CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
presentate ľ 8 novembre 1990 ( *1 )
Indice
PaginaA — Antefatti
B — Parere
1. L'art. 43 o l'art. 201 del Trattato CEE come base giuridica del regolamento n. 1914/87
2. Limiti giuridici dei principi di autofinanziamento, certezza del diritto ed irretroattività
a) Scopo del regolamento n. 1914/87
b) Sulla configurabilità di un legittimo affidamento dei produttori di zucchero sull'esistenza di un limite al loro obbligo di compensare le perdite
3. Divieto di assegnare a carico di un settore economico rischi ad esso estranei nonché oneri sproporzionati
a) Assegnazione a carico di un settore economico di rischi ad esso estranei
b) Rispetto del principio di proporzionalità
4. Violazione del principio di parità di trattamento
a) Tassazione più elevata della produzione di zucchero B
b) Sviamento di potere
c) Discriminazione tra le industrie saccarifere dei vari Stati membri
d) Modalità di riscossione basate unicamente sul parametro del « contributo di solidarietà »
5. Tutela della proprietà e del libero esercizio delle attività economiche
a) Lesione del diritto di proprietà
b) Lesione del diritto al libero esercizio delle attività economiche
6. Violazione dei principi che disciplinano l'imposizione tributaria nell'ordinamento giuridico tedesco
Sulle spese
C — Conclusione
Signor Presidente,
Signori Giudici,
A — Antefatti
1.
La causa sulla quale esprimo oggi il mio parere è una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Finanzgericht di Düsseldorf. Così come nella causa C-143/88, il giudice di rinvio vi pone la questione della validità del regolamento (CEE) n. 1914/87, che istituisce un contributo speciale di riassorbimento nel settore dello zucchero per la campagna di commercializzazione 1986-87 ( 1 ).
2.
Il contributo speciale di riassorbimento è un tributo sulla produzione di zucchero, preordinato alla compensazione dei deficit settoriali risultanti, principalmente, dall'erogazione di restituzioni all'esportazione. Il contributo speciale di riassorbimento va ad aggiungersi ad un contributo alla produzione di base, pari al 2% del prezzo d'intervento dello zucchero, ad un contributo B sulla produzione di zucchero nell'ambito della quota B, fino a un massimo del 37,5% del prezzo d'intervento ( 2 ), nonché ad un contributo di riassorbimento ( 3 ). Il regolamento istitutivo del contributo speciale di riassorbimento è entrato in vigore il 2 luglio 1987 per la campagna di commercializzazione 1986-87, conclusasi il 30 giugno 1987.
3.
Per quanto attiene alla validità del regolamento in relazione all'eventuale violazione del principio d'irretroattività, il giudice proponente rinvia espressamente all'ordinanza di rinvio nella causa C-143/88. Per il resto, esso sottopone alla Corte le seguenti questioni:
« 1)
Se il regolamento n. 1914/87 che istituisce un contributo speciale di riassorbimento nel settore dello zucchero per la campagna di commercializzazione 1986-87 (GU L 183 del 3 luglio 1987, pag. 5) sia invalido in quanto il contributo speciale di riassorbimento costituisce un tributo finanziario che potrebbe essere istituito solo sulla base dell'art. 201 del Trattato CEE.
In subordine:
2)
Se l'istituzione del contributo speciale di riassorbimento da parte del regolamento del Consiglio n. 1914/87 per la campagna di commercializzazione 1986-87 sia compatibile con la limitazione dell'autofinanziamento di cui all'art. 28 del regolamento n. 1785/81 nonché con il principio di certezza del diritto vigente nell'ordinamento comunitario.
In subordine:
3)
Se l'istituzione del contributo speciale di riassorbimento nel settore dello zucchero per la campagna di commercializzazione 1986-87 sia compatibile con il divieto di assegnare a carico di un settore economico rischi estranei all'ambito di un'organizzazione di mercato nonché con il principio che vieta oneri finanziari sproporzionati.
In subordine:
4)
Se l'art. 1 del regolamento n. 1914/87 che istituisce un contributo speciale di riassorbimento nel settore dello zucchero per la campagna di commercializzazione 1986-87 contrasti con il divieto di discriminazione (art. 40, n. 3, secondo comma, del Trattato CEE) imponendo per lo zucchero B un contributo notevolmente più elevato rispetto a quello riscosso per lo zucchero A.
In subordine:
5)
Se il regolamento n. 1914/87 che istituisce un contributo speciale di riassorbimento nel settore dello zucchero per la campagna di commercializzazione 1986-87 violi, nelle descritte condizioni, i principi fondamentali, vigenti nel diritto comunitario, posti a tutela del diritto di proprietà e del diritto al libero esercizio delle attività economiche, qualora le suddette attività non possano più essere finanziate con gli utili conseguiti, bensì solo con riserve patrimoniali, di guisa che la sopravvivenza stessa delle imprese sia in pericolo ».
4.
Per quanto riguarda gli antefatti della controversia, la motivazione dell'ordinanza del Finanzgericht nonché i mezzi dedotti dalle parti nella causa principale, faccio rinvio alla relazione d'udienza. Richiamerò i singoli elementi attinenti ai fatti ed agli argomenti delle parti, in prosieguo, solo in quanto necessari per la comprensione o per la dimostrazione logica di quanto avrò esposto.
B — Parere
1. L'art. 43 o l'art. 201 del Trattato CEE come base giuridica del regolamento n. 1914/87
5.
Si è argomentato, contro l'istituzione del contributo speciale di riassorbimento in base all'art. 43 del Trattato CEE, che esso non integrerebbe una misura di stabilizzazione del mercato dello zucchero, bensì un semplice tributo per il finanziamento. Un tributo inteso alla stabilizzazione del mercato potrebbe essere istituito solo per il presente o per il futuro, ma non per il passato. Inoltre, nel terzo « considerando » del controverso regolamento, vi è un richiamo alle « gravi restrizioni del bilancio comunitario ».
6.
In quanto il contributo speciale di riassorbimento è stato istituito al di fuori dell'organizzazione di mercato dello zucchero, esso non rientrerebbe tra le risorse proprie di cui all'art. 2, n. 1, lett. a), della decisione del Consiglio 7 maggio 1985, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità ( 4 ), ai sensi del quale costituiscono risorse proprie solo « i contributi e altri diritti previsti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero ». Non essendo il contributo speciale di riassorbimento né misura di stabilizzazione del mercato né risorsa propria ai sensi della decisione sulle risorse proprie, la sua adozione poteva basarsi solo sull'art. 201 del Trattato CEE. Non essendosi rispettata la procedura prescritta da quest'ultima norma, il regolamento sarebbe invalido.
7.
Infine, sostiene la ricorrente nella causa principale, il contributo speciale di riassorbimento è stato imposto ai soli produttori di zucchero, mentre l'organizzazione del mercato dello zucchero sarebbe stata creata nell'interesse generale dei bieticoltori, come si evincerebbe dal terzo « considerando » del regolamento base, secondo cui occorre prevedere misure atte a stabilire il mercato dello zucchero « per assicurare ai produttori di barbabietole (...) della Comunità il mantenimento delle garanzie necessarie per quanto concerne la loro occupazione e il loro tenore di vita ».
8.
Per individuare la base giuridica adeguata per l'istituzione del contributo speciale di riassorbimento occorre accertare se esso integri una misura per la stabilizzazione del mercato oppure — come si è sostenuto — se sia destinato unicamente alla copertura di un deficit di bilancio. Nella prima ipotesi, gli obiettivi enunciati dagli artt. 39 e 40 del Trattato avrebbero dovuto in qualche modo presiedere all'adozione della misura.
9.
Il contributo dovrebbe contenere un simile richiamo alla stabilizzazione del mercato dei prodotti saccariferi per poter essere qualificato, ai sensi dell'art. 2, leu. a), della decisione relativa alle risorse proprie, come risorsa propria della Comunità, la cui istituzione non necessita del procedimento complesso di cui all'art. 201 del Trattato CEE.
10.
Contro l'applicabilità dell'art. 2, lett. a, della decisione relativa alle risorse proprie, si è in sostanza argomentato che è sufficiente ad escluderla la circostanza che tale articolo ricomprende fonti di entrata già esistenti al momento dell'adozione della decisione e che per tutti i successivi tributi trova applicazione l'art. 2, secondo comma, leu. b). L'art. 2 della decisione relativa alle risorse proprie, nella parte che ci interessa, è così formulato:
« Le entrate provenienti:
a)
(...) dagli altri diritti fissati o da fissare dalle istituzioni delle Comunità sugli scambi con i paesi non membri nel quadro della politica agricola comune, nonche dai contributi e altri diritti previsti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero ( 5 );
b)
(...) costituiscono risorse proprie iscritte nel bilancio delle Comunità.
