CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GERHARD REISCHL
DEL 14 DICEMBRE 1983 ( 1 )
Signor Presidente,
signori Giudici,
Il 10 agosto 1981 la Commissione comunicava alla ricorrente nella presente controversia l'entità della sua quota di produzione per i gruppi di prodotti V e VI nel terzo trimestre 1981 a norma della decisione n. 1831/81 (GU L 180 del 1. 7. 1981, pag. 1), modificata con decisione n. 1832/81 (GU L 184 del 4. 7. 1981, pag. 1) e che su tale quantitativo — si trattava di 18057 tonnellate — potevano essere smerciate nel mercato comune 5079 tonnellate.
La ricorrente, mentre non contestava la fissazione della suddetta quota di produzione, aveva però obiezioni in ordine alla limitazione delle sue possibilità di consegna nel mercato comune. Con lettera 28 agosto 1981, essa faceva rilevare alla Commissione che aveva lavorato in trasformazione per conto terzi, fino al giugno 1980, circa il 60 % della propria produzione e che il corrispondente quantitativo — essendo stato esitato sul mercato comune dal committente — non era stato considerato nel calcolo della quantità di riferimento della ricorrente a norma dell'art. 8 della decisione n. 1831/81. L'altra impresa, per la quale la ricorrente aveva eseguito la trasformazione, aveva però cessato la sua attività nel luglio 1980 e la ricorrente aveva dovuto pertanto smerciare direttamente la propria produzione nel mercato comune. Dato che di tale circostanza non era stato tenuto conto in sede di fissazione delle quote di consegna, la ricorrente chiedeva energicamente che le fosse calcolata una quota di consegna più elevata.
La Commissione accoglieva la richiesta dopo che all'art. 8 della decisione n. 1831/81, in cui è disciplinata la determinazione delle quantità di riferimento, che servono alla fissazione delle parti delle quote che possono essere smerciate nel mercato comune da ciascuna impresa, era stato aggiunto, dalla decisione 23 settembre 1981, n. 2804/81 (pubblicata nella GU L 278 del 1. 10. 1981, pag. 1, ed altresì entrata in vigore alla stessa data), il seguente n. 2:
«Qualora l'impresa dimostri che le quantità di riferimento fissate secondo il paragrafo 1 le crea gravi problemi, la Commissione può procedere ad un idoneo adattamento delle quantità di riferimento dell'impresa nel caso in cui:
—
le consegne complessive di un'impresa rispetto a tutta la sua produzione siano state modificate di oltre il 20 % in seguito a cambiamenti intervenuti nella strattura delle sue vendite esistente durante il periodo di applicazione della decisione n. 2794/80/CECA rispetto alla struttura del periodo dei dodici mesi migliori, o
—
un'impresa nel periodo di dodici mesi migliori non abbia esportato verso i paesi terzi più del 5 % della sua produzione, e purché le sue consegne sul mercato comune rispetto a tutta la sua produzione durante il periodo dei dodici mesi migliori sia inferiore al 90 %».
Con decisione 4 novembre 1981, la Commissione constatava che la quantità di riferimento comunicata a norma dell'art. 8, n. 1, della decisione n. 1831/81 comportava serie difficoltà per la ricorrente, in quanto essa non aveva effettuato esportazioni verso paesi terzi nei dodici mesi migliori rispetto alla sua produzione e le consegne entro il mercato comune ammontavano soltanto al 30,29 % della produzione di riferimento. In riconoscimento del fatto che la quantità di riferimento appariva sproporzionata rispetto alle consegne nel mercato comune, secondo il loro andamento per le ricorrente, a seguito della cessazione dell'attività di trasformazione per conto di un'altra impresa, la quantità di riferimento veniva aumentata al 90 °/o della produzione di riferimento e da ciò risultava quindi, per i gruppi di prodotti V e VI, nel terzo trimestre 1981, una quota di consegna dell'ammontare di 15091 tonnellate. Inoltre, la Commissione dichiarava che la ricorrente, considerata la data della decisione di rettifica, avrebbe potuto riportare al quarto trimestre 1981 l'incremento accordatole in quanto non fosse stato utilizzato durante il terzo trimestre.
In effetti, come provavano successivi controlli, la ricorrente non aveva utilizzato pienamente la sua quota di produzione per il terzo trimestre 1981; sulla sua produzione effettiva (17966 tonnellate), essa aveva però smerciato all'interno del mercato comune 17946 tonnellate. Ciò induceva la Commissione ad iniziare un procedimento diretto ad irrogare una sanzione contro la ricorrente e a contestarle, con lettera 25 febbraio 1982, un superamento della quota di consegna di 2402 tonnellate; tale quantitativo si ricava tenuto conto del margine di tolleranza di superamento del 3 % fissato all'art. 11, n. 2, della decisione n. 1831/81.
