CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GIUSEPPE TESAURO
presentate il 22 settembre 1992 ( *1 )
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Con il presente ricorso la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica portoghese, non procedendo al progressivo riordinamento dei monopoli degli alcoli etilici di origine agricola e non agricola e del monopolio di acquisto e di fornitura delle acquaviti di vino destinate alla produzione del vino di Porto, è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù dell'art. 208, n. 1, dell'Atto di adesione.
La norma appena citata impone alla Repubblica portoghese di procedere, a decorrere dal 1o gennaio 1986 (data di inizio del periodo transitorio), ad un riordino progressivo dei monopoli nazionali a carattere commerciale in modo da eliminare entro il 1o gennaio 1993, data di scadenza di detto periodo, qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni di approvvigionamento e di smercio dei prodotti soggetti a monopolio. La stessa norma prevede, al terzo comma, che la Commissione formuli raccomandazioni, dunque atti non vincolanti, quanto al ritmo ed alle modalità del «riordinamento progressivo».
Avvalendosi di tale competenza, la Commissione ha indirizzato alla Repubblica portoghese, in data 8 ottobre 1987, una raccomandazione in merito al riordinamento del monopolio nazionale a carattere commerciale degli alcoli nei confronti degli altri Stati membri ( 1 ), con cui ha invitato lo Stato in questione ad aprire dei contingenti per l'alcole etilico di origine agricola e non agricola, nonché per le acquaviti di vino destinate alla produzione del vino di Porto. Tale raccomandazione contiene inoltre disposizioni molto precise per quanto riguarda la fissazione del volume dei contingenti iniziali e dei relativi tassi di aumento annuali fino alla data del 31 dicembre 1992, cioè alla scadenza del periodo transitorio.
2.
Ciò premesso, rilevo anzitutto come la Commissione, che pure contesta alla Repubblica portoghese, puntigliosamente e con dovizia di particolari, una serie di fatti intesi a provare che la liberalizzazione degli scambi, relativamente ai prodotti soggetti ai monopoli qui in discussione, non sarebbe ancora iniziata, sembra «dimenticare» di precisare o quantomeno non indica con chiarezza quale sia il contenuto dell'obbligo, imposto dall'art. 208, n. 1, che la Repubblica portoghese avrebbe violato.
Come si è appena detto, l'art. 208, n. 1, dell'Atto di adesione, al pari dell'art. 37, n. 1, del Trattato, assegna un obbligo di risultato ben preciso (eliminazione di ogni discriminazione), che deve essere assolto: a) entro la fine del periodo transitorio; e b) attraverso un progressivo riordino dei monopoli a carattere commerciale.
È pertanto evidente, dato che il periodo transitorio scade il 31 dicembre 1992 e che il parere motivato inviato dalla Commissione alla convenuta — con obbligo di conformar-visi entro il termine di un mese a partire dalla notifica — è stato emesso in data 16 febbraio 1990, che le censure mosse dalla Commissione al governo portoghese non riguardano (né possono riguardare) l'obbligo di risultato imposto dalla norma in questione, bensì il modo in cui questi sta procedendo per pervenire ad un tale risultato, dunque il modo in cui sta assolvendo l'obbligo di riordinare progressivamente i monopoli nazionali. L'identificazione del contenuto di tale obbligo è pertanto indispensabile al fine di verificare l'asserita infrazione dell'art. 208, n. 1, da parte della Repubblica portoghese.
3.
Prima ancora di esaminare il processo di riordino avviato dal governo portoghese, occorre dunque stabilire cosa debba intendersi per «riordinamento progressivo» e, in particolare, se gli Stati membri siano tenuti ad adempimenti ben precisi nel procedere, durante il periodo transitorio, ad un tale riordino.
L'art. 208, n. 1, non definisce espressamente il contenuto della nozione di «riordinamento progressivo», limitandosi — nella sostanza — ad indicare che si tratta del procedimento attraverso il quale si perviene all'eliminazione di tutte le discriminazioni entro la fine del periodo transitorio. È dunque evidente, come risulta dallo stesso tenore letterale della norma in questione, che l'obbligo di riordinare progressivamente i monopoli nazionali a carattere commerciale è strumentale rispetto all'obbligo di eliminare, entro la fine del periodo transitorio, qualsiasi discriminazione tra i cittadini degli Stati membri. Peraltro, come la stessa Commissione ha affermato nel corso della procedura, la gradualità del riordino è prevista a favore degli Stati membri, in quanto consente di evitare gravi perturbazioni nel tessuto economico e sociale degli Stati in questione, perturbazioni che potrebbero invece verificarsi se fosse imposta un'abrogazione immediata ed ipso iure delle disposizioni interne cui la norma in questione si riferisce.