Costituiscono inoltre risorse proprie iscritte nel bilancio delle Comunità le entrate provenienti da altri tributi che siano istituiti, nell'ambito di una politica comune, conformemente al Trattato che istituisce la Comunità economica europea (...), sempre che la procedura dell'art. 201 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea (...) sia stata ultimata ».
11.
L'interpretazione letterale non offre alcun risultato univoco. Mentre per i tributi sugli scambi nel quadro della politica agricola comune si sono espressamente utilizzati il tempo al passato e quello al futuro, il verbo utilizzato per i contributi e i diritti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero è solo al passato. Il testo lascia spazio ad un'interpretazione ulteriore.
12.
La ratio della disposizione depone a favore del non esclusivo riferimento ai tributi preesistenti, poiché altrimenti sussisterebbe il pericolo che tributi aventi in realtà la stessa natura vengano automaticamente annoverati tra le risorse proprie in base alla data della loro istituzione, mentre per altri si dovrebbe far ricorso al procedimento complesso ex art. 201 del Trattato CEE, con relativa conformazione agli ordinamenti giuridici nazionali. In caso di semplici modifiche nelle modalità di applicazione di un tributo potrebbe poi sorgere il problema se si tratti ancora di un tributo già fissato o di un tributo da considerare nuovo, dato il mutamento della sua natura giuridica.
13.
Quanto si è sopra esposto trova riscontro nella giurisprudenza della Corte ( 6 ), la quale, pronunciandosi sul tema dell'art. 2, n. 1, lett. a), della decisione 21 aprile 1970 relativa alle risorse proprie delle Comunità, di contenuto identico a quello dell'art. 2, lett. a), della decisione relativa alle risorse proprie ( 7 ), ha affermato quanto segue: «Tenuto conto degli sviluppi che dovevano fatalmente subire la produzione ed il mercato dello zucchero nella Comunità, e, conseguentemente, della necessità di adeguare i contributi, i prelievi, le restituzioni, i provvedimenti a sostegno dei prezzi, a questo andamento delle esigenze del mercato comunitario nel settore dello zucchero, la decisione 21 aprile 1970 non poteva tendere a limitare la propria applicazione ai soli prelievi stabiliti all'atto della sua adozione, vale a dire ai prelievi a quell'epoca fissati dal regolamento (...) relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero » ( 8 ).
14.
Il procedimento di normazione ex art. 201 del Trattato CEE, che impone la consultazione del Parlamento, la deliberazione all'unanimità e l'adozione da parte degli Stati membri in conformità delle loro norme costituzionali, e che viene richiamato dall'art. 2, lett. b), secondo comma, della decisione relativa alle risorse proprie, è giustificato dal fatto che la potestà impositiva deve anzitutto essere trasferita alla Comunità. Il potere di esazione tributaria nell'ambito dell'organizzazione del mercato nel settore dello zucchero è già stato devoluto, senza possibilità di equivoci, alla Comunità, in forza dell'art. 2, lett. a), della decisione relativa alle risorse proprie. Sarebbe pertanto superfluo, posto che il contributo controverso possa farsi rientrare nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato nel settore dello zucchero, far ricorso all'art. 2, lett. b), secondo comma, della decisione relativa alle risorse proprie, e quindi all'art. 201 del Trattato CEE, per l'adozione di norme fiscali.
15.
A proposito dell'analoga disposizione dell'art. 2, secondo comma, della decisione del Consiglio 21 aprile 1970, la Corte ha ritenuto che tale disposizione si propone unicamente di permettere, nell'ambito di una politica comune, la creazione di nuove risorse proprie, a condizione che sia rispettata la procedura di cui all'art. 201. « Tale disposizione non può però essere interpretata, contrariamente al suo tenore letterale, nel senso che porti a rendere obbligatorio il ricorso alla procedura di cui all'art. 201, per l'adozione di un provvedimento rientrante nell'ambito di una politica comune per il solo motivo che esso implica la riscossione di entrate » ( 9 ).
16.
Sarebbe invece inammissibile il caso in cui il tributo venisse fatto rientrare in modo puramente formale nell'organizzazione comune del mercato dello zucchero, pur perseguendo in realtà finalità completamente diverse, per eludere il procedimento prescritto dall'art. 201 del Trattato CEE.
17.
Nessuna conseguenza vi sarebbe qualora il tributo, oltre alla funzione di stabilizzazione del mercato agricolo, presentasse anche un aspetto finanziario, nel concorrere, ad esempio, a limitare gli oneri dell'organizzazione di mercato nel settore agricolo. L'art. 201, invero, non riguarda — come ha precisato la Corte — i tributi agricoli da applicare in un settore agricolo determinato e destinati unicamente al finanziamento delle spese in tale settore ( 10 ).
18.
Ove dovesse ritenersi che il contributo speciale di riassorbimento sia un tributo nel quadro dell'organizzazione comune di mercato nel settore dello zucchero, come tale rientrante nelle previsioni dell'art. 2, leu. a), della decisione relativa alle risorse proprie, da ciò non potrebbe affatto desumersi l'incompetenza del Consiglio all'adozione del provvedimento, trattandosi per definitionem di « risorsa propria ». La Corte ha più volte avuto modo di dichiarare, per quanto concerne la decisione relativa alle risorse proprie o le discipline normative anteriori, che « essa ha lo scopo di definire le risorse proprie iscritte al bilancio della Comunità e non le istituzioni comunitarie competenti ad istituire diritti, tributi, prelievi, contributi e altre fonti di entrata» ( 11 ). La competenza del Consiglio ad istituire un tributo trova il suo fondamento nelle norme del Trattato relative alla politica agricola comune ( 12 ).
19.
Nel valutare la legittimità del ricorso all'art. 43 del Trattato CEE quale base giuridica per il regolamento n. 1914/87, occorre premettere che l'articolo in questione dev'essere interpretato alla luce degli artt. 39 e 40 del Trattato CEE ( 13 ). Il che significa che, per l'attuazione degli scopi di cui all'art. 39, ai sensi dell'art. 40 sarà istituita un'organizzazione comune dei mercati agricoli « che può comportare tutti i provvedimenti necessari per conseguire i detti scopi » ( 14 ). Secondo la giurisprudenza della Corte, nel valutare la legittimità di un provvedimento adottato su tale base deve riconoscersi al Consiglio la responsabilità politica ed un potere discrezionale ad essa corrispondente ( 15 ). Mirando a frenare la produzione di fronte alle eccedenze accertate, la riscossione del tributo concorre a promuovere il conseguimento dello scopo della stabilizzazione dei mercati ( 16 ). Con il regolamento base ( 17 ) in vigore all'epoca dell'istituzione del contributo speciale di riassorbimento si è introdotto il principio dell'autofinanziamento del settore dello zucchero. L'intento di « dotare la Comunità degli strumenti necessari per garantire, in modo giusto ma efficace il finanziamento integrale, da parte degli stessi produttori, degli oneri occasionati dallo smercio delle eccedenze risultanti dal rapporto esistente tra la produzione della Comuntià e il suo consumo » ( 18 ) viene enunciato nella motivazione del regolamento base. Le concrete modalità di attuazione normativa delle misure intese a perseguire tale finalità sono precisate nell'art. 28 del regolamento ed hanno finora formato oggetto di varie modifiche, in quanto le norme in vigore risultavano di volta in volta sufficienti a compensare solo parte degli oneri.
20.
Le misure intese a compensare le conseguenze delle eccedenze produttive, in un primo tempo concepite come provvisorie ( 19 ), possono rappresentarsi come una progressione nel corso della quale sono stati creati gli strumenti giuridici per affrontare la situazione del mercato o per intervenire per guidarlo. Trattasi, al riguardo, del regime di quote di produzione, da un lato, e della riscossione di contributi alla produzione per il finanziamento delle restituzioni all'esportazione, dall'altro. Allorché si è rilevato che sia il contributo alla produzione di base sia il contributo B erano del tutto inidonei a ripianare le perdite verificatesi, si è stabilita la riscossione di un contributo ripartito sulle campagne dal 1986-87 al 1990-91 per le spese effettive sostenute per le esportazioni delle campagne dal 1981-82 al 1985-86. All'uopo, sono state inserite nel regolamento base disposizioni relative a un contributo di riassorbimento.
