CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE SIR GORDON SLYNN
DEL 15 DICEMBRE 1983 ( 1 )
Signor Presidente, signori Guidici,
I comandanti di due pescherecci tedeschi, lo «Hannover», e il «Kiel», venivano sorpresi a pescare le aringhe al largo della costa occidentale della Scozia il 10 luglio 1982. Essi venivano arrestati e processati per infrazione del West Coast Herring (Prohibition of fishing) Order del 1981, emanato ai sensi del Sea Fish (Conservation) Act 1967 (e relative modifiche) il quale proibiva la pesca nella zona in cui i pescherecci erano stato sorpresi. Il 13 luglio 1982, in seguito al processo, i comandanti venivano giudicati colpevoli e ammoniti e il pescato veniva confiscato. Essi interponevano appello dinanzi alla High Court of Justiciary sostenendo che il regolamento (Order) trasgrediva il diritto comunitario. Tale Corte sottoponeva alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, la seguente questione pregiudiziale: «Qualora dopo il 1° gennaio 1979, uno Stato membro notifichi alla Commissione la riadozione, senza sostanziali emendamenti, di un provvedimento nazionale di protezione a sua volta adottato e mantenuto in vigore in conformità al diritto comunitario, se, in mancanza di espressa approvazione della Commissione, il provvedimento riadottato continui ad essere adottato e mantenuto in vigore in conformità al diritto comunitario».
La questione è sorta nella maniera seguente. Il 16 giugno 1978, in seguito ad una raccomandazione del Consiglio internazionale per l'esplorazione del mare, in considerazione dell'esaurimento, a quell'epoca, delle riserve di aringhe, la Commissione proponeva che in una regione comprendente la zona in questione (e nota come regione CIEM VIa) la pesca delle aringhe fosse vietata a partire dal 1° luglio 1978. Il Governo del Regno Unito, seguendo la prassi concordata nella risoluzione dell'Aia del 3 novembre 1976, notificava alla Commissione, il 3 luglio 1978, un progetto di regolamento inteso a vietare la pesca delle aringhe nella zona interessata a decorrere dal 6 luglio 1978. Dopo aver chiesto chiarimenti sull'omissione di una zona dall'ambito di applicazione del regolamento, e dopo averne ottenuto una giustificazione soddisfacente, la Commissione approvava il regolamento stesso (in prosieguo: il regolamento del 1978) il 22 dicembre 1978.
Con sentenza 15 aprile 1981, la High Court di Londra dichiarava che il regolamento del 1978 era nullo nella parte in cui includeva una zona marittima in prossimità dell'Irlanda del Nord (poiché tale zona era esclusa dal precitato provvedimento del 1967 e inclusa nel Fisheries Act (Northern Ireland) del 1966 (e relative modifiche) ma era valido per il resto (Dunkley/Evans (1981) 1 WLR 1522). La zona in prossimità dell'Irlanda del Nord comprende lo 0,8 % della regione contemplata dal regolamento del 1978.
Venivano quindi adottati due distinti regolamenti, che comprendessero le zone rispettivamente incluse in ciascuna delle leggi summenzionate, ed il regolamento adottato in forza dell'Art del 1967, ai sensi del quale veniva avviato il procedimento penale di cui trattasi («il regolamento del 1981»), veniva adottato il 6 aprile 1981 ed entrava in vigore il 1o maggio 1981. Insieme i due regolamenti disciplinavano l'intera regione contemplata dal regolamento del 1978, ma solo quella regione, e, se si esclude la suddivisione della stessa, essi non differivano sostanzialmente da detto provvedimento. I due nuovi regolamenti venivano notificati alla Commissione con lettera 4 maggio 1981 in cui si precisava che era «stato necessario correggere un errore tecnico di secondaria importanza» nel regolamento del 1978. Il 1° luglio 1982, il Governo del Regno Unito, in risposta ad un quesito posto dalla Commissione il 27 maggio, esponeva i motivi per cui questi due regolamenti erano stato adottati in seguito alla sentenza della High Court.
Il principale argomento addotto dalla difesa dei due imputati era che alla Commissione avrebbe dovuto essere richiesta l'approvazione del regolamento 1981 prima che esso fosse adottato. Tale approvazione preliminare non era stata richiesta.
