Avviso legale importante
Conclusioni dell'avvocato generale Mischo del 22 gennaio 1991. - ORGANISATIONEN DANSKE SLAGTERIER CONTRO LANDBRUGSMINISTERIET. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: OESTRE LANDSRET - DANIMARCA. - FORZA MAGGIORE - INTERRUZIONE DELLE FORNITURE A CAUSA DI UNO SCIOPERO. - CAUSA C-338/89.
raccolta della giurisprudenza 1991 pagina I-02315
Conclusioni dell avvocato generale
++++
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. In una controversia che contrappone l' Organisationen Danske Slagterier, organizzazione professionale dei macelli danesi (in prosieguo: la "ODS"), che agisce per conto della società Jydske Andelsslagteriers Konservesfabrik AmbA (in prosieguo: la "Jaka"), al ministero dell' Agricoltura danese, l' OEstre Landsret ha sottoposto alla Corte una serie di quattro questioni pregiudiziali in ordine all' interpretazione degli artt. 36 e 37 del regolamento (CEE) della Commissione, 3 dicembre 1980, n. 3183, che stabilisce le modalità comuni d' applicazione del regime dei titoli d' importazione, di esportazione e di fissazione anticipata relativi ai prodotti agricoli (GU L 338, pag. 1). Tali questioni sono volte a chiarire, se, ed a quali condizioni, uno sciopero estraneo ad un' impresa, che ha determinato un' interruzione degli approvvigionamenti di materie prime per questa impresa, può configurare nei suoi confronti un caso di forza maggiore, ai sensi di tale normativa, tale da liberarla dal suo obbligo di esportare durante il periodo di validità della licenza d' esportazione con fissazione anticipata delle restituzioni di cui essa è titolare, e, d' altra parte, qualora si dovesse rispondere positivamente a tale questione, quali siano i criteri cui deve ispirarsi l' ente nazionale competente chiamato a decidere se occorra annullare la licenza controversa o se ne debba prorogare la validità.
2. Per il testo esatto delle varie questioni, nonché per la descrizione dettagliata dei fatti della controversia nazionale e delle osservazioni scritte presentate alla Corte - che richiamerò solo in quanto necessario al mio ragionamento - mi permetto di fare rinvio alla relazione d' udienza.
1. Sulla nozione di forza maggiore (prima questione)
3. Secondo la costante giurisprudenza della Corte (1),
"la nozione di forza maggiore non ha la stessa portata nei vari settori del diritto e nelle varie sfere d' applicazione. Il senso di detta nozione va determinato in funzione del substrato giuridico che sta alla base della situazione controversa".
4. Orbene, nelle sentenze 27 ottobre 1987, Theodorakis, punto 7 della motivazione (causa 109/86, Racc. pag. 4319), la Corte, per quanto riguarda specificamente gli artt. 36 e 37 del regolamento n. 3183/80, ha affermato che
"sebbene la nozione di forza maggiore non postuli un' impossibilità assoluta, cionondimeno essa esige che il mancato verificarsi dell' evento in causa sia imputabile a circostanze estranee a chi la fa valere, straordinarie ed imprevedibili, e le cui conseguenze non avrebbero potuto essere evitate malgrado tutta la diligenza impiegata".
5. Segnalo, anzitutto, che tale definizione, non limitando affatto la nozione di forza maggiore a quella dell' impossibilità assoluta e tenendo altresì in considerazione il comportamento degli operatori economici interessati, è, secondo quanto afferma la stessa Corte,
"sufficientemente ampia per quanto riguarda non solo la natura dell' evento, ma anche il grado di diligenza che l' esportatore avrebbe dovuto spiegare per ovviarvi e le perdite che avrebbe dovuto accollarsi a tale scopo" (v. sentenza 17 dicembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, punto 23 della motivazione, causa 11/70, Racc. pag. 1125, citata dall' ODS (2)).
Si può affermare che con tale definizione i requisiti eventualmente risultanti dal principio di proporzionalità, menzionati dall' ODS (v. pagg. 16 e 17 della versione ciclostilata della relazione d' udienza) sono stati già ampiamente tenuti in considerazione.
6. Vediamo ora se la nozione di forza maggiore, come è stata definita, è tale che vi rientri una situazione concreta del tipo di quella descritta dal giudice nazionale nella prima questione pregiudiziale.
7. E' certo che uno sciopero verificatosi in imprese diverse da quella che adduce la forza maggiore può essere definito come circostanza estranea ad essa stessa. Si può infatti affermare che qualsiasi inadempimento di una controparte contrattuale, non derivante dal comportamento del titolare di una licenza di esportazione, configura una circostanza di fatto estranea a questo soggetto. Ciò è in ogni caso quanto emerge dalla citata sentenza Theodorakis, punto 8 della motivazione, confermata poi dalla sentenza 10 luglio 1990, Repubblica ellenica / Commissione, punto 34 della motivazione (causa C-334/87, Racc. pag. I-2849).
