Avviso legale importante
Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 6 giugno 1990. - FRANCISCO YANEZ-CAMPOY CONTRO BUNDESANSTALT FUER ARBEIT. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: SOZIALGERICHT FRANKFURT AM MAIN - GERMANIA. - PREVIDENZA SOCIALE DEI LAVORATORI MIGRANTI - ASSEGNI FAMILIARI. - CAUSA C-99/89.
raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-04097
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
A - Antefatti
1 . La causa principale che è all' origine della domanda di pronuncia pregiudiziale del Sozialgericht di Francoforte sul Meno del 13 marzo 1989 trova discordi le parti sulla concessione di assegni familiari da parte del Bundesanstalt fuer Arbeit ( Ufficio federale del lavoro ), convenuto . L' attore, F . Yáñez-Campoy, cittadino spagnolo, è domiciliato ed occupato come lavoratore dipendente nella Repubblica federale di Germania . I suoi figli, Francisco José e Enrique, risiedono in Spagna .
2 . L' attore chiede il versamento, a decorrere dal gennaio 1986, di assegni familiari corrispondenti all' importo fissato dalla normativa tedesca . Egli ritiene di aver diritto per i suoi due figli alle prestazioni familiari previste da tale normativa come se i figli risiedessero nella Repubblica federale, lo Stato di occupazione . Il Bundesanstalt fuer Arbeit ritiene da parte sua che l' attore, per il periodo fino al 31 dicembre 1988, ha diritto solo alle prestazioni - inferiori - previste dalla convenzione di sicurezza sociale tedesco-spagnola del 4 dicembre 1973 ( 1 ).
3 . Il procedimento dinanzi al Sozialgericht riguardava essenzialmente la questione se l' art . 73, n . 1, del regolamento ( CEE ) n . 1408/71 ( 2 ), nella formulazione precedente alla modifica ad esso apportata dal regolamento ( CEE ) n . 3427/89 ( 3 ), fosse applicabile al ricorrente a decorrere dal 15 gennaio 1986, mentre l' art . 60, n . 1, primo comma, dell' Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei Trattati ( 4 ) ( in prosieguo : "Atto di adesione ") escludeva tale applicazione prima del 31 dicembre 1988 "fino all' entrata in vigore della soluzione uniforme per tutti gli Stati membri di cui all' art . 99 del regolamento ( CEE ) n . 1408/71 ". Ai sensi dell' art . 60, n . 1, secondo comma, dell' Atto di adesione, l' art . 73, n . 2, del regolamento ( CEE ) n . 1408/71 si applicava per analogia nel corso di detto periodo . Tuttavia, ai sensi dell' art . 60, n . 2, dell' Atto di adesione rimanevano applicabili talune convenzioni bilaterali in materia di sicurezza sociale, tra cui la convenzione tedesco-spagnola del 4 dicembre 1973, sopra menzionata .
4 . L' attore ha ritenuto che la sentenza pronunciata dalla Corte nella causa Pinna I ( 5 ) avesse introdotto, il 15 gennaio 1986, la soluzione uniforme di cui all' art . 60, n . 1, dell' Atto di adesione .
5 . Ciò è stato contestato dal convenuto, il quale riteneva che tale sentenza non riguardasse i lavoratori dei due nuovi Stati membri che erano la Spagna e il Portogallo .
6 . Nella sentenza Pinna I, pronunciandosi su una domanda di pronuncia pregiudiziale sottopostale dalla Cour de cassation francese, la Corte aveva dichiarato :
" 1 ) L' art . 73, n . 2, del regolamento n . 1408/71 è invalido in quanto esclude la concessione di prestazioni familiari francesi ai lavoratori soggetti alla legge francese per i familiari residenti nel territorio di un altro Stato membro .
2 ) L' accertata invalidità dell' art . 73, n . 2, del regolamento n . 1408/71 non può essere invocata a sostegno di pretese riguardanti prestazioni relative a periodi anteriori alla data della presente sentenza, se non dai lavoratori che, prima di tale data, abbiano proposto un ricorso giurisdizionale o presentato un reclamo equivalente ".
7 . A seguito di tale sentenza e sempre a proposito dello stesso rinvio, la Cour de cassation ha sospeso di nuovo il procedimento ed ha sottoposto alla Corte talune questioni pregiudiziali relative alle conseguenze di tale sentenza . Nella sentenza Pinna II ( 6 ), la Corte, pronunciandosi su tale domanda di pronuncia pregiudiziale, ha dichiarato :
"Finché il Consiglio non avrà fissato nuove norme che siano conformi all' art . 51 del Trattato CEE, la dichiarazione d' invalidità relativa all' art . 73, n . 2, del regolamento n . 1408/71 comporta la generalizzazione del sistema di erogazione delle prestazioni familiari definito nell' art . 73, n . 1, dello stesso regolamento ".
