti nel merito e che non possono quindi portare ad una diversa valutazione in ordine al caso di specie .
15 . Queste sentenze si riferiscono a casi in cui, di fronte a disposizioni indistintamente applicabili a merci nazionali e a merci importate, ci si è basati sulla questione se di fatto si giungesse ad un trattamento sfavorevole per i prodotti importati il che comportava quindi l' applicazione dell' art . 30 . Al riguardo, la Commissione ha giustamente sottolineato che si trattava essenzialmente della disciplina delle condizioni a cui i prodotti stessi dovevano soddisfare ( ed in cui quindi la necessità di un corrispondente adeguamento dei prodotti importati poteva formare un ostacolo allo smercio; v . la giurisprudenza citata dalla Commissione a pag . 10 delle sue osservazioni ), o che si trattava almeno di una limitazione della pubblicità per determinati prodotti ( v . sentenze nelle cause 152/78 e C-362/88 ( 6 )), il che non è ugualmente paragonabile alla fattispecie in esame nella presente causa .
16 . Tuttavia, anche se si introducessero nell' esame del caso di specie i criteri espressi in queste sentenze - il che può sembrare ovvio tenuto conto dell' accenno da parte del giudice a quo alle limitazioni che gli appellanti nella causa principale avrebbero subito nella vendita di prodotti provenienti da altri Stati membri - non potrebbe certo essere modificata l' ultima conclusione quanto all' applicabilità dell' art . 30 del Trattato CEE .
17 . A quanto risulta, gli appellanti fanno valere al riguardo i seguenti argomenti : è evidente che nel caso di applicazione della contestata legge inglese e di rifiuto di autorizzazione per un sex-shop, gli articoli di cui trattasi non possono essere smerciati in misura significativa . I prodotti importati sono particolarmente colpiti in quanto sarebbero appariscenti (" conspicous "), il che non consente di esporli e di venderli in negozi di piccole dimensioni . In particolare essi sarebbero colpiti in quanto in un negozio organizzato così come reso necessario dal rifiuto di autorizzazione, può essere tenuta solo una piccola scorta; orbene, è incontestabile che le importazioni possono essere effettuate in maniera redditizia solo se riguardano grossi quantitativi .
18 . Al riguardo si può in effetti affermare che l' argomento menzionato in primo luogo ( aspetto appariscente dei prodotti importati ) non è stato evidentemente accolto dal giudice a quo nelle sue considerazioni sulla valutazione del caso di specie e di conseguenza è possibile non tenerne conto . Forse è decisivo in questo senso il fatto che dinanzi ad esso non sia stato dimostrato in maniera convincente che le merci importate erano caratterizzate da una particolare vistosità ( comunque nel corso del procedimento il governo del Regno Unito ha sostenuto al riguardo che la struttura dei prodotti non differisce sotto questo profilo nei vari Stati membri e che articoli pornografici "appariscenti" erano senz' altro prodotti anche nel Regno Unito ). Ora è forse importante al riguardo anche il fatto che il criterio del "significant degree" utilizzato nella legge inglese del 1982 vada inteso unicamente nel senso che vengono considerati i negozi in cui sono venduti principalmente ( e non solo accessoriamente, oltre alla vendita di giornali ) articoli pornografici ( il governo britannico cita una giurisprudenza in questo senso nelle sue osservazioni ). Tuttavia ciò non impedisce assolutamente la vendita di articoli pornografici appariscenti anche in negozi privi di autorizzazione finché essa non costituisce la loro attività principale .
19 . In secondo luogo è importante - e ciò riguarda la seconda parte dell' argomento citato - il fatto che durante il procedimento non è emersa alcuna diminuzione delle importazioni globali di articoli pornografici ( il governo britannico lo ha espressamente negato rilevando che uno smercio di detti articoli è possibile anche al di fuori dei sex-shops ), anzi, si è solo ritenuto che le importazioni effettuate dagli appellanti avessero subito una diminuzione . Ai fini dell' art . 30 è tuttavia sicuramente essenziale il primo fatto . Inoltre, sono stati anche espressi dubbi, con ragione, riguardo all' asserito sviluppo dell' attività di importazione degli appellanti . Tali dubbi si basano sulla constatazione che questi ultimi esercitano un commercio su grossa scala ( dato che apparentemente fanno parte di un gruppo di società che, come è stato precisato in udienza, gestiscono più di 50 sex-shops nel Regno Unito ). E' quindi per loro possibile effettuare anche importazioni in misura redditizia e ciò in particolare in quanto la legge britannica di cui trattasi - come ha spiegato in maniera convincente il rappresentante del Southend Borough Council - non riguarda assolutamente la tenuta di scorte e la loro entità . Può quindi difficilmente parlarsi di uno specifico intralcio alle importazioni provocato dalla legge britannica in esame nel procedimento principale .