8. Resta da verificare se l' inadempimento della controparte contrattuale configuri una circostanza di fatto anomala ed imprevedibile, le cui conseguenze non avrebbero potuto essere evitate, nonostante l' uso della massima diligenza. Se ci si attiene a quanto affermato ai citati punti delle sentenze indicate, parrebbe dover risolvere negativamente questa questione. La Corte ha infatti affermato che
"un simile evento costituisce infatti un normale rischio in commercio nell' ambito delle transazioni commerciali e spetta all' intestatario del titolo, d' altronde perfettamente libero di scegliere con chi entrare in rapporti commerciali in ragione del proprio interesse, l' adozione di precauzioni adeguate, sia includendo nel (relativo) contratto (3) clausole idonee, sia stipulando uno specifico contratto d' assicurazione".
9. Ad una più attenta osservazione, risulta tuttavia che la Corte non ha dovuto occuparsi, in nessuno dei due casi, dei motivi che hanno dato causa all' inadempimento della controparte contrattuale. Nella causa Theodorakis, l' operatore comunitario non ha potuto effettuare l' esportazione ed ha dovuto risolvere il contratto di vendita poiché la sua controparte, un' impresa polacca, non ha preso in consegna la merce acquistata. Nella causa C-334/87, l' esportazione non è stata effettuata nei dovuti termini poiché l' operatore comunitario, in seguito ad un "inadempimento contrattuale" da parte del governo del Sudan, non aveva ottenuto l' apertura di un credito al commercio.
10. Nella presente causa, tuttavia, non si tratta di stabilire se l' inadempimento della controparte contrattuale configuri di per sé un "normale rischio in commercio": se dovesse trattarsi di forza maggiore, essa si collocherebbe a livello delle circostanze di fatto che hanno dato causa all' inadempimento stesso. Si tratta quindi di verificare se le dette circostanze rientrano in tale "normale rischio di commercio" o se, invece, esse erano tanto anomale ed imprevedibili da comportare conseguenze che non potevano essere evitate, nonostante l' uso della massima diligenza, non già da parte del soggetto inadempiente, ma da parte di colui che tali circostanze invoca.
11. Orbene, a questo proposito, non si può escludere a priori che uno sciopero possa configurare una circostanza di fatto anomala ed imprevedibile.
12. Nelle sue osservazioni scritte, la ricorrente nel giudizio nazionale ha fatto rinvio, in particolare, al regolamento (CEE) della Commissione 21 agosto 1967, n. 473, relativo ai titoli d' importazione e d' esportazione per i cereali, i prodotti trasformati a base di cereali, il riso, le rotture di riso ed i prodotti trasformati a base di riso (GU 204, pag. 16), il cui art. 9, n. 2, indicava espressamente lo sciopero tra le circostanze che debbono essere prese in considerazione come ipotesi di forza maggiore ((v. lett. f) )).
13. Tale regolamento, proprio come il regolamento 102/64/CEE della Commissione del 28 luglio 1964, recante lo stesso titolo (GU n. 126, pag. 2125), anticipava, per i prodotti agricoli di cui trattasi, i regolamenti recanti modalità comuni d' applicazione del regime dei titoli d' importazione, d' esportazione e di fissazione anticipata per i prodotti agricoli in genere, come il regolamento n. 3183/80, da applicarsi nel caso di specie, nonché i precedenti regolamenti (CEE) 10 luglio 1970, n. 1373 (GU L 158, pag. 1), e 17 gennaio 1975, n. 193 (GU L 25, pag. 10). Questi ultimi, tuttavia, non contenevano più un elenco dei casi di forza maggiore. La ricorrente nel giudizio nazionale ha tuttavia allegato alle sue osservazioni scritte un documento di lavoro della Commissione, redatto a norma dell' art. 20, n. 3, del regolamento n. 193/75, che trova il suo corollario nell' art. 37, n. 5, del regolamento n. 3183/80, da cui emerge che gli enti competenti della quasi totalità degli Stati membri hanno già riconosciuto che lo sciopero, sia esso dipeso dagli scaricatori, dai servizi postali, o dalle ferrovie, o addirittura dagli stessi dipendenti dell' esportatore, configura un' ipotesi di forza maggiore che legittima sia l' annullamento della licenza sia la proroga della sua validità.