8 . Con ordinanza 13 marzo 1989, il Sozialgericht di Francoforte sul Meno ha deciso di sospendere il procedimento finché la Corte di giustizia non si sia pronunciata in via pregiudiziale sulla seguente questione :
"Se la soluzione uniforme per tutti gli Stati membri contemplata dall' art . 99 del regolamento n . 1408/71 sia entrata in vigore nel gennaio 1986 e, se pertanto, l' art . 73, n . 1, del regolamento n . 1408/71 vada applicato dal gennaio 1986 ai figli, che vivono in Spagna, dei lavoratori subordinati spagnoli che lavorano nella Repubblica federale di Germania ".
9 . Il giudice nazionale è propenso a risolvere tale questione affermativamente .
10 . Dopo la chiusura della fase scritta del procedimento nella presente causa, il Consiglio ha adottato il regolamento n . 3427/89 . La differenza tra il testo dell' art . 73 del regolamento n . 1408/71 nella redazione di tale regolamento di modifica ed il testo iniziale risiede essenzialmente nel fatto che tale disposizione è stata estesa ai lavoratori autonomi e soprattutto nel fatto che essa non contiene più alcuna norma corrispondente a quella dell' art . 73, n . 2, nella sua precedente formulazione .
11 . Ai sensi dell' art . 3 del regolamento n . 3427/89, quest' ultimo si applica a decorrere dal 15 gennaio 1986 .
12 . Per quanto riguarda altri dettagli circa gli antefatti e gli argomenti delle parti nonché le disposizioni applicabili, invito la Corte a far riferimento alla relazione d' udienza . Per quanto necessario, vi ritornerò nell' ambito della mia discussione .
B - Discussione
Sulla portata della sentenza pronunciata nella causa Pinna I
13 . Mi sono già pronunciato, nelle mie conclusioni presentate nella causa 359/87 ( Pinna II ), sulla questione se la soluzione uniforme di cui all' art . 60, n . 1 ( e alla disposizione parallela dell' art . 220, n . 1 ), dell' Atto di adesione sia entrata in vigore in virtù della sentenza pronunciata nella causa Pinna I . Dai punti 44 e 45 di queste conclusioni, ai quali mi permetto di far riferimento, risulta che a mio parere bisogna risolvere tale questione negativamente . Per il resto, aderisco alla tesi della Commissione secondo cui la sentenza Pinna I riguarda solo il rapporto tra la Francia ed i nove altri Stati membri originari, mentre l' art . 60 dell' Atto di adesione disciplina il rapporto tra la Spagna e i dieci Stati membri originari, dovendo il riferimento all' art . 73, n . 2, del regolamento n . 1408/71 essere considerato come un rinvio che riguarda solo le conseguenze giuridiche .
14 . Per tutti questi motivi, l' ipotesi secondo cui la sentenza pronunciata nella causa Pinna I avrebbe introdotto la soluzione uniforme di cui all' art . 60 dell' Atto di adesione è esclusa .
Sulla portata del regolamento n . 3427/89
15 . I - Per quanto riguarda il regolamento n . 3427/89, le parti concordano sul fatto che esso contiene la soluzione uniforme di cui all' art . 60 dell' Atto di adesione e all' art . 99 del regolamento n . 1408/71 ( 7 ). Inoltre non ritengo necessario attribuire eccessiva importanza a tale questione . Il contenuto dell' art . 73 nella sua nuova formulazione ( 8 ) e soprattutto il primo considerando del regolamento, che si riferisce esplicitamente all' art . 99 del regolamento n . 1408/71 sono molto chiari .
16 . Ciò che per contro si presta a discussione è la questione intesa ad accertare quale sia la conseguenza giuridica dell' art . 3, secondo cui il regolamento "è applicabile a decorrere dal 15 gennaio 1986 ". Si tratta di accertare se tale regolamento, di cui l' adozione ( 30 ottobre 1989 ), la pubblicazione ( 16 novembre 1989 ) e l' entrata in vigore ( 16 novembre 1989 ) sono successive alla data limite di cui all' art . 60 dell' atto di adesione ( 31 dicembre 1988 ), abbia effetti sulla situazione giuridica dei figli dei lavoratori subordinati spagnoli ( e portoghesi ) nel corso del periodo dal 15 gennaio 1986 fino a tale data limite .
17 . Mentre l' attore, i governi spagnolo e portoghese, nonché la Commissione risolvono tale questione affermativamente, il governo federale tedesco ed il governo francese sono di parere contrario .