Un tale approccio trova conferma nella giurisprudenza relativa all'art. 37, n. 1, del Trattato, in particolare nell'affermazione della Corte secondo cui il fatto che il Trattato abbia lasciato agli Stati membri un certo margine di tempo per riordinare gradualmente i monopoli nazionali è giustificato «con la necessità di creare situazioni nuove, compatibili con l'obbligo di eliminare, alla fine del periodo transitorio, qualsiasi discriminazione» ( 2 ). Ciò implica che agli Stati membri è richiesto, nei limiti di tempo indicati, di ristrutturare, riorganizzare o comunque modificare i monopoli in questione al fine di raggiungere l'obiettivo prefissato.
D'altra parte, come la stessa Corte ha avuto modo di precisare nella sentenza Albatros Sopéco ( 3 ), «il ritmo del riordinamento previsto non consente di determinare a priori i vari momenti del periodo transitorio in cui gli ostacoli di cui trattasi devono essere eliminati». Osservo inoltre, quanto al ritmo ed alle modalità del riordino, che lo stesso fatto che alla Commissione sia riservato, ai sensi dell'art. 208, n. 1, terzo comma, dell'Atto di adesione, unicamente un ruolo di stimolo e di impulso attraverso l'adozione di raccomandazioni, atti dunque di natura non vincolante, sta ad indicare che la forma ed il contenuto di un tale riordinamento sono lasciati alla discrezionalità degli Stati membri.
Ciò non significa, tuttavia, che uno Stato membro possa arrivare alla scadenza del periodo transitorio senza aver neppure avviato un processo di riorganizzazione dei monopoli nazionali. Il carattere graduale del riordinamento esclude infatti che uno Stato membro possa differirlo fino al termine del periodo transitorio o ritardarlo arbitrariamente. Trattasi dunque di una discrezionalità per certi aspetti limitata: lo Stato membro deve comunque dar prova di aver adottato delle misure tese a conseguire, entro la fine del periodo transitorio, l'obiettivo di eliminare qualsiasi discriminazione.
4.
Alla luce delle osservazioni che precedono, è fin troppo evidente che, lungi dal-l'esaminare in dettaglio il processo di riordino avviato dalla convenuta (ed il relativo stato di avanzamento), al fine di stabilire se le censure mosse dalla Commissione siano fondate, se cioè vi sia inadempimento da parte della Repubblica portoghese, è sufficente accertare: a) se il governo portoghese avesse, alla data fissata dal parere motivato, adottato delle misure tese ad eliminare, entro la fine del periodo transitorio, ogni discriminazione tra cittadini degli Stati membri; b) se l'apertura dei contingenti, quale prevista dalla raccomandazione della Commissione, sia indispensabile per poter raggiungere un tale risultato.
La tesi della Commissione è che la convenuta non avrebbe ancora cominciato il riordino dei monopoli in questione: le misure finora adottate sarebbero infatti solo preparatorie di un futuro riordino. Una tale affermazione è, a mio avviso, indicativa del fatto che la stessa istituzione agente non contesta che il governo portoghese avesse già avviato il processo di riordino dei monopoli, nel senso che — alla data fissata per conformarsi al parere motivato — stava già procedendo ad una ristrutturazione dei monopoli nazionali.
Ed infatti, per quanto riguarda i monopoli degli alcoli etilici di origine agricola e non agricola, il governo portoghese ha dato inizio, grazie anche a sovvenzioni comunitarie, alla riconversione della produzione di fichi ed ha proceduto ad una progressiva riduzione del prezzo dei fichi alla distillazione. Inoltre, ha ridotto l'organico dell'ente di gestione del monopolio in questione (AGA) ed ha proceduto allo smantellamento delle sue capacità di immagazzinaggio. L'esistenza di tali misure non è assolutamente contestata dalla Commissione.