14. Nella sentenza 17 settembre 1987, Commissione / Repubblica ellenica (causa 70/86, Racc. pag. 3545), la Corte sembra abbia parimenti ammesso - o per lo meno non escluso - che uno sciopero possa, a derminate condizioni, configurare una causa di forza maggiore. Nella causa citata, per giustificare un ritardo di due giorni nell' iscrizione sul conto della Commissione dei suoi contributi finanziari per il giugno 1983 (tale iscrizione è stata effettuata solo il 3 giugno, anziché il 1 dello stesso mese), il governo ellenico ha addotto uno sciopero generale degli impiegati di banca nei giorni 1 e 2 giugno. La Corte, al punto 9 della motivazione della sentenza, ha ritenuto che, nel caso di specie, non si realizzassero i presupposti di forza maggiore, dal momento che lo sciopero di cui si trattava era prevedibile e pertanto il ritardo nell' iscrizione di detti contributi finanziari avrebbe potuto essere evitato. La Corte aveva preliminarmente rilevato che,
"quanto meno dal 25 maggio, scioperi di varie categorie professionali, tra le quali il personale bancario, erano stati annunziati dalla stampa per il 26 ed il 27 maggio"
e che
"il 29, la stampa prevedeva la continuazione della mobilitazione dei lavoratori e riferiva che un ordine di sciopero era stato impartito dalle organizzazioni sindacali per il 1 e 2 giugno".
15. Da quanto precede emerge che la verifica della natura di forza maggiore di uno sciopero svoltosi in un' impresa diversa da quella che lo invoca postula una valutazione del grado di prevedibilità dello stesso sciopero e delle possibilità - di colui che lo invoca - di evitare le conseguenze che ne scaturiscono.
16. Nel caso di specie, dall' ordinanza di rinvio (nonché dalle osservazioni presentate) emerge che, nel momento in cui la Jaka, il 25 febbraio 1985, ha fatto richiesta della licenza controversa di fissazione anticipata erano già stati depositati due preavvisi di sciopero, rispettivamente il 13 ed il 21 febbraio 1985, e che gli scioperi così annunciati per il 4 marzo 1985 avevano rilevanza nazionale: essi coinvolgevano settori specificamente indicati, oggetto delle contrattazioni collettive a cui prendeva parte la maggior parte delle federazioni del lavoro, membri della principale organizzazione sindacale danese che aveva depositato i preavvisi. Ritengo che, in circostanze di tal genere, il fatto che in conclusione lo sciopero scoppiasse e coinvolgesse settori come quello dei trasporti (in grado di pregiudicare le attività della Jaka) non fosse imprevedibile. Anche se l' ODS avesse ragione nel sostenere che - a causa del regime danese delle contrattazioni collettive e del loro funzionamento nella prassi - lo sciopero - nel momento in cui vengono depositati i preavvisi - non è né certo né verosimile e inoltre che sarebbe impossibile prevedere quali siano poi le imprese coinvolte, o ancora la data d' inizio e la durata dello sciopero (v. la fine del primo capoverso, pag. 14 della versione ciclostilata della relazione d' udienza), ciò non sarebbe sufficiente per conferire a tale sciopero la natura di evento imprevedibile. In effetti, quando si tratta di valutare la sussistenza di un caso di forza maggiore non è sufficiente - per colui che lo invoca - provare di non essere stato certo che l' evento, poi di fatto verificatosi, stesse per realizzarsi; questi, al contrario, è tenuto a provare che era almeno largamente verosimile - se non certo - che l' evento non si sarebbe verificato (o che fosse anomalo il fatto che si realizzasse di lì a poco).
17. Analogamente, il solo fatto che - nonostante il deposito di un preavviso di sciopero indicante che questo sarebbe iniziato durante il periodo di validità della licenza di fissazione anticipata - "era possibile che lo sciopero non producesse effetti nei confronti dell' impresa" (v. il testo della prima questione) non consente di ritenere che il suo verificarsi fosse anomalo o imprevedibile. Al contrario, affinché l' attuazione della minaccia di sciopero presenti - in circostanze di tal genere - un carattere anomalo o imprevedibile, sarebbe necessario che essa sia stata improbabile al punto che un operatore prudente e diligente abbia potuto ritenere trascurabile (4) il rischio del suo verificarsi.
18. L' ODS obietta che il mero fatto di essere al corrente del possibile inizio di uno sciopero non è sufficiente per escludere l' applicazione delle disposizioni sulla forza maggiore. Se così fosse, gli esportatori danesi di prodotti agricoli non potrebbero avvalersi della fissazione anticipata per un periodo che potrebbe durare dal mese di dicembre dell' anno precedente la scadenza dei contratti collettivi fino al 1 marzo o, a seconda delle circostanze, fino al giugno dell' anno successivo.
19. Le circostanze concrete della fattispecie dimostrano tuttavia, a mio parere, che l' applicazione della fissazione anticipata non sarebbe impedita per un così lungo periodo.
20. La ricorrente nel giudizio nazionale ha, infatti, segnalato essa stessa che la Jaka era solita richiedere una licenza all' inizio di ogni mese e che, il 5 febbraio 1985, ne aveva ricevuta una per 1 400 000 kg di carne conservata. Essa non ha detto che la Jaka fosse stata nell' impossibilità di esportare questo notevole quantitativo di carne durante il periodo di validità di detta licenza. La controversia riguarda solo una licenza supplementare richiesta il 25 febbraio 1985 e relativa a 700 000 kg di prosciutto cotto. La ragione di tale domanda supplementare era che in quel momento si era improvvisamente presentata la possibilità di incrementare le esportazioni verso gli Stati Uniti.