In ordine a ciò, la ricorrente prendeva posizione con lettera 9 marzo 1982. Essa metteva in rilievo al riguardo che il rispetto della quota di consegna originariamente fissata avrebbe condotto alla rovina la propria azienda. Orbene, avendo la Commissione concesso un aumento della quota di consegna solo dopo lo scadere del terzo trimestre, essa si era trovata impossibilitata, durante questo periodo di tempo, a determinare quale dovesse essere il volume delle sue consegne nel mercato comune e di conseguenza — retrospettivamente — era venuta a superare la quota di consegna. Per il resto, la ricorrente si dichiarava disponibile a compensare tale superamento riducendo di 2402 tonnellate le sue consegne nel mercato comune in un altro trimestre. L'11 giugno 1982, in occasione di un'audizione, essa si esprimeva ancora una volta in senso analogo. Al riguardo, essa faceva valere altresì di essersi trovata di fronte ad una riduzione della produzione — causa di grosse difficoltà — dal 70 all'80 % in quanto l'impresa per cui essa aveva svolto attività di trasformazione per il 60 % della propria produzione era fallita e invocava il fatto che le consegne da essa effettuate nel mercato comune durante il terzo trimestre 1981 non avevano comunque raggiunto il livello delle vendite realizzate in periodi normali.
Tutto ciò tuttavia non valeva a distogliere la Commissione dalla sua convinzione che la ricorrente si era resa responsabile di un'infrazione alla disciplina delle quote. La Commissione emanava pertanto, il 24 novembre 1982, una decisione ai sensi dell'art. 12 della decisione n. 1831/81, in cui si constatava che la disciplina delle quote non contempla alcuna compensazione, a fronte di superamenti, nei trimestri successivi a questi ultimi e che si doveva pertanto ritenere verificato un superamento, da parte della ricorrente, delle quote di consegna per i gruppi di prodotti V e VI dell'ordine di 2402 tonnellate. Si giustificava pertanto — applicandosi un tasso di 75 ECU per ogni tonnellata di superamento — la fissazione di una sanzione pecuniaria dell'ammontare di 180150 ECU (pari a LIT 241498281). Nella decisione si intimava alla ricorrente di procedere a tale pagamento entro due mesi dalla notifica della decisione stessa, precisandosi inoltre che detto importo sarebbe stato maggiorato di un interesse mensile di mora dell'1 %.
Contro tale decisione è poi stato proposto, il 6 gennaio 1983, un ricorso alla Corte di giustizia diretto all'annullamento della decisione 24 novembre 1982 con cui era stata irrogata la sanzione pecuniaria nonché, in via subordinata, alla riduzione equitativa della sanzione stessa.
In ordine a queste domande esprimo il mio parere nei seguenti termini:
1.
Nella sue memorie, la ricorrente ha lamentato — per iniziare con questo argomento — che la comunicazione delle quote di consegna valevoli per il terzo trimestre 1981 le sia stata fatta solo alla data del 10 agosto 1981, il che essa ritiene illegittimo sotto il profilo della retroattività. Essa intende dire che tale comunicazione, effettuata solo il 10 agosto 1981, era applicabile solo da tale data in poi e ciò soprattutto se si tiene presente che in questo periodo aveva luogo la chiusura annuale dell'azienda della ricorrente e che quindi essa ha avuto ancora a disposizione, nel trimestre corrispondente, solo un mese per organizzare la produzione e le vendite.
Al riguardo sono, in primo luogo, del parere che tale problema non possa essere in realtà affatto trattato in questa sede e che non sia neppure necessario trattarlo. La contestazione mossa non riguarda appunto la decisione con cui è stata irrogata la sanzione, impugnata nel presente procedimento, ma una precedente decisione individuale emanata nei confronti della ricorrente. Ora, in base alla giurisprudenza, è chiaro che atti di questo tipo, di cui sia stata tralasciata la tempestiva impugnazione, non possono essere oggetto di un procedimento a seguito di una sanzione pecuniaria in base all'art. 36 del Trattato CECA (cfr. da ultimo la sentenza in causa 265/82 ( 2 )). Innanzitutto, l'obiezione mossa dalla ricorrente è attualmente anche irrilevante poiché il suo comportamento non è stato chiaramente commisurato alla comunicazione in ordine alle quote di consegna del 10 agosto 1981, ma alla successiva decisione di rettifica del 4 novembre 1981, a seguito della quale è stata accordata alla ricorrente una quota di consegna notevolmente più elevata.