Il 1o gennaio 1979, dopo l'adozione del regolamento del 1978, scadeva il periodo transitorio di sei anni contemplato all'art. 102 del Trattato di adesione. La Corte ha dichiarato, nella causa 804/79 (Commissione/Regno Unito, Race. 1981, pag. 1045) che la Comunità aveva ormai competenza esclusiva in materia di conservazione delle risorse ittiche, e che i provvedimenti di conservazione in atto a quell'epoca avrebbero potuto essere modificati dagli Stati membri solo nei limiti richiesti dall'andamento dei dati biologici o tecnici e comunque senza alterare tale politica. Per quel che riguarda i provvedimenti di conservazione degli Stati membri, era necessario consultare la Commissione e richiederne l'approvazione. In effetti, il Consiglio manteneva in vigore i provvedimenti nazionali di conservazione che erano in atto il 31 dicembre 1978 con decisioni relative agli anni 1979 e 1980. Il 27 marzo 1981, benché non avesse ancora raggiunto alcun accordo definitivo per l'anno 1981, il Consiglio rilevava che taluni provvedimenti dovevano essere adottati dagli Stati membri. La versione inglese del verbale recita «would take conservation measures similar to those which had been taken in previous years» (adotteranno provvedimenti di conservazione simili a quelli adottati negli anni precedenti). Il testo tedesco può dare adito ad una differente interpretazione. Il senso può essere piuttosto quello di adottare provvedimenti adeguati alla necessità di evitare perturbazioni piuttosto che provvedimenti corrispondenti a quelli degli anni precedenti; d'altro canto, il testo francese recita: «des mesures de conservation analogues à celles qu'ils avaient déjà prises durant les années précédentes».
Il 5 maggio 1981, il gruppo di lavoro «aringa» del CIEM, in considerazione della situazione delle riserve in quel momento, presentava al Comitato consultivo sulla gestione della pesca del CIEM una raccomandazione per un totale di catture ammesse di 62500 tonnellate nella zona CIEM VIa. La Commissione faceva propria questa raccomandazione in una proposta al Consiglio in data 12 giugno. In seguito, il 29 giugno, i due comandanti venivano autorizzati dal Governo della Repubblica federale di Germania a pescare in quella zona. Il 3 luglio, il Comitato consultivo sulla gestione della pesca raccomandava un aumento del totale a 65000 tonnellate e tale quantitativo veniva in seguito proposto dalla Commissione al Consiglio il 24 luglio. Il 27 luglio il Consiglio si riuniva senza riuscire a raggiungere un accordo e il 28 luglio la Commissione, con una dichiarazione formale (vedi GU C 224, 1981, pag. 1), chiedeva agli Stati membri di conformarsi alle «proposte esistenti» della Commissione, che essa considerava, «nella situazione attuale, giuridicamente vincolanti per gli Stati membri e ... intendeva far rispettare con ogni mezzo». Il giorno seguente, dopo aver riferito le proposte al Consiglio, la Commissione dichiarava al Governo del Regno Unito di non poter approvare i regolamenti del 1981 «perché non erano giustificati dalle esigenze della conservazione». Parimenti, disposizioni analoghe a quelle contenute nel regolamento del 1978 non «potevano continuare ad avere l'approvazione della Commissione nella loro versione attuale». Al Governo del Regno Unito veniva chiesto di non applicare questi provvedimenti, di abrogarli o sostituirli, se del caso con provvedimenti compatibili con le nuove proposte. Il regolamento del 1981 veniva di fatto abrogato a partire dall'I 1 agosto, il regolamento per l'Irlanda settentrionale tre giorni dopo.
L'accusa, sostenuta dal Governo del Regno Unito e dalla Commissione, fa valere che il 10 e il 13 luglio il regolamento del 1981 era ancora in vigore. Era semplicemente avvenuto che il regolamento del 1978 era stato riadottato a seguito di un errore senza che fossero ad esso apportate modifiche sostanziali. La situazione era la stessa, per quanto riguarda la zona marittima interessata, proprio come se il regolamento del 1978, parzialmente valido, fosse stato negligentemente lasciato in vigore, o modificato in modo che ne fosse esclusa la zona marittima in prossimità dell'Irlanda settentrionale. Il regolamento del 1978 era stato approvato ed il suo esatto equivalente non necessitava dell'approvazione della Commissione poiché non era stata apportata nessuna modifica.