18 . Gli argomenti sviluppati si riferiscono a due punti distinti . Infatti, da una parte bisogna ricercare se il rinvio di cui all' art . 60 dell' Atto di adesione possa riguardare una disposizione regolamentare che è stata emanata dopo la data limite e che adotta - retroattivamente - disposizioni per il periodo compreso tra l' entrata in vigore dell' Atto di adesione e detta data limite ( nella fattispecie : per il periodo 15 gennaio 1986-31 dicembre 1988 ); d' altra parte bisogna chiedersi, nell' ambito dell' interpretazione del regolamento n . 3427/89 in quanto tale, se esso disciplina effettivamente la situazione dei figli dei lavoratori subordinati spagnoli nel corso di detto periodo . Se si deve risolvere affermativamente queste due questioni, ne deriva ( 9 ) una soluzione affermativa alla questione pregiudiziale .
19 . II - Nell' ambito di tale schema, mi occuperò anzitutto dell' interpretazione dell' art . 60 . Essa costituisce essenzialmente l' argomentazione delle parti .
20 . 1 . Su tale punto, vorrei, in via preliminare, affrontare un argomento del governo federale che, anche se è stato avanzato solo nell' ambito dell' interpretazione dell' art . 3 del regolamento n . 3427/89, deve essere a mio parere già esaminato a proposito dell' art . 60 dell' Atto di adesione . Si tratta di accertare se un' introduzione retroattiva della soluzione uniforme non sia stata esclusa, per quanto riguarda i suoi effetti per i lavoratori subordinati spagnoli, dalla formulazione della prima parte della frase (" Fino all' entrata in vigore della soluzione uniforme "). Se si risolvesse tale questione affermativamente, il regolamento n . 3427/89 non potrebbe avere effetti sul periodo fino al 31 dicembre 1988 per i lavoratori subordinati spagnoli che rientrano nell' art . 60 dell' Atto di adesione .
21 . Mi chiedo se si possa ammettere che l' espressione "entrare in vigore" possa riguardare un momento precedente alla pubblicazione del regolamento di cui trattasi . Ciò non è affatto evidente .
22 . L' entrata in vigore è il momento in cui gli effetti normativi - altrimenti detto, i diritti e obblighi creati dall' Atto - si producono e in cui essi sono applicabili alle situazioni che in essi rientrano ( 10 ). A tal riguardo, l' art . 191 del Trattato CEE stabilisce che i regolamenti entrano in vigore alla "data da essi stabilita" ( in mancanza, dal ventesimo giorno successivo alla loro pubblicazione ). Bisogna ammettere che l' idea secondo cui un regolamento può "entrare in vigore" prima della sua pubblicazione non è incompatibile con tale principio ( 11 ).
23 . Per contro, nell' ambito dei regolamenti che modificano il regolamento n . 1408/71 - ciò vale anche per il regolamento n . 3427/89 -, sembra che la terminologia correntemente impiegata utilizza l' espressione "entrata in vigore" per intendere la data dell' inizio degli effetti normativi solo in quanto tale data coincide con quella della pubblicazione o si colloca un certo numero di giorni dopo quest' ultima . Per contro, in quanto questi effetti devono aver inizio prima della data della pubblicazione, il legislatore si esprime in generale diversamente : il regolamento o talune delle sue disposizioni "è ( sono ) applicabile(i ) a decorrere dal ..." ( 12 ).
24 . Questa terminologia può giustificarsi con la considerazione seguente . Se un atto prevede effetti che consistono in diritti e obblighi per il passato, ciò può solo significare che questi diritti e obblighi sono certo creati per il periodo precedente alla pubblicazione, ma che il loro esercizio o la loro esecuzione si sono già verificati o devono poterlo essere . In mancanza, la retroattività non ha senso : non si può far rivivere un periodo trascorso . La data di riferimento per tale recupero è la data di entrata in vigore .
25 . Vorrei illustrare ciò con un esempio : supponendo che le due sentenze Pinna non esistano, le autorità francesi competenti, adite con una domanda in tal senso, sarebbero tenute a pagare arretrati per i figli, residenti all' estero, dei lavoratori migranti subordinati, in virtù dell' art . 73 della formulazione del regolamento n . 3427/89, per il periodo successivo al 15 gennaio 1986, solo a decorrere dall' entrata in vigore di detto regolamento . Ciò significherebbe in particolare che sarebbe assolutamente impossibile ammettere l' esistenza di un ritardo colposo relativamente al periodo precedente all' entrata in vigore del regolamento .