21. Orbene, già il 25 febbraio 1985, l' organizzazione sindacale aveva depositato il secondo ed ultimo preavviso di sciopero. E' peraltro certo che - nel corso degli anni precedenti - al deposito del secondo preavviso era seguito, in tre casi su tredici, uno sciopero. Stando così le cose, il rischio del sopravvenire di uno sciopero non poteva essere considerato trascurabile; esso non era più imprevedibile.
22. Spettava quindi alla Jaka adottare tutti i provvedimenti necessari per tutelarsi contro i rischi dello sciopero.
23. Qualora non le fosse stato possibile inserire le clausole adeguate nei contratti da lei conclusi con i suoi fornitori o con i suoi clienti né concludere una polizza contro l' eventuale incameramento della cauzione versata, o contro la perdita dei vantaggi derivanti dalla fissazione anticipata, la Jaka avrebbe dovuto rinunciare a chiedere la fissazione anticipata delle restituzioni per il quantitativo supplementare di 700 000 kg ed eventualmente anche per il quantitativo per cui è stata chiesta una fissazione anticipata all' inizio di marzo.
24. In effetti, sin dal momento in cui non si poteva più escludere l' eventualità di uno sciopero, era necessario, secondo la giurisprudenza della Corte, "applicare tutta la diligenza" necessaria ad evitare le conseguenze che questo poteva comportare. Rinunciare alla fissazione anticipata ed accontentarsi, al momento dell' esportazione, della restituzione applicabile in quel momento, non avrebbe rappresentato un "sacrificio eccessivo" (5). Si ritiene infatti che la restituzione applicabile il giorno dell' esportazione rispecchi esattamente la differenza tra il corso del mercato mondiale ed il prezzo limite della Comunità.
25. In base a quanto precede, ritengo che occorra risolvere la prima questione nel senso proposto dal governo danese e dalla Commissione, vale a dire:
"Gli artt. 36 e 37 del regolamento n. 3183/80 vanno interpretati nel senso che non sussiste forza maggiore quando l' approvvigionamento di materie prime di un' impresa che ha ottenuto la licenza con fissazione anticipata cessa a causa di uno sciopero legittimo in altre imprese, se in una situazione di fatto come quella della controversia nazionale il preavviso di sciopero, già depositato al momento della presentazione della domanda della licenza da parte dell' impresa, indicava che esso sarebbe iniziato durante il periodo di validità della licenza, ancorché esistesse la possibilità che lo sciopero non venisse proclamato o che, in questo caso, non avesse ripercussioni sull' impresa interessata".
26. In considerazione di tale soluzione, le tre questioni successive perdono, a mio parere, la loro ragion d' essere. Le esaminerò pertanto solo in via subordinata.
2. Sulle conseguenze di forza maggiore (seconda, terza e quarta questione)
27. La seconda questione è così formulata:
"Se, con riferimento agli artt. 36 e 37, si possano definire i limiti di tempo entro i quali può essere riconosciuto ad uno sciopero ormai concluso l' effetto di forza maggiore, nel caso in cui la capacità produttiva di un' impresa è sfruttata appieno al momento dell' attuazione dello sciopero e successivamente, qualora non siano possibili acquisti presso un altro fornitore per garantire la produzione durante il periodo di sciopero e non siano nemmeno possibili acquisti di prodotti finiti presso un altro fornitore durante o dopo il periodo di sciopero".
28. Per intendere bene la portata di questa questione, mi pare necessario ricordare taluni fatti della causa nazionale come essi emergono dall' ordinanza di rinvio.
29. In primo luogo, è pacifico che le autorità danesi competenti avevano concesso la proroga della validità della maggior parte delle licenze con fissazione anticipata che venivano a scadenza alla fine del marzo 1985, nonché di talune licenze con scadenza alla fine di aprile, ma che esse hanno respinto la domanda con cui la Jaka chiedeva la proroga della licenza controversa fino al 12 luglio 1985, per la ragione che
"le sequele dello sciopero ormai concluso non potevano durare così lungo tempo".
Più tardi, nel corso del giudizio nazionale, il ministero dell' Agricoltura danese ha ancora ritenuto che
"non si può invocare come causa di forza maggiore, con riferimento al titolo in questione, il breve sciopero (della durata di 8-10 giorni) che ne è seguito"
e che,
"comunque sia, uno sciopero di così breve durata non può essere equiparato ad un caso di forza maggiore per un periodo di quasi quattro mesi, vale a dire dal 1 aprile 1985 al 26 luglio 1985" (v. pagg. 8 e 9 dell' ordinanza di rinvio).