21.
L'andamento del mercato ha rapidamente dimostrato che anche per le campagne successive al periodo dal 1981-82 al 1985-86 si sarebbero prodotte gravi perdite, per compensare le quali gli strumenti normativi a disposizione non erano sufficienti. Per far fronte, nel modo più tempestivo possibile, all'evoluzione che andava delineandosi, con uno specifico regolamento ( 20 ), si è istituito, per la campagna 1986-87, il controverso contributo speciale di riassorbimento.
22.
Sebbene il regolamento base non sia stato formalmente modificato dal regolamento n. 1914/87, quest'ultimo va tuttavia sostanzialmente ricompreso nell'ambito tracciato dal regolamento base. Sia per ciò che riguarda le modalità di riscossione del contributo speciale di riassorbimento sia per ciò che riguarda il suo fondamento, il regolamento n. 1914/87 è indissociabile dal regolamento base. Dalla motivazione del regolamento n. 1914/87 risulta che l'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero costituisce l'unica base di riferimento. Quanto alle perdite incombenti, si fa richiamo alle previsioni dell'art. 28 del regolamento base, così come le disposizioni di questo articolo servono pure da base per il calcolo del contributo speciale di riassorbimento. Persino per l'adozione delle disposizioni di attuazione si fa richiamo al meccanismo del regolamento base ( 21 ).
23.
Infine, va ancora segnalata la circostanza che l'istituzione del contributo speciale di riassorbimento viene considerata come un'alternativa ad una forse altrimenti inevitabile modifica del regime di quote di produzione in vigore ( 22 ) ed è pertanto indissociabile dalle preesistenti regole dell'organizzazione comune del mercato. L'argomento secondo cui il regolamento n. 1914/87 sarebbe estraneo all'organizzazione comune del mercato nel settore dello zucchero e non potrebbe quindi considerarsi misura di stabilizzazione si riduce, dopo tutto, ad un assunto del tutto formale. Vero è che il contributo speciale di riassorbimento deve intendesi, alla luce delle sue finalità, come strumento integrativo rispetto alle preesistenti regole dell'organizzazione di mercato. La base giuridica dell'art. 43 del Trattato CEE prescelta per il regolamento in questione non solleva quindi obiezioni.
24.
Per concludere l'esame della legittimità della base giuridica, occorre ancora confutare l'argomento secondo cui le imprese saccarifere sarebbero state illecitamente considerate unici soggetti passivi del tributo, in contrasto con gli obiettivi dell'organizzazione del mercato dello zucchero, istituita espressamente nell'interesse esclusivo dei produttori di barbabietole.
25.
Può tralasciarsi il punto se le imprese saccarifere siano da considerare, alla stregua degli artt. 39 e 40 del Trattato CEE, come produttori ovvero come consumatori. È comunque certo che essi si giovano dei prezzi garantiti dall'organizzazione comune del mercato dello zucchero almeno quanto i bieticoltori. Ciò si rileva dalla formula stessa della motivazione del regolamento, laddove si legge che:
« E necessario cha la presente regolamentazione (garanzie di prezzo) fornisca garanzie eque sia ai fabbricanti che ai produttori del prodotto base » ( 23 ).
26.
Il complessivo meccanismo di regolazione dei prezzi non si applica ai soli prodotti di base, ma altresì allo zucchero. Il regolamento base, sotto il titolo I, prescrive che venga fissato ogni anno un prezzo indicativo per lo zucchero bianco. Del pari, viene fissato un prezzo d'intervento sia per lo zucchero greggio sia per lo zucchero bianco (artt. 2 e 3 del regolamento base). Le discipline dei prezzi per gli scambi con i paesi terzi si applicano quindi anche allo zucchero (titolo II del regolamento base). A determinate condizioni, pertanto, i produttori di zucchero possono fruire di restituzioni all'esportazione in caso di esportazioni effettuate al di fuori della Comunità. Inoltre, il regime comunitario delle quote, elemento delle garanzie di prezzo, si applica alla produzione di zucchero (art. 19).
27.
I contratti di consegna tra i produttori di zucchero e i bieticoltori vengono stipulati in base alla ripartizione delle quote ( 24 ). D'altra parte, sin dall'istituzione dei contributi sulla produzione di zucchero i produttori di zucchero ne sono i principali soggetti passivi, con possibilità di trasferire parzialmente il tributo sui bieticoltori ( 25 ). Il sistema di riscossione del contributo speciale di riassorbimento è imperniato sul previgente sistema. Infine, il contributo speciale di riassorbimento costituisce, per le modalità di riscossione e per gli effetti, un parametro per il calcolo dei contributi alla produzione. La ripartizione degli oneri finanziari corrisponde, in definitiva, a quella dei contributi alla produzione di cui al regolamento base. Ne consegue che il regolamento n. 1914/87 non è invalido e non ha istituito un contributo contrastante col sistema, il che sarebbe stato giuridicamente possibile solo sulla base di un diverso fondamento giuridico.
2. Limiti giuridici dei principi di autofinanziamento, certezza del diritto ed irretroattività
28.
Ai fini di una decisione sul punto se il regolamento n. 1914/87 sia invalido, in quanto la sua retroattività non sia ammessa, deve anzitutto esaminarsi se, ed in quale misura, possa attribuirsi ad esso efficacia retroattiva. Poiché il regolamento n. 1914/87 è entrato in vigore nel giorno della sua pubblicazione, avvenuta il 2 luglio 1987, istituendo un contributo speciale di riassorbimento per la campagna 1986-87, iniziatasi il 1o luglio 1986 e conclusasi il 30 giugno 1987 ( 26 ), esso ha riferito i propri effetti ad un periodo trascorso. Elemento di fatto decisivo ai fini deľ calcolo del contributo speciale di riassorbimento era la produzione di zucchero nel corso della campagna appena conclusasi. Infatti, il contributo speciale di riassorbimento doveva costituire, sul piano puramente contabile, l'applicazione al contributo alla produzione dovuto dall'impresa interessata di un coefficiente ancora da determinare ( 27 ). I soggetti passivi del tributo non erano perciò in grado di modificare in alcun modo le proprie decisioni aziendali, per poter ancora tener conto dell'onere tributario.
29.
Analogo rilievo valga per i venditori di barbabietole, sui quali i produttori di zucchero dovevano poter trasferire, secondo quanto previsto dall'art. 1, n. 3, del regolamento n. 1914/87, fino al 60% dell'importo del contributo speciale di riassorbimento. Poiché questo regolamento incide, in tal modo, su una fattispecie già conclusasi, imponendo ex post oneri tributari, può ritenersi esistente un vero e proprio effetto retroattivo.
30.
Orbene, quanto al problema dell'eventuale retroattività di effetti giuridici, anche di tali effetti può ravvisarsi l'esistenza. A dire il vero, la data dell'adozione del regolamento non è riferita ad un momento anteriore alla sua entrata in vigore. Come si è già rilevato, la fattispecie disciplinata risale tuttavia a un'epoca interamente anteriore al giorno dell'entrata in vigore. L'effetto giuridico del regolamento, vale a dire il costituirsi del fondamento dell'onere tributario, si era già prodotto a quella data. E irrilevante, al riguardo, che il definitivo accertamento del quantum del tributo gravante sulle singole imprese non fosse ancora intervenuto. Esso era una semplice formalità amministrativa, per l'esecuzione della quale tutti gli elementi costitutivi della fattispecie già ricorrevano.
31.
Lo stesso dicasi per la data di scadenza. Il regolamento prescrive come data ultima per il pagamento del contributo speciale di riassorbimento il 15 dicembre 1987. L'obbligo tributario in sé, tuttavia, resta a prescindere dal termine di scadenza. Di conseguenza, il regolamento n. 1914/87 può considerarsi valido solo se lo scopo da esso perseguito rendeva necessaria la sua adozione e teneva debitamente in conto il legittimo affidamento degli interessati.
a) Scopo del regolamento n. 1914/87
32.
Scopo del regolamento n. 1914/87 è il rafforzamento del principio, che per l'organizzazione comune del mercato dello zucchero risaliva già agli inizi degli anni ottanta, dell'autofinanziamento del settore dello zucchero. Per l'attuazione di tale scopo si era già provveduto, in un primo tempo, con l'istituzione dei contributi alla produzione e, in seguito, con la percezione del contributo di solidarietà.