26 . In breve, mediante tale terminologia, l' entrata in vigore indica la data in cui si producono tutti gli effetti giuridici; le disposizioni che riguardano il periodo precedente all' entrata in vigore producono i loro effetti nel passato solo in quanto il periodo di riferimento per i diritti e gli obblighi si colloca prima dell' entrata in vigore dell' Atto . Mi chiedo se si possa dire, in considerazione della differenza così intesa tra la data di entrata in vigore di una disposizione regolamentare e quella dell' inizio della sua applicazione, che si colloca nel passato, che, nell' ambito dell' art . 60 dell' Atto di adesione era comunque il regime transitorio previsto da tale articolo che si applicava prima dell' "entrata in vigore" della soluzione uniforme .
27 . A mio parere, bisogna risolvere tale questione negativamente .
28 . Anzitutto, come risulta dall' art . 191 del Trattato CEE, la terminologia sopra menzionata non s' impone né sul piano giuridico né su quello della logica ( 13 ).
29 . Ma soprattutto, non è possibile ritenere acquisito il fatto che la formulazione scelta esprime esattamente l' oggetto e lo scopo obiettivi della riserva di cui trattasi . A tal riguardo, si può incontestabilmente dedurre dall' art . 60, n . 1, dell' Atto di adesione che l' introduzione ( entrata in vigore ) della soluzione uniforme doveva porre fine in ogni caso - prima della scadenza del 31 dicembre 1988 - al periodo transitorio . Pertanto, come la Commissione ha fatto giustamente notare, la soluzione uniforme ha priorità, nell' economia del sistema, sul suo proprio regime transitorio .
30 . Le ragioni di tale adeguamento possono essere effettivamente di natura diversa, come è risultato dalla fase orale del procedimento . Molto porta a credere che gli autori dell' Atto di adesione non volevano creare alcuno ostacolo all' inclusione contemporanea di tutti gli Stati membri e di tutti i lavoratori subordinati della Comunità - ivi compresi i lavoratori dipendenti spagnoli e portoghesi - nella soluzione uniforme . Mi riferisco alla formulazione preliminare, ispirata all' art . 99 del regolamento n . 1408/71, dell' art . 60, n . 1, di tale Atto (" Fino all' entrata in vigore della soluzione uniforme per tutti gli Stati membri (...)" ( 14 ).
31 . Per quanto riguarda il nesso tra tale finalità e l' oggetto ed il fine del periodo transitorio di tre anni contemplato dall' art . 60 dell' Atto di adesione, si può affermare che la concessione economica fatta agli Stati membri originari, che costituiva il fondamento di tale periodo transitorio, costituiva una soluzione precaria, così come l' art . 99 del regolamento n . 1408/71 aveva qualificato provvisoria, prima dell' introduzione della soluzione uniforme, la situazione giuridica prevista dall' art . 73, n . 2, del regolamento ( 15 ). Dal punto di vista dell' Atto di adesione, la fine della situazione provvisoria prevista durante il periodo transitorio poteva essere ricollegata alla fine del regime precario di cui all' art . 99, cioè costituire oggetto di una decisione del Consiglio, senza che occorra temere un pregiudizio incontrollato a detta concessione : le misure previste dall' art . 51 del Trattato CEE devono essere adottate all' unanimità . Ciò escludeva che le disposizioni transitorie degli artt . 60 e 220 dell' Atto di adesione potessero essere abrogate a vantaggio della soluzione uniforme senza il concorso degli Stati membri a favore dei quali esse erano state istituite . Per contro, era aperta la possibilità di creare anticipatamente un regime definitivo, applicabile a tutti gli Stati membri e a tutti i lavoratori subordinati, conforme alla volontà di tutti gli Stati membri .
32 . In considerazione di tale priorità manifesta collegata ad una soluzione uniforme recepita da tutti gli Stati membri, per l' adozione della quale sembrava in particolare che gli interessi dei dieci Stati membri originari fossero garantiti, un' eventuale limitazione consistente nell' impedire un' introduzione retroattiva della soluzione uniforme a favore dei lavoratori dipendenti spagnoli ( e portoghesi ) non era, dal punto di vista dell' Atto di adesione, né auspicata né necessaria .
33 . Pertanto, se gli autori dell' Atto di adesione hanno tuttavia utilizzato l' espressione "entrata in vigore", ciò può essere dovuto al fatto che essi non hanno previsto la situazione quale si presenta attualmente . Il Trattato di adesione del 12 giugno 1985, al quale, ai sensi dell' art . 1, n . 2, è unito l' Atto di adesione, è entrato in vigore - dopo la ratifica delle alte parti contraenti - il 1° gennaio 1986 ( v . art . 2, n . 2, del Trattato di adesione ). A tale data, il procedimento nella causa Pinna I era già avviato, ma la sentenza non era ancora pronunciata, di modo che non era ancora stabilito che occorreva prevedere un regime retroattivo che coprisse il periodo tra la pronuncia della sentenza e l' entrata in vigore del regolamento di cui trattasi . In definitiva, gli autori dell' Atto potevano quindi partire dal principio che l' obiettivo della riserva della soluzione uniforme, come l' ho appena presentato, sarebbe stato raggiunto dalla formulazione scelta .