30. D' altra parte, il giudice nazionale - nella sua ordinanza di rinvio (pag. 4) - constata espressamente che in seguito a tale sciopero, conclusosi legalmente il 1 aprile 1985, la Jaka, che aveva dovuto sospendere la sua attività a decorrere da questa stessa data, ha potuto riprenderla solo gradualmente dal 15 aprile 1985, a mano a mano che i macelli ricominciavano la loro attività. La Jaka, che aveva lavorato a pieno ritmo fino al momento in cui non le erano venute a mancare le materie prime, non era in grado di recuperare questo ritardo e di produrre i quantitativi necessari per adempiere nei termini - vale a dire entro il 31 maggio 1985 - gli obblighi di esportazione di cui alla controversa licenza d' esportazione, sicché essa ne ha chiesto una proroga del periodo di validità, in un primo momento fino al 12 luglio, successivamente fino al 26 dello stesso mese.
31. Risulta infine dalla relazione peritale, effettuata nel corso del procedimento davanti al giudice nazionale, che
"la Jaka avrebbe potuto produrre i quantitativi necessari per adempiere tempestivamente tanto gli obblighi risultanti dal titolo di prefissazione (controverso), quanto gli altri suoi impegni contrattuali di vendita, se non si fossero verificati degli scioperi verso la fine del mese di marzo 1985"
e che
"ciò si sarebbe potuto considerare, grosso modo, un' utilizzazione pienamente normale delle sue capacità di produzione".
La relazione peritale indica, inoltre, che in seguito allo sciopero e considerato l' insieme degli obblighi di vendita della Jaka nonché l' impossibilità in cui la società si trovava di procurarsi delle materie prime o dei prodotti finiti presso terzi,
"sfruttando appieno la propria capacità di produzione, la Jaka avrebbe potuto finire di produrre il quantitativo di carne in scatola indicato nella (controversa) licenza di fissazione anticipata" (v. pagg. 4 e 5 dell' ordinanza di rinvio).
32. In considerazione di tali circostanze di fatto nonché delle valutazioni effettuate nell' ambito dell' esame della prima questione, ritengo che la soluzione alla seconda questione pregiudiziale potrà essere relativamente breve.
33. Gli artt. 36 e 37 del regolamento n. 3183/80 prevedono, in caso di forza maggiore, sia la proroga della durata della validità della licenza sia il suo annullamento. I criteri da osservare al momento della scelta tra le due soluzioni sono oggetto della terza e della quarta questione. Tuttavia, quando l' ente competente dello Stato membro che ha emesso la licenza ha deciso di prorogare la durata di validità della stessa, lo fa - in conformità con quanto disposto dall' art. 37, n. 1 - fino a concorrenza del "periodo ritenuto necessario a motivo della circostanza addotta". Come giustamente ha notato la Commissione, ne deriva che
"le decisioni di proroga della validità di una licenza con fissazione anticipata adottate dagli enti nazionali debbono avere l' effetto di collocare l' operatore in una situazione simile a quella che si sarebbe verificata se non si fosse prodotto lo stato di forza maggiore",
ciò, in caso di sciopero, significa che
"la proroga potrebbe avere una durata corrispondente a quella dello sciopero, aumentata - se necessario - per tener conto dei ritardi che il conflitto ha potuto comportare a livello di ripresa della produzione" (v. punto 7 delle osservazioni scritte della Commissione, nonché pag. 26 della versione ciclostilata della relazione d' udienza).
34. Qualora non riteniate che la seconda questione non sia divenuta priva di oggetto, vi invito a risolverla in tal senso.
35. In ordine alla questione della possibilità o meno dell' acquisto presso terzi delle materie prime necessarie per la produzione dell' impresa durante il periodo di sciopero, o dell' acquisto presso terzi di prodotti finiti durante lo stesso periodo e fino al momento della scadenza del titolo, essa, in realtà, riguarda l' esistenza stessa di un caso di forza maggiore. In effetti, anche supponendo che lo sciopero sia stato imprevedibile, la sussistenza di una causa di forza maggiore potrebbe essere rilevata solo se l' operatore economico non avesse avuto la possibilità di evitare con tali acquisti le conseguenze dello sciopero.
36. Ecco perché, nella soluzione che vi propongo e che è la seguente, non richiamerò questo aspetto del problema:
"Gli artt. 36 e 37 del regolamento n. 3183/80 debbono essere interpretati nel senso che gli effetti di uno sciopero assimilabile alla forza maggiore possono essere presi in considerazione solo per un periodo di tempo corrispondente a quello dello sciopero, aumentato, se necessario, per tener conto dei ritardi che il conflitto ha potuto comportare a livello di ripresa della produzione, a condizione che la capacità produttiva dell' impresa sia stata utilizzata appieno, sia al momento dell' inizio dello sciopero che successivamente".