In secondo luogo — ciò sia detto per ragioni di completezza — si può ben altresì constatare che le obiezioni della ricorrente appaiono assolutamente infondate. Come la Commissione ha già sottolineato giustamente in un'altra controversia (causa 348/82 ( 3 )), con la pubblicazione delle decisioni nn. 1831 e 1832/81, ai primi di luglio del 1981, le imprese interessate potevano perfettamente accertare quali limitazioni alle loro attività, anche per lo smercio nel mercato comune (cfr. art. 8 della decisione n. 1831/81), sarebbero venute in considerazione. Esse non potevano così assolutamente essere sorprese dalla relativa precisazione contenuta nella comunicazione individuale successiva e quindi non è sicuramente giusto parlare, riguardo a quest'ultima e alla data della sua emanazione, di una illegittima retroattività.
2.
La ricorrente ha inoltre fatto valere che la limitazione delle consegne a 5079 tonnellate, originariamente comunicata, va considerata illegittima, poiché avrebbe provocato rilevanti difficoltà alla ricorrente, che, in base ad essa, sarebbe stata costretta o a ridurre la sua produzione, in quanto non ne era stata autorizzata la vendita, ovvero — il che avrebbe assorbito mezzi finanziari necessari per gli acquisiti — a produrre, per così dire, a scorta. Giustamente, la quota di consegna avrebbe dovuto essere commisurata al volume della produzione autorizzata; in ogni caso non era possibile limitare le consegne a ciò che era stato effettivamente venduto durante un periodo di riferimento, quando era chiaro che durante detto periodo la produzione era effettuata per conto di un'altra impresa nella misura dal 60 al 70 % e che tale attività di trasformazione — a seguito della cessazione dell'impresa del committente — non veniva più in considerazione dal luglio 1980.
Al riguardo va detto che questa valutazione retrospettiva, dopo l'adozione della decisione n. 2804/81, è sicuramente esatta nella sostanza. È però anche altrettanto certo che la ricorrente, durante il terzo trimestre 1981, non poteva semplicemente ritenere illegittima la comunicazione in ordine alle quote del 10 agosto 1981 e non tenerne conto nell'organizzazione delle sue vendite. Essa avrebbe dovuto piuttosto impugnarla — fondandosi sull'inadeguatezza della decisione n. 1831/81 — dinanzi alla Corte di giustizia e avrebbe potuto, in linea di principio, derogarvi solo dopo l'accertamento della sua illegittimità, ovvero dopo l'autorizzazione nei suoi confronti, con provvedimento provvisorio, di tale comportamento.
3.
Per quanto riguarda il successivo aumento della sua quota di consegna con decisione 4 novembre 1981, la ricorrente, nella fase scritta del procedimento, ha innanzittuto messo in rilievo che esso si è verificato solo dopo lo scadere del terzo trimestre 1981. Essa non poteva quindi sapere, durante il terzo trimestre, come dovesse essere correttamente calcolata la sua quota di consegna ed è pertanto certamente scusabile il fatto che essa, in questo periodo, abbia messo in commercio nel mercato comune un quantitativo di prodotti superiore a quanto consentitole come finalmente autorizzato da parte della Commissione. Al riguardo, durante la fase orale, essa ha ancora addotto che la circostanza che essa aveva accettato in buona fede di poter vendere direttamente nel mercato comune al posto dell'impresa per la quale essa aveva in precedenza lavorato in trasformazione, poteva desumersi da una lettera indirizzatale dalla suddetta impresa in data 13 agosto 1981. Inoltre, durante la fase orale, essa ha anche esposto, in ordine alla decisione di rettifica del 4 novembre 1981, non solo che mancava una giustificazione alla limitazione dell'aumento al 90 % della quantità di riferimento, ma anche che una limitazione del genere doveva ritenersi inadeguata e che di conseguenza il suo fondamento giuridico doveva qualificarsi illegittimo.
A mio modo di vedere anche tale argomento non è di aiuto ai fini dell'accoglimento della domanda principale.
Chiaramente, la decisione 4 novembre 1981 non è stata tempestivamente impugnata dalla ricorrente ed il suo contenuto quindi — ricordo la nota giurisprudenza in ordine all'art. 36 del Trattato CECA — non può più formare oggetto di un sindacato giurisdizionale nel procedimento relativo alla decisione con cui è stata irrogata la sanzione. A ciò si può comunque altresì aggiungere che la ricorrente non ha fornito alcun elemento a sostegno della sua tesi secondo cui la limitazione, operata dalla Commissione, dell'aumento delle quote di consegna a norma dell'art. 8, n. 2, della decisione n. 1831/81 sarebbe illegittima e che al riguardo non sono rilevabili d'ufficio argomenti di un certo peso.