20 . c ) Pertanto, dopo un esame complessivo di tutti gli elementi importanti ai fini dell' art . 30 del Trattato CEE - quale suggerito dalla giurisprudenza fino ad ora esistente - non rimane che concludere che la contestata legge britannica non può essere ritenuta incompatibile con l' art . 30 del Trattato CEE .
21 . Stando così le cose, non è più necessario esaminare l' altra questione sollevata, quella se per una siffatta misura possa trovarsi una giustificazione, in particolare in base all' art . 36 del Trattato . Tuttavia, a fini di completezza, nel caso, poco probabile, in cui la Corte pervenga ad una valutazione diversa per quanto riguarda l' applicazione dell' art . 30, mi si consenta di osservare ancora quanto segue .
22 . a ) In primo luogo si può qui pensare agli elementi desumibili dalla giurisprudenza, in ordine alle normative commerciali indistintamente applicabili ai prodotti nazionali e a quelli importati, sotto il profilo della considerazione a titolo giustificativo di "esigenze imperative ". Al riguardo, vengono "in particolare" ( espressione che denota un' enumerazione non tassativa ) in considerazione la lealtà dei negozi commerciali e la tutela dei consumatori ( v . sentenze nelle cause 120/78 ( 7 ) e 16/83 ( 8 )); nella sentenza nella causa 302/86 ( 9 ) viene altresì menzionata la tutela dell' ambiente, e nella sentenza nella causa C-145/88 si parla, in termini del tutto generici, del perseguimento legittimo di obiettivi di politica economica e sociale .
23 . Nella fattispecie va evidentemente presa in considerazione una giustificazione sotto il profilo della protezione del consumatore .
24 . Benché le merci di cui è causa non siano di per sé escluse dalla vendita, tale considerazione potrebbe venire in gioco in quanto, in base alla legge contestata, la vendita può essere contenuta in determinati luoghi ( nei quali si ritiene opportuno limitarla, ad esempio a tutela dei giovani o di fasce della popolazione particolarmente sensibili ) e in quanto anche così, tramite la limitazione del numero di sex-shops, può essere impedito che taluni comuni siano inondati di articoli di questo genere, il che potrebbe provocare una degradazione dei costumi . Tuttavia tali punti di vista potrebbero essere meglio fatti valere a norma dell' art . 36 ( restrizioni all' importazione per motivi di moralità pubblica ).
25 . Per giunta, attraverso la normativa contestata si può agire per una tutela del consumatore in quanto essa consente un certo controllo dei punti di vendita autorizzati . Così, attraverso controlli occasionali, può essere impedita la vendita ai minori ( che non hanno accesso ai sex-shops ), oppure, attraverso la minaccia di una revoca dell' autorizzazione, può essere esrcitata un' influenza sulla gestione commerciale e si può agire per evitare pratiche non serie ( per quanto riguarda i prezzi e la qualità ).
26 . Inoltre si deve riconoscere che la normativa di cui trattasi tiene conto del principio di proporzionalità ( la cui importanza è stata ad esempio sottolineata nella sentenza nella causa 302/86 ) dato che appunto le autorità locali, con la loro prassi autorizzativa, che non è sottratta al controllo giurisdizionale, possono vegliare ad un dosaggio adeguato delle vendite di articoli che non sono proprio da considerare come prodotti correnti in commercio . Invece la circostanza che la protezione del consumatore, così come da me appena descritta, non viene uniformemente attuata nell' intero paese, non mi sembra di importanza decisiva non risultando nella giurisprudenza una siffatta esigenza e non potendosi essa senz' altro dedurre dalla natura della questione .
27 . b ) In secondo luogo, si può anche pensare all' applicazione dell' art . 36 del Trattato CEE, in base al quale tra l' altro ostacoli all' importazione possono essere giustificati per motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico e di pubblica sicurezza .
28 . I primi di questi motivi vengono chiaramente in rilievo in quanto la normativa contestata consente di provvedere ad una certa tutela dei giovani e degli ambienti sensibili della popolazione; gli altri motivi vengono in considerazione in quanto attraverso la normativa di cui trattasi si può impedire l' insediamento di sex-shops in talune zone ( ad esempio in quartieri in cui un movimento commerciale intenso sarebbe considerato molesto ).