Il Governo della Repubblica federale sostiene che tutti i provvedimenti, che comportino modifiche sostanziali o no, necessitano dell'approvazione della Commissione; se non la ottengono prima della loro entrata in vigore, sono automaticamente nulli. Essi devono quanto meno essere comunicati prima della loro adozione. Nella presente controversia, inoltre, si sapeva perfettamente, anche prima della riunione dell'aprile/maggio del gruppo di lavoro del CIEM, che le riserve di uova di aringhe eccedevano di gran lunga il minimo di 200000 tonnellate che ha giustificato la riapertura della pesca. La conoscenza di questo dato, e in particolare le proposte formulate il 5 maggio, modificavano la situazione così sostanzialmente che col regolamento del 1981 non poteva essere validamente riadottato il regolamento del 1978. Seguendo la logica di tale argomento, il Governo tedesco è stato costretto a sostenere che il regolamento del 1978 avrebbe comunque dovuto essere sostituito, al più tardi una volta che queste proposte del gruppo di lavoro «aringa» del CIEM erano state formulate. Il Governo tedesco va ancora oltre ed assume che il regolamento del 1978 era illegittimo perché non limitato nel tempo, in quanto il riesame della situazione dovrebbe avvenire ogni anno. Soprattutto, una volta che la Commissione aveva formulato le sue proposte il 12 giugno, il regolamento del 1981 era divenuto illegittimo, per cui il 10 luglio non era stato commesso alcun reato. Quest'ultimo punto non rientra nella formulazione della questione pregiudiziale, a quanto pare per decisione deliberata del giudice nazionale. È tuttavia opportuno trattarlo brevemente, onde valutare il fondamento dell'argomento quanto alla situazione all'epoca in cui fu emanato il regolamento del 1981.
Dal Trattato, dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU L 20 del 28. 1. 1976, pag. 19) o da sentenze della Corte nelle cause 804/79 o 269/80 (Regina/Tymen, Race. 1981, pag. 3079), non emerge a mio parere alcunché da cui risulti che i provvedimenti nazionali approvati devono essere limitati nel tempo o fissati su base annuale. È sufficiente che, in occasione di mutamenti della politica comunitaria, essi vengano sostituiti o modificati. Non mi sembra neppure giuridicamente corretto sostenere che, quando cambia la situazione — in questo caso il fatto che le riserve di aringhe sono aumentate — i provvedimenti nazionali diventino automaticamente invalidi e non possano essere validamente riadottati. Una raccomandazione del gruppo di lavoro per l'aringa del CIEM, fatta al Comitato consultivo per la gestione della pesca, e le raccomandazioni di questo alla Commissione, sono senza dubbio di grande importanza per l'elaborazione della politica comunitaria, ma questi enti non comprendono esclusivamente gli Stati membri e non sono organi della Commissione. Di conseguenza, le loro relazioni non rendevano invalido il regolamento del 1978, né significavano che la situazione era così cambiata che, fatto salvo l'aspetto procedurale, il regolamento del 1981 non poteva rimetterlo in vigore. Mi sembra che la High Court of Justiciary abbia correttamente formulato la questione pregiudiziale basandosi sul fatto che il regolamento del 1978 non solo era stato adottato legittimamente, ma anche legittimamente «mantenuto in vigore». L'interpretazione contraria provocherebbe incertezze e divergenze e sembra in linea di principio errata, poiché presuppone che i provvedimenti nazionali diventino invalidi senza l'intervento di alcuna istituzione comunitaria.
Né mi sembra che il verbale della riunione del Consiglio del 27 marzo, qualunque sia la versione presa in considerazione, cambi la situazione per quanto riguarda la validità del regolamento del 1978. Se bisognava permettere la pesca, a mio parere ciò doveva avvenire su una base più chiara di quella costituita da una mera comunicazione di intenzioni degli Stati membri. Le proposte della Commissione del 12 giugno e le proposte modificate del 24 luglio erano più chiare. Tuttavia non vi era alcuna certezza, tanto meno alla luce dei reiterati tentativi di raggiungere un accordo, che esse sarebbero state adottate ed in effetti, il 12 giugno, la Commissione si riservava il diritto di modificare le proposte, come è poi effettivamente avvenuto. Queste proposte erano successive all'adozione del regolamento del 1981; esse non potevano abrogarlo all'epoca in cui fu adottato, e poiché erano rimaste allo stadio di proposta soggetta a ulteriori modifiche, esse non potevano secondo me rendere nullo il regolamento una volta adottate, così da escludere un procedimento penale per trasgressione del regolamento relativamente ai fatti del 10 luglio. Se ciò è esatto, l'argomento secondo cui il regolamento era nullo prima delle proposte della Commissione del 12 giugno è ancor meno convincente. Ai fini della presente controversia, presumo che la dichiarazione della Commissione 27 luglio e la lettera 28 luglio producano la necessaria certezza e chiarezza, ma il Governo del Regno Unito vi si è conformato. Esse non possono inficiare la validità del regolamento alla data del 10 luglio 1981.