37. Il giudice di rinvio, con la terza e la quarta questione pregiudiziale intende in sostanza conoscere i criteri che debbono guidare l' ente competente dello Stato membro che ha emesso la licenza quando, ai sensi dell' art. 37 del regolamento n. 3183/80, è chiamato a scegliere tra l' annullamento di una licenza d' esportazione con fissazione anticipata delle restituzioni e la proroga della sua validità.
38. L' art. 37 stesso con riguardo a tale argomento tace. Al n. 1 esso dispone meramente che,
"se la circostanza invocata costituisce un caso di forza maggiore, l' organismo competente dello Stato membro che ha emesso il titolo decide sia di annullare l' obbligo di importare o di esportare e di svincolare la cauzione, sia di prorogare la durata di validità del titolo per il periodo ritenuto necessario a motivo della circostanza addotta (...)",
senza tuttavia definire i criteri che debbono presiedere alla scelta da parte dell' ente competente. La necessità di un' uniforme applicazione da parte degli enti competenti dei vari Stati membri contrasta con il fatto che il potere di valutazione di cui essi manifestamente dispongono in questa materia è totalmente libero. In mancanza di espliciti elementi di valutazione, eventuali limiti non potrebbero, a mio parere, risultare se non dal contesto normativo in cui gli enti nazionali sono chiamati ad intervenire ed in cui deve essere esercitato il loro potere di valutazione.
39. A tal proposito, si deve in primo luogo rilevare che gli enti nazionali debbono decidere su una domanda espressa del soggetto interessato, che non solo deve invocare e provare la forza maggiore, ma chiedere altresì, ai sensi dell' art. 36, n. 1, del regolamento n. 3183/80, sia l' annullamento, sia la proroga: il soggetto deve quindi esprimere la sua preferenza e l' ente competente deve decidere in relazione ad essa. Ne deduco che l' ente deve tenere in considerazione, tra i vari elementi, gli interessi dell' operatore interessato. Ritengo che la seconda frase dell' art. 37, n. 1, ai sensi della quale "la decisione dell' organismo competente può essere diversa da quella domandata dall' interessato", è tale da confermare quanto precede: se gli interessi di quest' ultimo non dovessero in alcun modo essere tenuti in considerazione e la decisione da lui chiesta non dovesse affatto rappresentare uno degli elementi principali da valutare, tale precisazione sarebbe stata superflua.
40. In secondo luogo, bisogna tener conto del fatto che, se si sceglie l' opzione della proroga, questa - come è stato stabilito dalla Corte nella sentenza 16 dicembre 1982, Brueggen, punto 14 della motivazione (causa 71/82, Racc. pag. 4647) - ha lo scopo di consentire al titolare della licenza
"d' effettuare l' operazione fruendo della restituzione prefissata indicata nella licenza stessa, malgrado i contrattempi causati dagli eventi che costituiscono la forza maggiore",
o, come la Commissione ha ammesso esaminando la seconda questione pregiudiziale, che
"le decisioni adottate dagli enti nazionali dovrebbero avere l' effetto di collocare l' operatore in una situazione comparabile a quella che si sarebbe verificata se non fosse intervenuta la causa di forza maggiore".
In considerazione di questo particolare contesto normativo, ritengo che l' ente competente - chiamato a pronunciarsi sulla sorte di una licenza con fissazione anticipata - dovrebbe, quando lo chieda il titolare, adottare, per quanto possibile, una decisione che possa assicurare che l' operazione a cui si riferisce venga posta in essere al tasso anticipatamente fissato.
41. E' tuttavia evidente che il titolare di tale licenza tenderà a chiedere l' annullamento o la proroga a seconda che l' aliquota della restituzione, in seguito alla fissazione anticipata, sia aumentata o diminuita: nel primo caso, egli chiederà una nuova licenza per poter esportare ad un tasso più vantaggioso; nel secondo caso, egli chiederà la proroga per poter esportare all' aliquota più favorevole, anticipatamente fissata. Orbene, credo che l' ente competente, pur dovendo nel primo caso rifiutare l' annullamento ed optare per la proroga affinché l' esportatore non goda di condizioni più favorevoli a causa di forza maggiore, dovrebbe, nel secondo caso, accogliere in via di principio la domanda di proroga, al fine di assicurare che l' esportatore possa effettuare la sua operazione alle condizioni stabilite anteriormente al sopravvenire dell' evento di forza maggiore.
42. Ritengo che l' art. 37, n. 1, preveda che l' ente competente non debba necessariamente adottare la decisione chiesta dall' intestatario del titolo, essenzialmente al fine di consentirgli di procedere come ho appena descritto. Anche la Commissione, da cui proviene il regolamento n. 3183/80, sembra essere dello stesso parere, quando afferma che
"le disposizioni dell' art. 37 hanno lo scopo di evitare che gli enti incaricati di rilasciare le licenze non adottino sistematicamente delle decisioni esclusivamente favorevoli agli operatori che adducono un caso di forza maggiore" (v. punto 8 delle sue osservazioni scritte, in fine).