33.
Il legislatore comunitario dispone, in linea di principio, di un ampio potere discrezionale in ordine alla concreta disciplina dell'organizzazione del mercato agricolo ed alla scelta degli obiettivi perseguiti in tale ambito, nei limiti in cui tale discrezionalità non sconfini in un abuso di potere. La circostanza che il mercato degli edulcoranti sia finora l'unico settore agricolo comunitario per il quale viene espressamente sancito il principio « dell'autofinanziamento integrale degli oneri attraverso la produzione » ( 28 ) è incontestabile.
34.
Le modalità giuridiche di attuazione di uno scopo vengono, di massima, anch'esse ricondotte al potere discrezionale del legislatore. Questi tuttavia deve, per motivi di certezza del diritto, attenersi ai limiti autoimposti senza potersene arbitrariamente discostare. Il legittimo affidamento dei destinatari della norma sull'esistenza di quest'ultima dev'essere preso in considerazione, tanto più che detti destinatari orientano le proprie decisioni in base alla situazione giuridica esistente e devono potersi adeguare alle modifiche normative.
b) Sulla configurabilità di un legittimo affidamento dei produttori di zucchero sull'esistenza di un limite al loro obbligo di compensare le perdite
35.
Il punto va esaminato alla luce dei testi dei regolamenti esistenti.
36.
Il regolamento n. 1785/81 ( 29 ) sancisce il principio del finanziamento integrale degli oneri da parte degli stessi produttori, puntualizzando tuttavia che tale disciplina è da considerare limitata nel tempo e provvisoria. L'art. 28 nondimeno fissa, per i contributi necessari per il riassorbimento degli oneri, importi massimi che non possono essere ecceduti ( 30 ).
37.
Le norme in parola non contengono previsioni circa l'eventualità che il finanziamento integrale degli oneri da parte dei produttori non venga conseguito mediante i suddetti importi massimi. A mio giudizio, tale circostanza non è sufficiente a fondare un affidamento nel non superamento di tali limiti.
38.
Col regolamento n. 1738/85 ( 31 ) si è completato il quadro tracciato dal regolamento n. 1785/81, aumentandosi l'aliquota massima del contributo per lo zucchero B dal 30% al 37%. Parallelamente, tale regolamento contiene pure un richiamo alla necessità che le perdite risultanti dagli impegni all'esportazione delle eccedenze di zucchero comunitario debbano essere coperte nei limiti di determinati importi massimi ( 32 ).
39.
In questo regolamento il principio di una limitazione trova chiara espressione.
40.
Il regolamento (CEE) n. 934/86 ( 33 ) ribadisce « il principio della responsabilità finanziaria dei produttori per l'insieme delle perdite » e, oltre a modificare la disciplina del finanziamento, istituisce un contributo di riassorbimento per tale settore. Questo regolamento contiene, inoltre, una disposizione in forza della quale al termine della campagna di commercializzazione 1987-88 il totale dei contributi alla produzione di base e dei contributi B riscossi vengono cumulativamente accertati per entrambe le campagne 1986-87 e 1987-88.
41.
Detto regolamento non modifica i limiti massimi dei contributi esistenti, tuttavia istituisce un nuovo contributo di riassorbimento « destinato a riassorbire il deficit di 400 milioni di ECU accertato al termine dell'applicazione del regime delle quote durante il periodo dal 1981-82 al 1985-86 » ( 34 ).
42.
Il regolamento contiene certo un richiamo a determinati limiti, tuttavia eleva quelli fino ad allora vigenti mediante un contributo di riassorbimento e sottolinea il principio della « responsabilità finanziaria dei produttori per l'insieme delle perdite » ( 35 ). In tal modo ciascun produttore poteva avere conoscenza dell'intenzione del Consiglio di porre le perdite a carico dei produttori.
43.
Al momento dell'adozione del controverso regolamento n. 1914/87, questa era tuttavia la situazione. Un atto normativo intrinsecamente contraddittorio non può fondare un legittimo affidamento meritevole di tutela. Ciò è particolarmente vero allorché gli oneri derivanti da attività economiche private debbano essere assunti dai pubblici poteri. In difetto di un'accettazione chiara, non equivoca e giuridicamente impegnativa da parte di chi dovrebbe presumibilmente accollarsi tali oneri, non può riscontrarsi alcun affidamento tutelato.
44.
Un ragionevole affidamento sul fatto che il Consiglio si fosse attenuto a determinati limiti e si fosse discostato dal principio della responsabilità integrale dei produttori per l'insieme delle perdite non poteva quindi giustificarsi. Il Consiglio non era cioè vincolato dal principio dell'affidamento a non far gravare sui produttori gli oneri derivanti dal principio della responsabilità finanziaria dei produttori per il totale delle perdite.
45.
Si è del pari tentato di desumere dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1107/88 ( 36 ) (istitutivo di un contributo complementare) la preesistenza di un affidamento legittimo o di un'autolimitazione da parte del Consiglio. Al riguardo, va anzitutto osservato che l'interpretazione di norme anteriori alla luce di norme successive va incontro a critiche di metodo. Inoltre, il rilievo che in passato non vi fosse garanzia che si potesse raggiungere l'obiettivo dell'autofinanziamento e che pertanto occorreva procedere ad un rafforzamento del sistema dell'autofinanziamento non mi sembra idoneo a revocare in discussione il regolamento n. 1914/87.
46.
È, invero, evidente e incontestata la circostanza che gli originari sistemi di autofinanziamento del settore erano insufficienti e per questo provocavano perdite, le quali andavano riassorbite. Il contributo complementare è ormai finalizzato ad impedire il costituirsi di simili deficit nonché a garantire « che ormai tutte le perdite dovute allo smaltimento delle eccedenze della produzione comunitaria siano coperte per ogni campagna di commercializzazione dai contributi finanziari dei produttori » ( 37 ). Da ciò non potrebbe desumersi l'impossibilità di far gravare anche le perdite del passato su coloro che vi hanno dato causa.
47.
Del resto, occorre tener presente che la Comunità si trovava, allora, di fronte all'alternativa tra l'introduzione del contributo speciale di riassorbimento e la riduzione delle quote di produzione. Quest'ultima soluzione avrebbe danneggiato i produttori di zucchero più gravemente che non un contributo finanziario.
48.
Inoltre, tale soluzione sarebbe stata impraticabile per la campagna 1986-87, posto che il totale delle perdite è divenuto noto solo dopo l'esaurimento delle quote. Il contributo speciale di riassorbimento interessava, peraltro, unicamente gli operatori che avevano provocato il deficit da riassorbire. Talché era ragionevole — e con ciò concordo con i difensori del regolamento impugnato — la scelta di introdurre il contributo speciale di riassorbimento anziché ridurre le quote.
49.
Ove non si condivida la tesi secondo cui, alla luce delle norme esistenti, non era o comunque non era più tutelabile l'assegnamento fatto dai produttori di zucchero sull'accollo comunitario delle perdite da loro causate, occorrerà prestare attenzione al rilievo formulato dal Regno Unito, dal Consiglio e dalla Commissione, secondo cui la Commissione ha pubblicato il 9 settembre 1986 un bilancio dal quale risultava con chiarezza la probabilità di un deficit per la campagna 1986-87. A febbraio la Commissione ha presentato la proposta per l'introduzione del contributo speciale di riassorbimento. Il 7 marzo la proposta è stata illustrata dal rappresentante della Commissione al comitato consultivo per lo zucchero e, infine, il 3 aprile 1987 è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale. Tutti questi elementi sono stati portati a conoscenza dei produttori di zucchero per mezzo della stampa specializzata, così che essi non avrebbero dovuto sorprendersi dell'introduzione del contributo speciale di riassorbimento. Anche tali rilievi inducono a concludere che il Consiglio, nell'adottare il regolamento n. 1914/87, ha agito legittimamente e non ha violato il principio di tutela del legittimo affidamento.
50.
L'esame sinora svolto non ha posto in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità del regolamento.
3. Divieto di assegnare a carico di un settore economico rischi ad esso estranei nonché oneri sproporzionati
a) Assegnazione a carico di un settore economico di rischi ad esso estranei
51.