34 . Ne deduco che tale formulazione non mirava ad escludere dal rinvio di cui mi occupo disposizioni retroattive che si ricollegano ad una soluzione uniforme . Ritengo di conseguenza che in tale rinvio rientrino anche simili disposizioni retroattive .
35 . 2 . Occorre quindi occuparsi della questione sollevata dal governo francese intesa ad accertare se - per contro - la possibilità di un' applicazione retroattiva non avrebbe dovuto essere esplicitamente contemplata all' art . 60 dell' Atto di adesione . Per il governo francese, ciò sarebbe stato necessario in considerazione del principio tratto dalla giurisprudenza, secondo cui un' eventuale retroattività di disposizioni regolamentari deve essere prevista esplicitamente o almeno chiaramente ( 16 ). Il governo francese ritiene che, se tale giurisprudenza riguarda direttamente solo i regolamenti stessi la cui retroattività è in discussione e non anche le disposizioni che rinviano a simili regimi, tali principi devono tuttavia, su tale punto, costituire oggetto di un' applicazione analogica .
36 . A mio parere, la valutazione di tale tesi su un piano generale può rimanere in sospeso . Ad ogni modo, non mi sembra che un' interpretazione dell' art . 60 dell' Atto di adesione nel senso in cui si sono pronunciati la Commissione, l' attore nonché i governi spagnolo e portoghese sia incompatibile col principio di certezza giuridica, su quale si base la giurisprudenza menzionata . Nella presente causa, tutte le indicazioni, ad eccezione forse dell' espressione "entrata in vigore", di cui ho tuttavia già chiarito lo scarso significato, militano, nell' ambito della portata e della finalità di tale disposizione, a favore della tesi secondo cui il regime dell' art . 60 consentiva anche un' introduzione retroattiva della soluzione uniforme . La giurisprudenza richiamata dal governo francese non richiede - neanche nei confronti di disposizioni la cui propria retroattività è in discussione - che tale retroattività sia esplicitamente prevista; è sufficiente per contro che gli "obiettivi ( del regolamento )" forniscono una "indicazione chiara" a favore della retroattività ( 17 ) o che risulti chiaramente dalle finalità o dalla portata della disposizione di cui trattasi che un tale effetto deve esserle attribuito ( 18 ). L' argomento tratto dal governo francese dal principio di certezza giuridica a favore di un' interpretazione restrittiva del rinvio che figura all' art . 60 dell' Atto di adesione non mi sembra pertanto convincente .
37 . 3 . Queste considerazioni consentono anche di risolvere la questione se, malgrado la possibilità conferita sul piano dei principi dell' art . 60 dell' Atto di adesione di introdurre la soluzione uniforme in maniera retroattiva, ciò non sia escluso, in ogni caso, dopo la data limite del 31 dicembre 1988 . Il governo francese sostiene a tal riguardo che l' art . 60 dell' Atto di adesione non prevede l' ipotesi in cui la soluzione uniforme non esiste ancora in tale data .
38 . Si può certo disconoscere che, sul piano soggettivo, gli autori dell' Atto di adesione sono senza dubbio piuttosto partiti dal principio che le disposizioni relative alla soluzione uniforme sarebbero adottate tra il 1° gennaio 1986 e il 31 dicembre 1988 . Tuttavia, anche su tale punto, mi sembra che occorra pronunciarsi in funzione dell' oggetto e del fine obiettivo del rinvio, secondo i quali l' esercizio di tale facoltà di legiferare doveva essere integralmente affidato al Consiglio . Per tale motivo, l' altro argomento del governo francese, tratto da un' asserita priorità dell' Atto di adesione sulle disposizioni che disciplinano il periodo transitorio, viene ad essere ugualmente confutato . Come ho detto, il rinvio mira giustamente a lasciare al Consiglio il compito di adottare, per il periodo precedente al 31 dicembre 1988, disposizioni di deroga all' art . 60 dell' Atto di adesione e, pertanto, prioritarie .
39 . III - Infine, non deve nemmeno far sorgere dubbi il fatto che il regolamento n . 3427/89 disciplina effettivamente la situazione giuridica dei lavoratori subordinati spagnoli ( e portoghesi ) nel corso del periodo che va dal 15 gennaio 1986 al 31 dicembre 1988 .