Se la ricorrente sottolinea inoltre di non aver potuto sapere fino alla fine del terzo trimestre 1981 quale quota della sua produzione avrebbe potuto consegnare nel mercato comune, rimane però — si parte dal punto di vista che essa non si era attenuta all'originaria decisione in materia per la sua manifesta inadeguatezza, nonché in quanto la Commissione non aveva reagito immediatamente in maniera negativa al reclamo della ricorrente del 28 agosto 1981 — il riconoscimento che la ricorrente ha smerciato nel mercato comune, in realtà, praticamente la sua intera produzione autorizzata (per l'est-tezza, il 99,4 %). A mio parere non si può ritenere che un tale comportamento, in luogo di una certa prudente circospezione, con la quale la ricorrente certo non si sarebbe per lo meno venuta a trovare in serie difficoltà, potesse considerarsi scusabile nei confronti del sistema, noto alla ricorrente, della disciplina delle quote con la sua limitazione delle possibilità di vendita nel mercato comune. Certo la ricorrente non può richiamarsi — per quanto riguarda la sua asserita buona fede — alla succitata lettera 13 agosto 1981 del suo ex committente, da essa prodotta alla Corte di giustizia durante la fase orale. In essa si afferma infatti del tutto genericamente — una volta citata la circostanza che i prodotti fabbricati dalla ricorrente per conto dell'impresa summenzionata sono stati smerciati nella Repubblica federale di Germania — che avrebbero dovuto ormai essere attribuite alla ricorrente quote corrispondenti da parte della Commissione. Orbene — non si tratta di una vendita di quote, del resto da comunicare preventivamente alla Commissione, a norma dell'art. 11 della decisione n. 1831/81 — fino a che non fosse chiarito chi avrebbe assunto le attività del committente fallito, ciò non poteva naturalmente giustificare la supposizione che la Commissione avrebbe accordato alla ricorrente, nell'ambito di una normativa allora non ancora emanata, quote di consegna corrispondenti esattamente alla sua produzione autorizzata.
4.
Infine, la ricorrente ha sostenuto ancora di poter rilevare una contraddizione nel comportamento della Commissione, importante ai fini della valutazione della decisione con cui è stata irrogata la sanzione, e ciò in quanto nella decisione di rettifica del 4 novembre 1981 era stato autorizzato il riporto al quarto trimestre 1981 della parte della quota di consegna non utilizzata, mentre la Commissione non era disposta a concedere una compensazione in un trimestre successivo per il superamento della quota di consegna nel terzo trimestre 1981.
Anche su questo punto mi è però difficile seguire la ricorrente.
Effettivamente non si può trascurare il fatto che la Commissione ha approvato, con buone motivazioni, un riporto dell'aumento della quota di consegna al quarto trimestre 1981, ossia in quanto la rettifica della quota di consegna è avvenuta solo dopo lo scadere del terzo trimestre e la Commissione doveva ritenere che la ricorrente non ne potesse fare ancora alcun uso. D'altra parte, è importante il fatto che il sistema delle quote è essenzialmente organizzato in trimestri (cfr. sentenza in causa 179/82 ( 4 )) e che il sistema rimane funzionale solo se questo principio viene rigidamente praticato. Se nella causa 179/82 ( 4 ) si è derogato da quest'ultimo — e del resto solo in ordine alla valutazione dell'entità dell'ammenda è stato preso in considerazione il fatto che la ricorrente, per la quale era difficile attenersi alla propria quota in un trimestre, non aveva successivamente esaurito la sua quota — non si può però dimenticare che a tal fine veniva in rilievo la circostanza che la ricorrente aveva subito fatto richiesta di una compensazione del genere — a cui la Commissione, in violazione del principio di buona amministrazione, non aveva dato risposta — e che era altresì effettivamente intervenuta nel trimestre immediatamente successivo una riduzione della produzione da considerarsi volontaria. Nella presente controversia, invece, non è dato rilevare il fatto che la ricorrente non abbia utilizzato la sua quota di consegna nel quarto trimestre 1981, ovvero che almeno ciò si sia verificato nel primo trimestre 1982, in quanto appunto la modifica della quota di consegna valida per il terzo trimestre 1981 è stata comunicata solo nel corso del quarto trimeste. La ricorrente inoltre non ha presentato la sua offerta di procedere ad una compensazione subito dopo la notifica della decisione di rettifica, ma solo dopo l'avvio di un procedimento diretto all'applicazione di una sanzione nel marzo 1982. Orbene, non può certo essere fatto carico alla Commissione di non avere aderito a tale proposta e ciò non può sicuramente essere considerato un motivo per annullare la decisione con cui è stata irrogata la sanzione o per modificarla.