La parte ricorrente muove manifestamente dalla premessa, nelle obiezioni che essa formula contro la validità del regolamento n. 1914/87, che nel diritto comunitario consti un divieto di porre a carico di un settore agricolo rischi ad esso estranei. Essa intende per « rischi estranei » quei fattori di creazione o di aggravio degli oneri, la cui origine non sia conseguenza diretta dell'organizzazione comune di mercato e della situazione del mercato comune. Essa ravvisa siffatti rischi nel livello del prezzo dello zucchero sul mercato mondiale, sostanzialmente riconducibile alla produzione di zucchero extracomunitaria e alla caduta della quotazione del dollaro. Il basso livello del prezzo dello zucchero sul mercato mondiale ha avuto per effetto il pagamento di restituzioni all'esportazione di rilevante entità, dal che è derivato il deficit di bilancio che il contributo speciale di riassorbimento è inteso a ripianare.
52.
Occorre chiedersi quali siano i presupposti in base ai quali la ricorrente reputa esistente un principio secondo cui fattori di formazione dei prezzi di un'organizzazione comune di mercato, come, nella specie, il prezzo sul mercato mondiale e la caduta della quotazione del dollaro, non dovrebbero costituire oneri finanziari per gli operatori economici del settore interessato. La stessa definizione di questi fattori come « rischi estranei » appare dubbia. Si tratta, certo, di circostanze esterne alla sfera d'influenza dei produttori sul mercato interno e non solo di questi, ma anche delle istituzioni comunitarie dotate di poteri autoritatīvi pubblici. Essi possono soltanto reagire a tali fenomeni, ma non possono indirizzarli. Nondimeno, tali fattori vanno considerati alla stregua di variabili immanenti al sistema dell'organizzazione comune di mercato. Infatti, sia il meccanismo di regolazione dei prezzi, con i suoi regimi di restituzioni e di prelievi sugli scambi all'esterno della Comunità, sia le discipline degli scambi coi paesi terzi formano parte integrante dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero ( 38 ).
53.
Nonostante il loro effetto di aggravare i costi, le restituzioni all'esportazione giovano all'industria saccarifera comunitaria come elemento delle garanzie di prezzo. La situazione sul mercato interno non può essere valutata separatamente dall'evoluzione del mercato mondiale. L'organizzazione comune del mercato dello zucchero è anch'essa basata sull'interdipendenza esistente tra mercato interno e mercato mondiale.
54.
Ciò premesso, occorre chiedersi in quale modo si sarebbe potuto limitare il considerevole volume delle restituzioni all'espoliazione. Se, al riguardo, si muove dalla premessa che le garanzie di prezzo vadano mantenute, l'unica misura adeguata che potrebbe ipotizzarsi è la riduzione dei quantitativi garantiti, vale a dire delle quote A e B. Il che dimostra, nuovamente, la dipendenza e le interrelazioni esistenti tra i meccanismi di stabilizzazione dei mercati inerenti alle organizzazioni comuni dei mercati e i fenomeni esterni al mercato interno. Non è pertanto lecito parlare di « rischi estranei » che non dovrebbero avere, per definitionem, alcuna incidenza sugli oneri finanziari di un operatore economico in un'organizzazione comune di mercato.
b) Rispetto del principio di proporzionalità
55.
In quanto viene sostenuto che gli oneri finanziari che discendono dal contributo speciale di riassorbimento sono eccessivi, a causa del loro ammontare e del fatto che si aggiungono a contributi già in vigore, potrebbe ravvisarsi l'esistenza di una censura relativa alla violazione del principio di proporzionalità. La questione se il contributo speciale di riassorbimento costituisca misura sproporzionata e, quindi, illegittima deve risolversi in base all'accertamento se, e in quale misura, sia legittima l'introduzione del principio dell'autofinanziamento del settore ed entro quali limiti il contributo in parola sia necessario e appropriato per raggiungere tale scopo.
56.
La gestione di un settore agricolo nell'ambito di un'organizzazione comune di mercato è, di principio, lasciata alla discrezionalità del legislatore comunitario. L'obiettivo di garantire l'autofinanziamento di un settore del mercato è insindacabile. Né rileva la circostanza che tale obiettivo non sia stato espressamente previsto per l'intera politica agricola comune. Sul piano giuridico, una finalità del genere sarebbe comunque ammissibile senza riserve. La concezione dell'organizzazione comune dei mercati agricoli presente nel Trattato non implica che tale organizzazione sia permanentemente una « impresa sovvenzionata » come essa de facto si presenta. La circostanza che il principio dell'autofinanziamento sia stato introdotto per un settore e non per altri, di per sé, non solleva problemi, posto che gli operatori dei vari settori non versano in situazioni tra loro comparabili. L'attuazione del principio dell'autofinanziamento, del resto a condizioni legittime, deve pertanto ritenersi lecita.
57.
Muovendosi da tale premessa, è tuttavia indispensabile che gli oneri di bilancio risultanti dal sistema di garanzia dei prezzi e delle vendite ricadano in qualche modo sugli operatori economici che, in quanto destinatari dell'organizzazione comune di mercato, si avvantaggiano della relativa disciplina. L'entità degli oneri fiscali derivanti dal sistema, fintantoché vantaggi e oneri restino tra loro economicamente correlati, non è perciò censurabile. Tutt'al più un dubbio potrebbe avanzarsi, per motivi di equità e alla luce del divieto di discriminazioni, in caso di una messa a carico di perdite di bilancio non cagionate dalla produzione dell'impresa su cui grava l'onere.
58.
Sotto tale profilo, il contributo speciale di riassorbimento non solleva problemi, venendo esso imposto a quegli operatori che hanno contribuito alla produzione generatrice di perdite. Le censure relative all'arbitraria assegnazione a carico di un settore economico di rischi ad esso estranei ed alla carenza di proporzionalità del tributo sono pertanto infondate.
4. Violazione del principio di parità di trattamento
59.
In senso avversativo della validità del regolamento n. 1914/87, si obietta che esso trasgredirebbe il divieto di discriminazioni sancito dall'art. 40, n. 3, del Trattato CEE, e ciò, da un lato, in quanto le produzioni di zucchero A e di zucchero B vengono tassate con diversa intensità e, dall'altro, in quanto l'industria saccarifera tedesca, detenendo quote B comparativamente più elevate, verrebbe tassata più aspramente rispetto all'industria saccarifera di altri Stati membri. Una tassazione differenziata degli zuccheri A e B, che prescinde dal fatto che si tratti di fattispecie analoghe il cui trattamento dissimile non è sorretto da ragioni obiettive, sarebbe illegittima, soprattutto in quanto il contributo speciale di riassorbimento non costituirebbe un contributo per la stabilizzazione del mercato, bensì un tributo per il finanziamento, per il quale dovrebbe essere a maggior ragione salvaguardato il principio della parità di trattamento dei contribuenti. Un'uniforme imposizione dell'intera produzione saccarifera si era già perseguita con la riscossione di un contributo per il riassorbimento, denominato « contributo di solidarietà », prevista dal regolamento n. 934/86, e avrebbe dovuto a fortiori essere prevista per il contributo speciale di riassorbimento.
60.
Prima di esaminare se quest'ultimo contributo integri gli estremi di un trattamento discriminatorio, è opportuno osservare che, secondo l'opinione qui seguita, il contributo speciale di riassorbimento ha natura di misura di stabilizzazione del mercato, da valutarsi nel contesto dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero, non invece di semplice tributo per il finanziamento.
a) Tassazione più elevata della produzione di zucchero B
61.
Il calcolo del contributo speciale di riassorbimento si effettua a partire dalla tassazione, di diversa intensità, degli zuccheri A e B con i contributi alla produzione, conformemente all'art. 28 del regolamento base. Risultando l'ammontare del contributo speciale di riassorbimento dalla mera applicazione di un coefficiente al contributo alla produzione riscosso, la produzione di zucchero A e quella di zucchero B vengono, col contributo speciale di riassorbimento, tassate in base allo stesso rapporto esistente per i contributi alla produzione ai sensi dell'art. 28 del regolamento base.
62.