40 . 1 . a ) Per quanto riguarda, anzitutto, la formulazione della clausola di retroattività ("(...) è applicabile a decorrere dal 15 gennaio 1986 "), non riesco ad intenderla nel senso che esclude dalla retroattività i diritti relativi ai figli dei lavoratori migranti subordinati spagnoli e portoghesi . Una tale accezione può essere dedotta solo dal nesso con la formulazione dell' art . 60 o dell' art . 220 dell' Atto di adesione, il che m' induce a fare tre osservazioni .
41 . Anzitutto, il legislatore non ha potuto disconoscere la finalità di tali disposizioni dell' Atto di adesione quali le ho già chiarite . Ritengo poter partire dal principio che il legislatore era cosciente dei rapporti esistenti tra la difficile ricerca, che durava da lungo tempo, della soluzione uniforme ed il testo dell' art . 60 ( 220 ) dell' Atto di adesione . Se si fosse voluto, stando così le cose, escludere i lavoratori subordinati spagnoli e portoghesi dal campo di applicazione della clausola di retroattività, una disposizione esplicita del tipo di quella di cui all' art . 3, n . 3, del regolamento ( 19 ) si sarebbe imposta .
42 . In secondo luogo, posso spiegarmi la mancanza di una tale disposizione esplicita ancora meno che l' asserita esclusione dei lavoratori dipendenti spagnoli e portoghesi dal campo di applicazione di tale clausola avrebbe dovuto, da parte sua, essere precisata sotto due aspetti . Da un lato, per quanto riguarda questi lavoratori dipendenti stessi, tale restrizione della retroattività può riguardare solo il periodo fino al 31 dicembre 1988; al di là di tale data - per il periodo che va dal 1° gennaio 1989 al 16 novembre 1989 -, l' art . 60 ( 220 ) dell' Atto di adesione non può avere effetti per l' interpretazione del regolamento n . 3427/89 . D' altra parte, detto regime dell' Atto di adesione non riguarda i lavoratori autonomi ( 20 ), che sono ormai equiparati, nell' art . 73 del regolamento n . 1408/71 nella formulazione del regolamento n . 3427/89, ai lavoratori subordinati . Nemmeno a tal riguardo, un' interpretazione restrittiva della clausola di retroattività per ragioni basate sull' art . 60 ( 220 ) dell' Atto di adesione non può essere presa in considerazione . Non posso immaginarmi che gli autori del regolamento abbiano voluto rimettersi alla sagacità di coloro che sono incaricati di applicarlo per scoprire tutte queste distinzioni .
43 . In terzo luogo, non bisogna dimenticare che il primo considerando del regolamento si riferisce esplicitamente all' art . 99 del regolamento n . 1408/71 . Ora, quest' ultimo parla di una soluzione uniforme per tutti gli Stati membri ( 21 ). Nella misura in cui deroghe a tale intenzione di base fossero state prese in considerazione, ciò sarebbe stato senza alcun dubbio espresso più chiaramente .
44 . La formulazione dell' art . 3 del regolamento n . 3427/89 non giustifica quindi per nulla detta interpretazione restrittiva, mentre la portata e la finalità del regolamento militano in maniera molto netta contro tale interpretazione .
45 . b ) La dichiarazione che il governo federale tedesco ha fatto inserire nel verbale del Consiglio non modifica nemmeno tale risultato . Tale dichiarazione enuncia :
"La Repubblica federale di Germania dichiara, in conformità alla tesi sostenuta dalla Commissione dinanzi alla Corte di giustizia : 'Il fatto che tale regolamento sia applicabile retroattivamente dal 15 gennaio 1986, ai sensi dell' art . 3, non equivale all' entrata in vigore retroattiva di una soluzione uniforme ai sensi dell' Atto di adesione della Spagna e del Portogallo' ".
46 . A tal riguardo aderisco alla posizione non equivoca della Corte, riassunta nei termini seguenti nella sentenza nella causa 143/83, pronunciata su un ricorso per inadempimento basato sulla violazione di una direttiva : "E' (...) costante giurisprudenza della Corte che siffatte dichiarazioni unilaterali non possono servire per interpretare un atto comunitario, giacché la portata obiettiva delle norme adottate dalle istituzioni comuni non può essere modificata da riserve o da obiezioni che gli Stati membri abbiano formulato durante la loro elaborazione" ( 22 ). Tali principi valgono maggiormente per l' interpretazione di un regolamento poiché, ai sensi dell' art . 191 del Trattato CEE, solo il testo pubblicato produce effetti; dichiarazioni non pubblicate, di cui tale testo non fa menzione, non hanno tali effetti .