5.
Dovendosi quindi constatare che nessuno degli argomenti addotti della ricorrente è atto a giustificare l'annullamento della decisione contestata, deve ancora esaminarsi ora nel merito la sua domanda diretta alla riduzione della sanzione pecuniaria. Al riguardo, può sicuramente valutarsi se nei confronti di un'impresa che abbia obiettivamente commesso un'infrazione alla disciplina delle quote vada accertata solo una colpa ridotta ovvero se debba rilevarsi qualche circostanza attenuante.
Nella presente controversia non si può fare a meno di riconoscere che l'orgina-ria comunicazione della quota di consegna era estremamente iniqua, quindi difficilmente poteva costituire una norma vincolante per il comportamento della ricorrente, e che questa — essendo intervenuta una rettifica della quota di consegna solo dopo la fine del trimestre di cui trattasi — aveva certamente grosse difficoltà ad impostare correttamente la propria condotta nel terzo trimestre 1981. Si deve poi ammettere che alla Commissione va mosso un qualche appunto per non avere essa previsto, già nell'elaborazione della decisione n. 1831/81, una clausola come quella contenuta nella decisione n. 2804/81, che avrebbe consentito di tener conto di una fattispecie quale quella verificatasi nel caso della ricorrente e quindi di calcolare in anticipo le quote di consegna adeguate, così da rendere possibile alla ricorrente di impostare sen'altro correttamente il proprio comportamento. Ciò legittima appunto la conclusione che una riduzione della sanzione pecuniaria sia senz'altro appropriata.
D'altro canto, dovrebbe però essere anche considerato che la ricorrente avrebbe potuto richiamare l'attenzione della Commissione sulla sua particolare situazione di fatto subito dopo la fissazione del nuovo sistema delle quote con la sua originaria disciplina delle quote di consegna, ciò che avrebbe avuto certo come conseguenza una rettifica della normativa in data precedente. Inoltre, dovrebbe ben tenersi conto anche del fatto che la Commissione, pur potendo applicare, a norma dell'art. 12, 2° comma, della decisione n. 1831/81, un tasso di ammenda più elevato a fronte di un superamento della quota di consegna di circa il 20 % (come rilevabile nel caso della ricorrente), si è limitata al tasso normale di cui all'art. 12, 1o comma. Pertanto, a mio parere, una riduzione della sanzione pecuniaria dovrebbe mantenersi in un ambito modesto.
A mio parere, quindi, la domanda subordinata della ricorrente appare fondata. Tuttavia, per quanto concerne la modifica dell'ammontare della sanzione pecuniaria, non propongo alcun importo determinato, ma lascio la sua fissazione alla valutazione discrezionale della Corte.
6.
La decisione sulle spese non dovrebbe sollevare alcun problema particolare alla luce dell'esito della controversia da me considerato giusto. Si deve ritenere che il ricorso sia stato accolto almeno in parte e si può altresì sostenere l'esistenza di motivi eccezionali ai sensi dell'art. 69, § 3, del regolamento di procedura di questa Corte in quanto la Commissione non ha tempestivamente elaborato la decisione n. 1831/81 in maniera tale da rendere possibile una coretta determinazione delle quote di consegna. Appare pertanto equo condannare la Commissione al pagamento delle spese processuali sostenute dalla ricorrente.
7.
In conformità a quanto precede, propongo di accogliere il ricorso relativamente alla domanda, proposta in via subordinata, di riduzione della sanzione pecuniaria irrogata alla ricorrente e — previa equa determinazione della sanzione da parte di questa Corte — di condannare la Commissione alle spese processuali.
( 1 ) Traduzione dal tedesco.
( 2 ) Sentenza 19 ottobre 1983 nella causa 265/82 — Union sidérurgique du Nord et de l'Est de la France « U s ι-nor»/Commissione delle Comunta europee — Racc. 1983. pag. 3105
( 3 ) Causa 348/82 — Industrie riunite odolesi Spa/ Commissione delle Comunità europee — Racc. 1983, pag 1237.
( 4 ) Sentenza 19 ottobre 1983 nella causa 179/82 — Lucchini siderurgica Spa/Commissione delle Comunità europee — Racc. 1983, pag. 3083.
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