In quanto la tassazione differenziata degli zuccheri A e B non è costitutiva di una discriminazione vietata, è lecito concludere, quindi, che nemmeno dal contributo speciale di riassorbimento conseguono effetti discriminatori. Neil'esaminare il punto se la produzione di zucchero A e quella di zucchero B integrino fattispecie comparabili, si deve certo prendere atto dell'identicità dei prodotti, entrambi zuccheri. Tale riconoscimento deve tuttavia farsi anche per lo zucchero C, onde non rileva soltanto il prodotto, ma pure la sua funzione nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato. Al riguardo si deve rilevare che la distinzione tra zucchero A e zucchero B ha un fondamento storico. Già nella prima organizzazione comune di mercato, creata dal regolamento (CEE) n. 1009/67 ( 39 ), si distingueva tra « quote di base » e « quote massime » per ciascuna impresa e per ciascuna campagna. Nella motivazione di tale regolamento si legge che:
« Tale scopo (di limitare la produzione) può essere conseguito, da un lato, attribuendo a ciascuno zuccherificio o a ciascuna impresa (...) una quota di base per la quale la garanzia di prezzo e di smercio è fornita dalla Comunità e, dall'altro, limitando o escludendo tale garanzia per i quantitativi fabbricati oltre la quota di base, a seconda che superino o meno un dato massimale » ( 40 ).
Tale finalità trova riscontro negli artt. 22 e seguenti del regolamento. Il regime, la cui applicazione in un primo momento era stata limitata al luglio 1975, è stato prorogato, fatte salve alcune modifiche, dai regolamenti (CEE) nn. 3330/74 ( 41 ) e 1592/80 ( 42 ).
63.
Mentre era vigente il regolamento n. 3330/74, la Corte si è pronunciata in merito al sistema di quote dell'organizzazione di mercato dello zucchero, sistema che essa ha così descritto:
« —
in forza dell'art. 24 è attribuita a ciascuna impresa una quota base, detta quota A, e lo zucchero prodotto nell'ambito di questa quota può essere venduto direttamente sul mercato comunitario fruendo del prezzo d'intervento;
—
a norma dell'art. 25, può essere inoltre attribuita a ciascuna impresa, a sua richiesta, un'altra quota, detta quota B, pari alla quota A moltiplicata per un certo coefficiente; lo zucchero prodotto entro questa quota può essere del pari venduto alle stesse condizioni sul mercato comunitario, ma contro pagamento di un contributo alla produzione (art. 27);
—
lo zucchero prodotto oltre le quote A e B, detto zucchero C, non può essere smerciato sul mercato interno e va esportato tale e quale sul mercato mondiale prima del Io gennaio successivo alla fine della stagione saccarifera nel corso della quale è stato prodotto (art. 26)» ( 43 ).
64.
A far data dal 1° giugno 1981, tale disciplina è stata sostituita col regolamento n. 1785/81, qui indicato come regolamento base. Con quest'ultimo si sono introdotti nel regolamento base, anche sul piano terminologico, i concetti di « zucchero A, B e C » nonché di quota A e « quota B ». In tale regolamento si è di massima mantenuto il regime in base al quale sia lo zucchero A sia lo zucchero B possono essere smerciati sul mercato comune fruendo di garanzie di prezzo, pur prevedendosi ab initio l'eventualità della riscossione di un contributo alla produzione nettamente più elevato per lo zucchero B. L'esito a cui conducono i contributi alla produzione è la riduzione dei prezzi garantiti ( 44 ). Di contro alla pura e semplice riduzione del prezzo d'intervento, il sistema dei contributi alla produzione offre il vantaggio di perseguire interessi comunitari quali, ad esempio, il principio della specializzazione regionale.
65.
Circa la quantità di zucchero prodotto nell'ambito delle quote, va rilevato che lo zucchero prodotto nell'ambito della quota A equivale, in cifre approssimative, al consumo comunitario di zucchero. Sebbene lo smercio dello zucchero B non sia vincolato al perseguimento di nessuno scopo, la Corte di giustizia ha affermato — dopo aver rilevato che il mercato dello zucchero è caratterizzato da eccedenze produttive e data la funzione delle quote di produzione — « che tutte le imprese che superino la propria quota A producono per definizione eccedenze destinate all'esportazione » ( 45 ). Tale posizione chiarisce la tassazione notevolmente più elevata della produzione di zucchero B e le conseguenti restrizioni apportate dalle norme speciali che ne disciplinano lo smercio in forza dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero.
66.
I suddetti rilievi autorizzano a concludere nel senso che gli zuccheri A e B non costituiscono, nell'ambito dell'organizzazione di mercato, un identico prodotto, di guisa che va esclusa la premessa, necessaria ai fini della problematica della parità di trattamento, dell'esistenza di fattispecie comparabili. Posto che si voglia, cionondimeno, ammettere la loro comparabilità, i motivi segnalati costituiscono una sufficiente e obiettiva giustificazione del differente livello di tassazione nell'ambito dell'organizzazione comune. Come ho già avuto occasione di rilevare, tale motivazione, in quanto giustifichi un più elevato contributo alla produzione di zucchero B, vale allo stesso modo per il contributo speciale di riassorbimento.
b) Sviamento di potere
67.
Sembra opportuno, a tal punto, esaminare la censura secondo la quale il contributo speciale di riassorbimento integrerebbe gli estremi di un uso esorbitante del potere discrezionale. Vero obiettivo del regolamento non sarebbe il finanziamento delle perdite connesse alla campagna 1986-87, sibbene l'intento di indurre a rinunciare a qualsiasi produzione nell'ambito delle quote B. Per tale motivo si è colpita la produzione di zucchero B con un contributo avente un effetto di soffocamento.
68.
Deve rilevarsi, anzitutto, che sia la motivazione che la ratio del regolamento n. 1914/87 indicano espressamente che il contributo speciale di riassorbimento è destinato a coprire le perdite di bilancio della campagna 1986-87. Può dunque porsi l'unico problema se, oltre a tale obiettivo, ne siano stati perseguiti altri e, ricorrendo tale ipotesi, entro quali limiti ciò sia lecito.
69.
È pacifico che il contributo alla produzione si risolve, di fatto, in una riduzione dei prezzi garantiti ( 46 ). Tassandosi maggiormente lo zucchero B, si viene a colpire maggiormente, da un punto di vista strettamente teorico, l'eccedenza produttiva che non può essere smaltita nella Comunità. La sovrapproduzione regolarmente effettuata nell'ambito delle quote di produzione costituisce tuttavia la causa fondamentale dell'ammontare del deficit, dovendo la Comunità erogare le restituzioni all'esportazione per la sua esportazione al di fuori della Comunità. La circostanza che, dal punto di vista economico, sia meno redditizio produrre nell'ambito della quota B di quanto possa esserlo nell'ambito della quota A, perché la produzione in eccesso che si può definire in via teorica come zucchero B viene tassata maggiormente, costituisce il portato legittimo del criterio di ripartizione delle perdite, in base al quale la produzione in eccesso dev'essere tassata più duramente rispetto a quella che può essere smaltita all'interno del mercato comune.
70.
A tale argomento non osta il rilievo che, in definitiva, zucchero A e zucchero B contribuiscono in pari modo alla creazione delle eccedenze, che entrambi fruiscono del regime d'intervento e che per entrambi sono previste, in caso di esportazione, restituzioni all'esportazione. La differenza tra zucchero A e zucchero B risiede nella loro situazione giuridica. La distinzione, già operata nella prima organizzazione del mercato dello zucchero, autorizza persino ad un trattamento effettivamente differenziato, onde l'imposizione di oneri supplementari per la produzione di zucchero B ha potuto essere introdotta senza sconfinare nell'eccesso di potere.
e) Discriminazione tra le industrie saccarifere dei vari Stati membri
71.
Contro il contributo speciale di riassorbimento si è del pari argomentato che esso sarebbe discriminatorio, e perciò invalido, in quanto grava in modo differenziato sulle industrie saccarifere dei vari Stati membri. La carenza di uniformità della tassazione media deriva esclusivamente dall'ineguale ripartizione delle quote A e B tra gli Stati membri. L'industria saccarifera degli Stati membri che detengono quote B relativamente elevate deve conseguentemente sopportare maggiori oneri contributivi. Procedendo la dedotta disparità di trattamento non propriamente dal metodo di riscossione del contributo speciale di riassorbimento, sibbene da una ripartizione delle quote di produzione fondata su altri criteri, il contributo non può, già per tale motivo, considerarsi invalido.
72.