Il Governo tedesco si richiama anche ai verbali della riunione del Consiglio del 15, 16 e 17 dicembre 1980 rilevando che gli Stati membri terrebbero conto, esercitando le rispettive attività di pesca, del totale delle catture ammesse «TAC» per il 1981 proposto dalla Commissione il 18 novembre e il 16 dicembre 1980. Queste proposte erano tuttavia nel senso di un TAC uguale a zero e il verbale non può essere visto come fonte di un obbligo per gli Stati membri di aderire a qualunque proposta successivamente formulata dalla Commissione.
A mio parere non esisteva quindi nessun motivo sostanziale che invalidasse il regolamento del 1978 così da impedire la sua riadozione nel 1981, né che invalidasse quest'ultimo al 13 luglio 1981. La situazione sarebbe stata secondo me diversa se la dichiarazione della Commissione fosse stata formulata prima dell'adozione del regolamento del 1981.
Per quel che riguarda l'aspetto procedurale, è ovviamente opportuno che i provvedimenti siano notificati preventivamente alla Commissione onde evitare il rischio che modifiche sostanziali vengano apportate inavvertitamente. Può anche essere necessario sotto il profilo giuridico, come sostiene la Commissione, che le modifiche che prorogano un provvedimento vengano notificate in anticipo. Tuttavia, qualora un provvedimento non limitato nel tempo venga riadottato, o venga riadottato mentre è tuttora in vigore e per un periodo non maggiore di quello prescritto, senza che venga apportata nessuna modifica sostanziale, non mi sembra che esso sia invalido perché non è stato notificato alla Commissione per ottenere l'autorizzazione preliminare. Esso non ha prodotto alcuna modifica sul piano giuridico e dalla giurisprudenza della Corte non si desume a mio parere alcunché a favore della notificazione come presupporto di validità, anche se dal punto di vista di una sana amministrazione è giusto che esso debba essere notificato. Sotto l'aspetto sostanziale la Commissione non doveva esaminare né controllare nulla. Non si può assolutamente sostenere che ciò ha costituito una trasgressione degli obblighi a carico del Governo «nella sua qualità di gestore dell'interesse comune» né che ciò ha dimostrato una mancanza di collaborazione con la Commissione.
Infine, la Repubblica federale ha sostenuto che, ove il provvedimento fosse valido, la Corte dovrebbe dichiarare che una persona che in conseguenza di un errore inevitabile compia un atto altrimenti qualificabile come reato non può essere condannata per tale atto. Non mi sembra il caso che tale argomento sia sollevato in questa sede, ed è comunque secondo me un problema che spetta alla High Court of Justiciary risolvere, attenendosi in primo luogo alla legge nazionale qualora tale argomento le sia sottoposto.
Concludo nel senso che la questione proposta venga risolta in base ai seguenti criteri: «Qualora uno Stato membro notifichi alla Commissione, dopo il 1o gennaio 1979, la riadozione, senza modifiche sostanziali, di un provvedimento nazionale di conservazione delle risorse ittiche già adottato e mantenuto in vigore in conformità al diritto comunitario, tale provvedimento riadottato è conforme al diritto comunitario anche se emanato senza l'approvazione espressa della Commissione, e resta conforme al diritto comunitario in mancanza di una decisione del Consiglio o della Commissione che renda necessaria l'abrogazione o la modifica del provvedimento stesso onde adeguarlo alla politica di conservazione della Comunità».
In quanto il Procurator fiscal ha sostenuto spese separate per il presente rinvio, la High Court dovrà statuire in ordine ad esse nell'ambito della causa principale. La Commissione e il Governo del Regno Unito e la Repubblica federale di Germania dovrebbero, a mio parere, sostenere le rispettive spese.
( 1 ) Traduzione dall'inglese.
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