43. Mi pare che questo modo di ragionare si collochi nella stessa logica della terza frase del n. 1 dell' art. 37, che recita:
"Qualora una domanda di annullamento del titolo comportante fissazione anticipata sia stata presentata più di trenta giorni dopo la scadenza del periodo di validità del titolo, anziché concedere l' annullamento, l' organismo competente può decidere di prorogare il periodo stesso se il tasso fissato in anticipo, maggiorato degli eventuali adeguamenti, è inferiore al tasso del giorno in caso di importo da concedere o superiore al tasso del giorno in caso di importo da riscuotere".
44. Tale norma configura chiaramente un' eccezione all' art. 36, n. 2, del regolamento n. 3183/80, che prevede che
"una domanda di proroga del periodo di validità del titolo, presentata più di trenta giorni dopo la scadenza di tale periodo, non è ricevibile".
45. Essa mira a garantire che nonostante la scadenza del termine di trenta giorni, l' ente competente possa prorogare il periodo di validità delle licenze e possa quindi fare in modo che l' intestatario debba effettuare l' operazione indicata secondo le condizioni fissate in origine. In mancanza della citata disposizione, infatti, l' intestatario del certificato avrebbe potuto evitare la proroga e quindi godere di condizioni diverse - più favorevoli - rispetto a quelle inizialmente previste, attendendo semplicemente la scadenza del termine di trenta giorni, oltre il quale, in via di principio, è ammesso solo l' annullamento.
46. In questo contesto, è opportuno altresì richiamare la sentenza della Corte 16 dicembre 1970, Getreide-Import, punto 13 della motivazione (causa 36/70, Racc. pag. 1107), secondo cui, essendo l' annullamento e la proroga
"previsti soltanto per risolvere le difficoltà che gli importatori e gli esportatori incontrano nell' adempimento dell' obbligo di importare o d' esportare entro un certo termine, sarebbe in contrasto con questo obiettivo il consentire all' interessato di fruire, col favore delle circostanze, di una posizione più vantaggiosa di quella dei suoi concorrenti che non abbiano incontrato analoghe difficoltà".
Si tratta quindi di confrontare la situazione del soggetto interessato con quella dei suoi concorrenti che non hanno incontrato le sue stesse difficoltà, vale a dire coloro che avevano ottenuto una licenza con fissazione anticipata alle sue stesse condizioni, ma che, diversamente da lui, sono riusciti ad importare o ad esportare entro i termini stabiliti. Ne deriva che, se l' aliquota di restituzione è diminuita dopo la fissazione anticipata, ma non più dopo la scadenza del termine di validità iniziale della licenza di colui che adduce la forza maggiore, la proroga potrebbe essere concessa, in quanto essa lo avvantaggerebbe esclusivamente dei normali benefici relativi alla licenza con fissazione anticipata che egli aveva già ottenuto. Viceversa, la proroga gli consentirebbe di godere di una posizione più vantaggiosa di quella dei suoi concorrenti, se le restituzioni diminuissero o continuassero a diminuire dopo tale scadenza, ma prima della data di esportazione effettiva. Tuttavia, non è stato questo lo svolgimento effettivo dei fatti controversi: l' aliquota della restituzione, stabilita in 0,50 DKR/kg di prosciutto, con efficacia dal 14 maggio 1985, e quindi ancora durante il periodo di validità iniziale della licenza controversa, il 26 luglio 1985, momento dell' effettiva esportazione, era ancora applicabile: una proroga della durata di validità della licenza non avrebbe arrecato alla Jaka un vantaggio ulteriore rispetto a quello di cui avrebbe goduto se avesse potuto effettuare l' esportazione entro i termini, vale a dire prima del 31 maggio 1985.
47. Infine, l' ente competente può altresì essere indotto a negare la proroga del titolo se, al fine di consentire l' esportazione, detta proroga dovesse riferirsi ad un periodo relativamente lungo. Così può avvenire quando le circostanze che integrano la forza maggiore o i loro effetti rischiano di prolungarsi e di impedire l' esportazione entro un termine ragionevole. Nei regolamenti sopra citati, nn. 473/76 e 102/64, la distinzione effettuata tra i casi in cui la regola era la proroga o l' annullamento si fondava su di un criterio collegato alla natura delle circostanze di fatto addotte: cosicché l' annullamento era previsto, in via di principio, per l' ipotesi di guerra o tumulti, di divieti d' esportazione o d' importazione stabiliti dagli Stati, di ostacoli alla navigazione derivanti da atti di sovranità, di naufragi; la proroga doveva essere invece applicata nei casi di avarie della nave o della merce, di sciopero, di sospensione della navigazione per formazione di ghiaccio o per abbassamento del livello dell' acqua nonché di guasti alle macchine. Peraltro, l' art. 37, n. 1, del regolamento (CEE) n. 3719/88 (GU L 331, pag. 1), che ha sostituito il regolamento n. 3183/80, su cui si controverte in questo procedimento, prevede espressamente che la proroga della durata della validità della licenza non può superare i sei mesi e ciò "per evitare eventuali perturbazioni nella gestione di mercato" (v. il primo considerando, pag. 3, GU L 331 del 2 dicembre 1988).