47 . 2 . Infine, vorrei ancora occuparmi dell' argomento sostenuto dal governo francese nel corso della fase orale del procedimento, secondo cui l' interpretazione restrittiva, sopra richiamata, della clausola di retroattività s' impone per ragioni di certezza giuridica . Il governo francese ritiene che una diversa interpretazione obbligherebbe ad adeguare a posteriori la situazione precedente, il che sarebbe fonte di difficoltà; sarebbero da temere numerose controversie .
48 . Mi permetto anzitutto di sottolineare che il governo francese si astiene - giustamente - dall' invocare una violazione del principio di irretroattività . Tale principio, che la Corte ha evidenziato nelle sentenze 25 gennaio 1979 nelle cause Racke ( 23 ) e Decker ( 24 ) e secondo cui una disposizione retroattiva è compatibile solo a titolo eccezionale con il principio della certezza delle situazioni giuridiche, mira unicamente a tutelare gli interessi dei cittadini comunitari di fronte ai provvedimenti delle autorità ( comunitarie ) che arrecano loro danno . Ciò risulta dalle radici costituzionali del principio di irretroattività, che l' avvocato generale Warner ha già analizzato nelle conclusioni nella causa 7/76 ( 25 ) e che la Corte ha richiamato nelle cause Racke e Decker, sopra menzionate, riferendosi alla nozione di tutela del legittimo affidamento .
49 . Nella presente causa, la disposizione retroattiva favorisce il cittadino comunitario che in essa rientra . Pertanto, la presunzione che la Corte ha elaborato nella giurisprudenza sopra menzionata a favore dell' invalidità di una disposizione retroattiva non entra nella discussione . La Corte ha anche ammesso senza alcuna spiegazione particolare, nella causa Delbar ( 26 ), che l' art . 73 del regolamento n . 1408/71 nella sua nuova formulazione si applicasse anche ai lavoratori autonomi ( 27 ), e ciò retroattivamente dal 15 gennaio 1986 ( 28 ).
50 . E' quindi necessario, per giustificare l' interpretazione restrittiva sostenuta dal governo francese, trovare indicazioni positive secondo cui la retroattività contemplata all' art . 3 del regolamento n . 3427/89 è incompatibile, per il settore parziale di cui trattasi, con il principio di certezza giuridica .
51 . Su tale punto, ho da un lato la convinzione che le difficoltà sostenute, anche supponendole esistenti, non giustifichino, sotto l' aspetto della certezza giuridica, un' interpretazione di cui è difficile dimostrare la compatibilità con la formulazione e la portata della disposizione di cui trattasi e che, di conseguenza, unisce a quest' ultimo a maggior ragione maggiori imponderabilità . D' altra parte, dopo la pronuncia della sentenza nella causa Pinna I, tutti gli interessati dovevano essere pronti ad un' introduzione retroattiva della soluzione uniforme : occorreva attendersi che il legislatore facesse retroagire l' inizio dell' applicabilità della disposizione al 15 gennaio 1986, se non altro per escludere difficoltà relative al rapporto tra la situazione giuridica risultante da tale sentenza e quella risultante dal regolamento ( applicabile ex nunc ). Anche se questa sentenza, come ho precedentemente chiarito, non ha avuto effetti sulla situazione dei lavoratori subordinati spagnoli e portoghesi relativamente agli artt . 60 e 220 dell' Atto di adesione, si poteva tuttavia prevedere con certezza, in considerazione della ricerca della soluzione uniforme per tutti gli Stati membri, che i lavoratori dipendenti spagnoli e portoghesi sarebbero stati assimilati il prima possibile agli altri lavoratori migranti subordinati .
52 . In conclusione, nemmeno motivi tratti dalla certezza giuridica possono giustificare un' interpretazione restrittiva dell' art . 3 del regolamento n . 3427/89 .
C - Conclusione
53 . Per tutti questi motivi, propongo alla Corte di risolvere la questione del Sozialgericht di Francoforte sul Meno nel senso che i lavoratori subordinati spagnoli che esercitano la loro attività nella Repubblica federale di Germania hanno diritto dal 15 gennaio 1986, per i loro figli residenti in Spagna, agli assegni familiari previsti dalla normativa tedesca ( Bundeskindergeldgesetz - legge federale sugli assegni familiari ).
(*) Lingua originale : il tedesco .
( 1 ) BGBl . 1977 II, pag . 687 .
( 2 ) Regolamento del Consiglio 14 giugno 1971 relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità ( GU L 149, pag . 2 ), come modificato ( v . allegato I del regolamento del Consiglio, 2 giugno 1983, n . 2001, GU L 230, pag . 6 ).