La censurata discriminazione si risolve in definitiva nel contestare la ripartizione delle quote, posto che la tassazione più elevata dello zucchero B è giuridicamente lecita. Come la ricorrente stessa ha osservato, tuttavia, la ripartizione delle quote costituisce, per lo più, il risultato di negoziati politici. Nel valutare i risultati di negoziati nell'ambito dell'attività di normazione occorre presuppore a priori l'esistenza di un'ampia discrezionalità del legislatore. Inoltre, tali risultati possono venire determinati anche dalla necessità di perseguire obiettivi comunitari inderogabili o in ogni caso leciti, talché nell'assegnazione delle quote viene ad essere espressamente perseguito, accanto all'obiettivo della stabilizzazione dei mercati, quello della specializzazione regionale. Che una simile impostazione, dalla quale procede un trattamento differenziato delle industrie nazionali, non sia costitutiva di discriminazione, è stato del resto già affermato dalla Corte ( 47 ). Ne consegue che la relativa censura va anch'essa, in definitiva, respinta.
d) Modalità di riscossione basate unicamente sul parametro del « contributo di solidarietà »
73.
In questo contesto, resta infine da prendere in esame la censura secondo la quale il contributo speciale di riassorbimento, seppure dovesse essere istituito, doveva esserlo soltanto secondo le modalità di riscossione del contributo di solidarietà ai sensi del regolamento n. 934/86, vale a dire per un uguale ammontare tanto per lo zucchero A quanto per lo zucchero B. A tale argomento deve obiettarsi che i due contributi non integrano fattispecie identiche, neppure ove essi vengano considerati, alla stessa stregua, come tributi imposti nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero. Il contributo di solidarietà era finalizzato, come evincesi dalla sua stessa denominazione, a compensare su basi di solidarietà perdite accumulatesi nel corso di vari anni, mentre il contributo speciale di riassorbimento ha accentuato la rilevanza dell'elemento della responsabilità individuale, per via del suo collegamento alla produzione della campagna durante la quale si è prodotto il deficit. Non sussisteva quindi alcun obbligo giuridico di prescegliere per il contributo speciale di riassorbimento gli stessi parametri del contributo di solidarietà.
5. Tutela della proprietà e del libero esercizio delle attività economiche
a) Lesione del diritto di proprietà
74.
Contro la validità del regolamento n. 1914/87 si è invocata una lesione dei diritti costituzionalmente garantiti di proprietà ed alla libera esplicazione delle attività economiche. Secondo tale tesi, il contributo speciale di riassorbimento, in quanto va ad aggiungersi ad altri oneri finanziari, avrebbe carattere vessatorio. L'onere complessivamente imposto alla ricorrente nella causa principale costituirebbe un sensibile pregiudizio finanziario per il patrimonio dell'azienda avviata ed esercitata. Le perdite patrimoniali costituirebbero, al tempo stesso, un pregiudizio per le capacità concorrenziali dell'impresa.
75.
L'ammontare dei contributi gravanti sulla quota B comporterebbe una situazione per la quale i bieticoltori, ammesso che continuino a produrre nell'ambito della loro quota B, lo farebbero per quantità minime. La contrazione delle consegne impedirebbe il pieno sfruttamento della capacità produttiva dell'impresa e precluderebbe il risanamento economico di quest'ultima.
76.
Secondo una giurisprudenza costante, i diritti fondamentali formano parte integrante dei principi giuridici generali dei quali la Corte garantisce l'osservanza ( 48 ). Appena di recente la Corte ha ribadito che essa è tenuta ad ispirarsi alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, così che non potrebbero essere ammessi nella Comunità provvedimenti incompatibili con i diritti fondamentali riconosciuti dalle Costituzioni di tali Stati ( 49 ). Si è riconosciuto ( 50 ) che sia il diritto di proprietà sia la libertà di esercizio delle attività professionali fanno parte dei principi generali del diritto comunitario, come pure che tali principi non costituiscono, negli ordinamenti costituzionali degli Stati membri, prerogative assolute, « ma vanno considerati alla luce della loro funzione sociale » ( 51 ).
77.
I criteri volti a stabilire se ricorra un'illecita intromissione nelle posizioni giuridiche tutelate oppure una limitazione legittima dell'esercizio dei diritti di libertà sono stati così indicati dalla Corte : « la garanzia concessa ai diritti di tal sorta fa generalmente salve le limitazioni poste in vista dell'interesse pubblico. Nell'ordinamento giuridico comunitario, appare legittimo sottoporre tali diritti a taluni limiti giustificati dagli obiettivi d'interesse generale perseguiti dalla Comunità, purché non resti lesa la sostanza dei diritti stessi » ( 52 ).
78.
«Aliunde» la Corte ha dichiarato:
« Ne consegue che possono essere apportate restrizioni all'applicazione del diritto di proprietà e al libero esercizio di un'attività professionale, in particolare nell'ambito di un'organizzazione comune di mercato, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato ed inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti » ( 53 ).
79.
Trasponendo tali criteri al caso in esame, la questione da risolvere viene a coincidere con quella se il contributo speciale di riassorbimento trovi giustificazione in un obiettivo d'interesse generale perseguito dalla Comunità e, in particolare, se esso serva alla realizzazione degli obiettivi dichiarati dell'organizzazione comune di mercato, se sia proporzionato rispetto a tali obiettivi e se non leda la sostanza stessa dei diritti così garantiti.
80.
Si è gia rilevato, in precedenza, come il contributo speciale di riassorbimento sia stato istituito nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero quale misura rivolta all'attuazione del principio dell'autofinanziamento. Si è, del pari, già constatato come la tassazione relativamente elevata dello zucchero B non sia sproporzionata rispetto all'obiettivo perseguito, tanto più che un mezzo meno gravoso per conseguire quest'ultimo può praticamente escludersi.
81.
La limitazione della produzione non è certo una finalità dichiarata del contributo controverso, nondimeno essa costituirebbe una misura di stabilizzazione del mercato nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato. Posto che il contributo speciale di riassorbimento effettivamente provochi, quale effetto concomitante, una contrazione della produzione di zucchero B, tale circostanza non comporterebbe ancora una mancanza di proporzionalità della misura. Le misure di stabilizzazione del mercato — tra cui rientra, nel più ampio senso, il contributo speciale di riassorbimento — devono essere valutate alla stregua del complessivo contesto normativo.
82.
In un primo momento, si è intenzionalmente escluso che si potesse porre rimedio alla produzione in eccesso mediante restrizioni della produzione, ossia riducendo le quote. In ogni caso, per scongiurare provvisoriamente il sorgere della necessità di una misura così restrittiva, si è optato per il contributo speciale di riassorbimento. Quest'ultimo, pur conducendo, a causa del suo ammontare, a disincentivare la produzione di zucchero B e quindi, indirettamente, a limitare la produzione, nondimeno non implica una lesione della sostanza stessa del diritto di proprietà. Persino una riduzione delle quote di produzione, imposta da ragioni di politica del mercato, sarebbe ammissibile, in quanto un'impresa non può « invocare un diritto quesito alla conservazione di un vantaggio derivantele da un'organizzazione di mercato esistente in un momento determinato » ( 54 ).
b) Lesione del diritto al libero esercizio delle attività economiche
83.
Le considerazioni sopra svolte, infine, possono altresì opporsi all'asserita lesione, in contrasto con la garanzia dei diritti fondamentali, della libertà di esplicazione delle attività economiche da parte delle imprese. Le attività economiche imprenditoriali non vengono, come tali, ristrette. Le quote di produzione restano anzi invariate rispetto al passato, sicché continua a sussistere una garanzia di smercio per lo zucchero come prodotto finito. L'unica restrizione che può profilarsi consiste nel fatto che l'efficacia dei regimi di favore viene alla fine circoscritta. Un intervento del genere si mantiene però pur sempre entro i limiti di una disciplina legittima delle modalità di esercizio delle attività. La falcidia dei vantaggi può senz'altro risultare considerevole per le imprese che ne sono interessate, ma non può considerarsi lesione del diritto fondamentale al libero esercizio delle attività economiche ( 55 ).
6. Violazione dei principi che disciplinano l'imposizione tributaria nell'ordinamento giuridico tedesco
84.
La ricorrente nella causa principale ha sostenuto che la disciplina del contributo e, in particolare, il suo sistema di traslazione dell'onere tributario integrano una violazione dei principi dell'ordinamento giuridico amministrativo e costituzionale tedesco, garantiti altresì nell'ordinamento giuridico comunitario. I principi giuridici ai quali la disciplina in questione viene confrontata sarebbero riconosciuti pure nel diritto comunitario, talché i risultati forniti dal vaglio dei suddetti principi dovrebbero parimenti valere nel diritto comunitario, in materia non ancora consolidatosi a tal punto.