48. Tenuto conto di tutte le osservazioni che precedono, invito la Corte a risolvere la terza e la quarta questione pregiudiziale, nel seguente modo:
"Gli artt. 36 e 37 del regolamento n. 3183/80 debbono essere interpretati nel senso che l' ente competente dello Stato membro che ha rilasciato la licenza, quando decide in ordine alla domanda dell' intestatario di una licenza d' esportazione con restituzioni fissate anticipatamente, domanda mirante vuoi all' annullamento del titolo, vuoi alla proroga del suo periodo di validità, deve vigilare, per quanto possibile, affinché l' esportazione prevista possa essere effettuata al tasso di restituzione fissato anticipatamente in origine, salvoché non vi si opponga la necessità di evitare distorsioni della concorrrenza o che ragioni collegate alle esigenze di una gestione prevedibile del mercato non facciano apparire più opportuna una diversa decisione".
Conclusione
49. In sintesi, vi invito a risolvere nel seguente modo la prima questione sollevata dall' OEstre Landsret:
"1) Gli artt. 36 e 37 del regolamento n. 3183/80 vanno interpretati nel senso che non sussiste forza maggiore quando l' approvvigionamento di materie prime per un' impresa che ha ottenuto la licenza con fissazione anticipata cessa a causa di uno sciopero legittimo in altre imprese, se, in una situazione di fatto come quella propria della controversia nazionale, il preavviso di sciopero, già depositato al momento della presentazione della domanda della licenza da parte dell' impresa, indicava che questo sarebbe iniziato durante il periodo di validità della licenza stessa, ancorché esistesse la possibilità che lo sciopero non venisse proclamato o che non avesse delle ripercussioni sull' impresa interessata".
50. In via subordinata, nel caso in cui giudichiate che tale soluzione non priva del loro oggetto le altre questioni proposte dall' OEstre Landsret, vi invito a risolverle come segue:
"2) Gli artt. 36 e 37 del regolamento n. 3183/80 debbono essere interpretati nel senso che gli effetti di uno sciopero assimilabile alla forza maggiore possono essere presi in considerazione solo per un periodo di tempo corrispondente a quello dello sciopero, aumentato, se necessario, per tener conto dei ritardi che il conflitto ha potuto comportare a livello di ripresa della produzione, a condizione che la capacità produttiva dell' impresa sia stata utilizzata appieno, sia al momento dell' inizio dello sciopero, sia successivamente.
3) Gli artt. 36 e 37 del regolamento n. 3183/80 debbono essere interpretati nel senso che l' ente competente dello Stato membro che ha emesso la licenza, quando decide in ordine alla domanda dell' intestatario di una licenza d' esportazione con restituzioni fissate anticipatamente, mirante vuoi all' annullamento del titolo, vuoi alla proroga del suo periodo di validità, deve vigilare, per quanto possibile, affinché l' esportazione prevista possa essere effettuata al tasso di restituzione fissato anticipatamente in origine, salvoché non vi si opponga la necessità di evitare distorsioni della concorrrenza o che ragioni collegate alle esigenze di una gestione prevedibile del mercato non facciano apparire più opportuna una diversa decisione".
(*) Lingua originale: il francese.
(1) V., in particolare, sentenza 30 gennaio 1974, Kampffmeyer, punto 8 della motivazione (causa 158/73, Racc. pag. 101).
(2) Tale sentenza ha per oggetto il regolamento (CEE) della Commissione 21 agosto 1967, n. 473, relativo ai titoli d' importazione e d' esportazione per i cereali, i prodotti trasformati a base di cereali, il riso, le rotture di riso ed i prodotti trasformati a base di riso (GU L 204, pag. 16), di cui si tratterà più oltre.
(3) Le parole tra parentesi risultano solo dalla sentenza Theodorakis.
(4) V., in tal senso, sentenza della Corte 11 luglio 1968, Schwarzwaldmilch (causa 4/68, Racc. pag. 497), da cui emerge che presenta un carattere anormale l' evento che "avrebbe dovuto essere considerato improbabile da un commerciante prudente e diligente". V., in tal senso, anche la comunicazione C(88) 1696 della Commissione relativa alla "forza maggiore nel diritto agrario europeo" ((GU 1988, C 259, pag. 10, in particolare il punto I.2.a)1)).
(5) V., per il concetto di "sacrificio eccessivo", in particolare sentenza Schwarzwaldmilch, soprammenzionata, nonché sentenza 17 settembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, punto 23 della motivazione (causa 11/70, Racc. pag. 1125).
Top