29 . In questo contesto, contrariamente a quanto obiettato dagli appellanti nella causa principale, è stato anche messo giustamente in rilievo il fatto che in materia non esiste alcuna esigenza di un criterio uniforme, valido per l' intero paese ( come si può desumere in particolare dalle sentenze nelle cause 34/79 ( 10 ) e 121/85 ( 11 )). Non è quindi criticabile il fatto che l' applicazione della legge contestata sia affidata alle autorità locali che sono le più idonee a valutare le singole situazioni di fatto . Inoltre è stato giustamente ricordato che in base alla giurisprudenza ( v . sentenza nella causa 34/79 ) spetta a ciascuno Stato membro, in questa materia, determinare il livello di protezione necessario secondo la propria scala di valori e scegliere la forma appropriata e che, sotto il profilo del mantenimento dell' ordine pubblico, gli Stati membri dispongono di un potere discrezionale ( cfr . sentenza nella causa 3O/77 ( 12 )) che può comportare situazioni diverse a seconda del luogo e del tempo .
30 . Non da ultimo si deve certo concordare con i difensori della normativa contestata sul fatto che la limitazione dell' esigenza di autorizzazione ai negozi che mettono in commercio articoli pornografici in misura rilevante (" significant degree ") va approvata ai fini del principio di proporzionalità anche se si può lamentare per un certo periodo una qualche incertezza di valutazione che scomparirà solo gradualmente attraverso la pratica giurisprudenziale .
31 . c ) Infine, poiché non va neppure ammesso che possa applicarsi l' ultima fase dell' art . 36, che è intesa a impedire le discriminazioni arbitrarie e le restrizioni dissimulate al commercio ( com' è noto non si è sostenuto che la legge stessa provocasse una discriminazione arbitraria ma solo che essa potrebbe essere utilizzata in maniera arbitraria ) è giocoforza concludere che la normativa contestata, ove dovesse ciononostante rientrare nell' ambito di applicazione dell' art . 30 del Trattato, potrebbe comunque essere giustificata dalle considerazioni or ora svolte .
C - Conclusione
32 . Alla luce di quanto sopra propongo che la questione sollevata dalla Crown Court di Chelmsford sia risolta nei seguenti termini :
"L' interpretazione dell' art . 30 del Trattato CEE secondo la giurisprudenza in materia non offre elementi per ritenere che l' applicazione del Local Government ( Miscellaneous Provisions ) Act del 1982 in un comune, da cui consegue un divieto di vendita di articoli pornografici nei sex-shops non autorizzati, possa essere considerato come una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all' importazione ai sensi dell' art . 3O ".
(*) Lingua originale : il tedesco .
( 1 ) Sentenza 11 luglio 1974, Dassonville ( causa 8/74, Racc . pag . 837 ).
( 2 ) Sentenza 31 marzo 1982, Joseph Henri Thomas Blesgen / Stato belga ( causa 75/81, Racc . pag . 1211 ); sentenza 7 marzo 1990, H . Krantz GmbH / 1 . Ontvanger der direkte Belastingen von Kerkrade e 2 . Stato olandese ( causa C-69/88, Racc . pag . 583 ).
( 3 ) Sentenza 14 luglio 1981, Procedimento penale a carico di Sergius Oebel ( causa 155/80, Racc . pag . 1993 ).
( 4 ) Sentenza 8 dicembre 1987, Pubblico ministero / Gauchard ( causa 20/87, Racc . pag . 4879 ).
( 5 ) Sentenza 23 novembre 1989, Torfaen Borough Council / B & Q plc ( causa C-145/88, Racc . pag . 3851 ).
( 6 ) Sentenza 10 luglio 1980, Commissione / Repubblica francese ( causa 152/78, Racc . pag . 2299 ); sentenza 7 marzo 1990, GB-Inno-BM / Confédération du commerce luxembourgeois ( causa C-362/88, Racc . pag . 667 ).
( 7 ) Sentenza 20 febbraio 1979, Rewe-Zentral AG / Bundesmonopolverwaltung fuer Branntwein ( causa 120/79, Racc . pag . 649 ).
( 8 ) Sentenza 13 marzo 1984, Procedimento penale a carico di Karl Prantl ( causa 16/83, Racc . pag . 1299 ).
( 9 ) Sentenza 20 settembre 1988, Commissione / Regno di Danimarca ( causa 302/86, Racc . pag . 4607 ).
( 10 ) Sentenza 14 dicembre 1979, Procedimento penale a carico di M.D . Henn e F.E . Darby ( causa 34/79, Racc . pag . 3795 ).
( 11 ) Sentenza 11 marzo 1986, Conegate Ltd . / HM Customs & Excise ( causa 121/85, Racc . pag . 1017 ).
( 12 ) Sentenza 27 ottobre 1977, Bouchereau ( causa 30/77, Racc . pag . 1999 ).
Top