Per quanto riguarda invece il monopolio delle acquaviti destinate alla produzione del vino di Porto, il governo portoghese sostiene che a seguito del decreto legge del 30 maggio 1988 l'Instituto do vinho do Porto (IVP) non avrebbe più l'esclusività dell'acquisto e della distribuzione delle acquaviti di vino ai produttori di vino, ma si limiterebbe invece a difendere la purezza ed il prestigio nazionale ed internazionale del vino di Porto. Inoltre, l'importazione delle acquaviti di vino sarebbe ormai effettuata attraverso gare di appalto pubbliche alle quali possono concorrere tutti gli operatori economici della Comunità. Certo, la Commissione contesta che tali misure siano sufficienti ad escludere l'esistenza di discriminazioni; al riguardo, basti tuttavia rilevare che censure di tale tipo potranno essere fondatamente sollevate solo al termine del periodo transitorio, cioè alla data in cui lo Stato membro in questione è tenuto ad aver eseguito l'obbligo di eliminare ogni discriminazione.
In definitiva, la Repubblica portoghese non può certo essere accusata di aver differito l'attuazione del graduale riordino fino al termine del periodo transitorio, essendo incontestato che ha adottato, sin dall'inizio del periodo transitorio, talune misure tese a «creare situazioni nuove». D'altra parte, l'istituzione agente non ha affatto dimostrato che le misure intraprese dal governo portoghese siano inidonee a raggiungere, entro la fine del periodo transitorio, l'obiettivo di eliminare ogni discriminazione.
5.
Ciò precisato, osservo che al di là di puntuali addebiti riguardo alle misure che la convenuta avrebbe o meno adottato, si ha la netta impressione che la Commissione le contesti, in sostanza, di non aver dato alcun seguito alla raccomandazione da essa indirizzatale e con la quale veniva invitata ad aprire dei contingenti globali alle importazioni e ad aumentare annualmente, secondo le percentuali fissate nella stessa raccomandazione, il volume di tali contingenti.
L'asserita infrazione sarebbe dunque determinata proprio dal fatto che la Repubblica portoghese non ha aperto i contingenti in questione. Invero la Commissione, pur riconoscendo che la raccomandazione è un atto che non vincola lo Stato membro cui è indirizzata, sembra ritenere che l'unico modo per procedere al progressivo riordino e dunque per pervenire — alla scadenza del periodo transitorio — all'eliminazione di tutte le discriminazioni, sia quello di procedere all'apertura dei contingenti secondo il ritmo e le modalità da essa indicate nella raccomandazione. In altre parole, per soddisfare l'obbligo di cui all'art. 208, n. 1, non vi sarebbe altro modo se non quello indicato nella raccomandazione.
L'apertura dei contingenti è davvero una condizione indispensabile per poter soddisfare l'obbligo in questione? Francamente non mi sembra, né la Commissione lo dimostra in alcun modo. Invero, si ha piuttosto l'impressione che la Commissione identifichi la gradualità del riordino con una liberalizzazione graduale. Come si è già detto, invece, ciò che importa è che il monopolio sia ristrutturato in modo tale che il risultato definitivo, alla scadenza del periodo transitorio, sia quello di aver abolito ogni discriminazione. Ora, la Commissione non ha affatto dimostrato che solo attraverso una graduale apertura di contingenti possa pervenirsi al risultato voluto, né, in ogni caso, sono riscontrabili elementi tali da far ritenere che il riordino progressivo necessiti l'apertura di contingenti all'importazione. Un argomento contrario a tale tesi si desume anzi proprio dall'art. 208, che al n. 2 prevede espressamente l'apertura di contingenti all'importazione: ma solo rispetto ad alcuni dei prodotti soggetti a monopolio (benzina per autoveicoli, petrolio illuminante, olio da gas e olio combustibile).
In definitiva, dato il potere discrezionale di cui gli Stati membri godono, nei limiti di tempo indicati, e dato che è sufficiente che essi assumano iniziative che dimostrino che stanno progredendo verso l'obiettivo indicato (eliminazione di tutte le discriminazioni), ritengo che la Repubblica portoghese non ha violato l'obbligo di cui all'art. 208, n. 1, del Trattato di adesione.
6.
Alla luce delle considerazioni che precedono propongo pertanto alla Corte di respingere il ricorso e di condannare la ricorrente alle spese di giudizio.
( *1 ) Lingua originale: l'italiano.
( 1 ) GU L 306, pag. 32.
( 2 ) Sentenza 17 febbraio 1976, causa 45/75, Rewe/Hauptzollamt Landau, (Racc. pag. 181, punto 24 della motivazione).
( 3 ) Sentenza 4 febbraio 1965, causa 20/64 (Racc. XI-3, pag. 1, in particolare pag. 9).
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