85.
In ordine a tale argomento, occorre rilevare che da una violazione, presunta o effettiva, nella quale incorra una disciplina comunitaria nei confronti di principi tributari vigenti negli Stati membri può conseguire l'invalidazione della stessa disciplina solo in quanto i principi costituzionali nazionali valgono come principi generali del diritto comunitario. Soltanto in tale ipotesi essi potrebbero essere invocati quale parametro di validità. In quanto la ricorrente nella causa principale assume che i richiamati principi costituzionali ed amministrativi sono, in quanto tali, riconosciuti nel diritto comunitario, come ad esempio il principio di proporzionalità, il divieto di discriminazioni o il principio d'irretroattività, deve qui rilevarsi che i suddetti principi, intesi nella loro accezione comunitaria, hanno già costituito criteri per il vaglio della direttiva impugnata.
86.
Ulteriori principi costituzionali che tutelino diritti fondamentali e che, trovando riconoscimento in quanto principi generali dell'ordinamento giuridico comunitario, possano invalidare il regolamento n. 1914/87 non vengono però invocati. Il contributo speciale di riassorbimento non comporta quindi nessuna violazione di principi tributari nazionali.
87.
Pertanto, l'esame della questione pregiudiziale non ha posto in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità del regolamento del Consiglio n. 1914/87.
Sulle spese
88.
Il procedimento dinanzi alla Corte di giustizia ha per le parti nella causa principale il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute dai governi del Regno Unito e italiano nonché dal Consiglio e dalla Commissione non possono dar luogo a rifusione.
C — Conclusioni
Sulla scorta dei rilievi sopra svolti, propongo di risolvere le questioni pregiudiziali come segue:
« L'esame della questione pregiudiziale non ha posto in luce elementi atti ad inficiare la validità del regolamento del Consiglio n. 1914/87 ».
( *1 ) Lingua originale: il tedesco.
( 1 ) Regolamento del Consiglio 2 luglio 1987, n. 1914 (GU L 183, pag. 5).
( 2 ) V. art. 28, nn. 3 e 4, del regolamento base del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785 (GU L 177, pag. 4).
( 3 ) V. art. 32 bis del regolamento n. 1785/81, aggiunto dal regolamento del Consiglio 24 marzo 1986, n. 934 (GU L 87, pag. 1).
( 4 ) Decisione relativa alle risorse proprie (GU L 128, pag. 15).
( 5 ) Il corsivo è mio.
( 6 ) Sentenze 30 settembre 1982, Amylum/Consiglio, punto 33 della motivazione (causa 108/81, Racc. pag. 3107) e Roquette/Consiglio, punto 39 della motivazione (causa 110/81, Racc. pag. 3159).
( 7 ) Decisione del Consiglio 21 aprile 1970, relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità (GU L 94, pag. 19): « Contributi e altri diritti previsti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero ».
( 8 ) Causa 108/81, loc. cit., punto 33 della motivazione.
( 9 ) Sentenza 11 luglio 1989, Schräder, punto 11 della motivazione (causa 265/87, Racc. pag. 2237).
( 10 ) Causa 265/87, loc. cit., punto 10 della motivazione; v. anche sentenza 9 luglio 1985, Bozetti/Ivernizzi SpA, punti 19 e 20 della motivazione (causa 179/84, Racc. pag. 2301).
( 11 ) Cause 110/81, loc. cit., punto 38 della motivazione, e 108/81, loc. cit., punto 32 della motivazione.
( 12 ) Cause 108/81 e 110/81, loc. cit.
( 13 ) Sentenza 21 febbraio 1979, Stölting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, punto 4 delia motivazione (causa 138/78, Racc. pag. 713).
( 14 ) Causa 138/78, loc. cit.
( 15 ) Causa 138/78, punto 7 della motivazione.
( 16 ) Causa 138/78, loc. cit.
( 17 ) Regolamento del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785 (GU L 177, pag. 4).
( 18 ) Undicesimo « considerando » del regolamento base, il.corsivo è mio.
( 19 ) V. undicesimo « considerando » del regolamento base.
( 20 ) Regolamento n. 1914/87.
( 21 ) Art. 1, n. 4, del regolamento n. 1914/87, che fa richiamo all'art. 41 del regolamento base.
( 22 ) Quarto « considerando » del regolamento n. 1914/87.
( 23 ) Quarto « considerando » del regolamento base.
( 24 ) Art. 5 del regolamento base; v. anche regolamento 20 febbraio 1968, n. 206, che stabilisce disposizioni quadro per i contratti e gli accordi interprofessionali concernenti l'acquisto di barbabietole (GU L 47, pag. 1).
( 25 ) Am. 28 e 5 del regolamento base.
( 26 ) V. art. 2, n. 1, dei regolamento base.
( 27 ) V. art. 1, nn. 2 e 4, del regolamento n. 1914/87 nonché regolamento (CEE) della Commissione 13 ottobre 1987, n. 3061 (GU L 290, pag. 10).
( 28 ) V. ¡ « considerando » del regolamento base n. 1785/81.
( 29 ) Undicesimo « considerando ».
( 30 ) V. art. 28, nn. 3 e 5, del regolamento n. 1785/81.
( 31 ) GUL 167, pag. 2.
( 32 ) Primo « considerando », il corsivo è mio.
( 33 ) GUL 87, pag. 1.
( 34 ) V. art. 32 bis.
( 35 ) Secondo « considerando ».
( 36 ) Regolamento del Consiglio n. 1107/88 (GU L 110, pag. 20).
( 37 ) Regolamento del Consiglio n. 1107/88, loc. cit., quinto « considerando ».
( 38 ) V. titoli I e II del regolamento base.
( 39 ) Regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 308, pag. 1).
( 40 ) Decimo « considerando » del regolamento n. 1009/67.
( 41 ) Regolamento del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 359, pag. 1).
( 42 ) Regolamento del Consiglio 24 giugno 1980, n. 1592, relativo all'applicazione dei regimi di quote di produzione nei settori dello zucchero e dell'isoglucosio per il periodo 1o luglio 1980 —30 giugno 1981 (GU L 160, pag. 12).
( 43 ) V. sentenza 25 ottobre 1978, Royal Scholten-Honig e Tunnel Refineries/Intervention Board for Agricultural Product, punto 39 della motivazione (cause riunite 103/77 e 145/77, Racc. pag. 2037).
( 44 ) Sul sistema delle quote e dei contributi per la produzione di zucchero, v. anche sentenza 22 gennaio 1986, Eridania zuccherifici nazionali e a./Cassa conguaglio zucchero, e i ministeri delle Finanze e del Tesoro (causa 250/84, Race, pag. 117).
( 45 ) V. causa 250/84, loc. cit., punto 32 della motivazione.
( 46 ) V. causa 138/78, loc. cit., punto 6 della motivazione.
( 47 ) Sentenza 27 settembre 1979, Eridania zuccherifìci nazionali e Società italiana per l'industria degli zuccheri/Ministero dell'Agricoltura e delle foreste e a., punti 17 e seguenti della motivazione (causa 230/78, Racc. pag. 2749), e causa 250/84, punti 11 c seguenti della motivazione.
( 48 ) Sentenze 14 maggio 1974, Nold/Commissione (causa 4/73, Racc. pag. 491), 13 dicembre 1979, Hauer/Land Rheinland-Pfalz (causa 44/79, Racc. pag. 3727), e 11 luglio 1989, Schräder Kraftfutter/Hauptzollamt Gronau (causa 265/87, Race. pag. 2237).
( 49 ) Causa 265/87, loc. cit., punto 14 della motivazione.
( 50 ) Causa 44/79, loc. cit., e causa 265/87, loc. cit.
( 51 ) Causa 265/87, loc. cit., punto 15 della motivazione, e causa 4/73, loc. cit., punto 14 delia motivazione.
( 52 ) Causa 4/73, punto 14 della motivazione.
( 53 ) Causa 265/87, punto 15 della motivazione.
( 54 ) Sentenza 21 maggio 1987, Walter Rau Lebensmittelwerke e a./Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, punto 18 della motivazione (cause riunite 133/85, 134/85, 135/85 e 136/85); v. anche causa 230/78, loc. cit., punto 21 della motivazione.
( 55 ) V. anche causa 230/78, punto 22 della motivazione.
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