( 3 ) Regolamento del Consiglio 30 ottobre 1989 che modifica il regolamento ( CEE ) n . 1408/71, relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità e il regolamento ( CEE ) n . 574/72 che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento ( CEE ) n . 1408/71 ( GU L 331, pag . 1 ).
( 4 ) GU 1985, L 302, pag . 23 .
( 5 ) Sentenza 15 gennaio 1986, Pietro Pinna ( causa 41/84, Racc . pag . 1 ).
( 6 ) Sentenza 2 marzo 1989, Pietro Pinna ( causa 359/87, Racc . pag . 585 ).
( 7 ) Nella formulazione precedente all' entrata in vigore del regolamento n . 3427/89; l' art . 1, punto 4, di tale regolamento ha soppresso l' art . 99 del regolamento n . 1408/71 .
( 8 ) V ., anche la nuova formulazione, prevista al regolamento n . 3427/89, delle altre disposizioni di cui all' art . 60, n . 1, primo comma, dell' Atto di adesione nonché la causa pendente C-371/88, Commissione/Francia .
( 9 ) Essendo stata posta la questione prima dell' adozione di detto regolamento, la sua formulazione, come risulta anche dalla lettura della motivazione dell' ordinanza di rinvio, si riferisce alla portata della sentenza pronunciata nella causa Pinna I .
( 10 ) Grabitz : Kommentar zum EWG-Vertrag, art . 191, punto 5 .
( 11 ) V . anche in tal senso la definizione della nozione di retroattività in Grabitz, loc . cit ., art . 191, punto 7 .
( 12 ) V ., ad esempio, il regolamento ( CEE ) del Consiglio, 13 giugno 1985, n . 1660 ( GU L 160, pag . 1 ) ( art . 3, nn . 1-3 ) nonché il regolamento ( CEE ) del Consiglio, 17 settembre 1981, n . 2793 ( GU L 275, pag . 1 ) ( art . 3, n . 2 ).
( 13 ) Essa non è del resto seguita in maniera sistematica : v . art . 3 del regolamento ( CEE ) del Consiglio, 20 gennaio 1981, n . 196 ( GU L 24, pag . 3 ); è vero che in tal caso, alcuni giorni solo separano l' entrata in vigore e la pubblicazione .
( 14 ) Il corsivo è mio .
( 15 ) V . le conclusioni dell' avvocato generale Mancini nella causa 41/84 ( Pinna I ), loc . cit ., pag . 3, in particolare pag . 14 .
( 16 ) Il governo francese fa riferimento alla sentenza 29 gennaio 1985, Gesamthochschule Duisburg ( causa 234/83, Racc . pag . 327 ); v ., anche già, la sentenza 12 novembre 1981, Salumi ( causa 212/80-217/80, Racc . pag . 2735 ).
( 17 ) V . sentenza 29 gennaio 1985 nella causa 234/83, loc . cit .,
punto 20 .
( 18 ) V . sentenza 12 novembre 1981 nelle cause riunite 212/80-217/80, loc . cit ., punto 9 .
( 19 ) Secondo la quale la nuova formulazione dell' art . 76 del regolamento n . 1408/71 è applicabile solo dal 1° maggio 1990 .
( 20 ) Ad immagine del campo di applicazione degli artt . 73 e segg ., nella loro formulazione precedente, del regolamento n . 1408/71, che si limita ai lavoratori subordinati - a differenza di quanto lascia supporre il titolo del regolamento (( v . il regolamento ( CEE ) n . 1390/81 ( GU L 143, pag . 1 ) )), ripreso anche all' art . 60 dell' Atto di adesione -, l' art . 60 dell' Atto di adesione disciplina esplicitamente, anch' esso, solo la situazione giuridica dei lavoratori subordinati .
( 21 ) Il corsivo è mio .
( 22 ) Sentenza 30 gennaio 1985, Commissione/Danimarca, punto 13 della motivazione ( causa 143/83, Racc . pag . 427 ).
( 23 ) Causa 98/78, Racke ( Racc . pag . 69 ).
( 24 ) Causa 99/78, Decker ( Racc . pag . 101 ).
( 25 ) Irca ( Racc . 1976, pag . 1229, più in particolare pagg . 1236, 1237 ).
( 26 ) Sentenza 5 dicembre 1989, Delbar ( causa C-114/88, Racc . pag . 4067 ).
( 27 ) Si sa che questi ultimi non rientravano nell' art . 73 del regolamento n . 1408/71 nella sua precedente formulazione né di conseguenza nella sentenza Pinna I .
( 28 ) V . punto 10 della motivazione della sentenza pronunciata nella causa Delbar, loc . cit .
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